CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2002-00436-01-2005

DESCONGESTION JUDICIAL - Legalidad del Acuerdo 1513 de 2002: comisión a juzgados penales para práctica de diligencias de embargo y secuestro En este caso, se considera que las medidas adoptadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura encuadran dentro de la facultad de dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia a que aluden los artículos 257 (numeral 3) de la Carta Política y 63 de la Ley 270 de 1996, transcritos. A juicio de la Sala, el Consejo Superior de la Judicatura a través de su Sala Administrativa puede perfectamente disponer, como medida de descongestión, que los juzgados penales municipales presten auxilio y colaboración a los juzgados civiles practicando diligencias de embargo y secuestro por comisión, en determinadas circunstancias y bajo ciertas condiciones de carácter excepcional, lo que no significa que exista exceso en el ejercicio de sus facultades, no solo por tratarse de una medida de excepción, sino porque ésta representa el cumplimiento y desarrollo de la facultad de índole procesal contenida en el artículo 32 del C. de P.C. Finalmente, es preciso advertir que no tiene razón el actor al sostener que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia para atribuir a los jueces penales municipales la función de practicar diligencias de embargo y secuestro por comisión, pues, como quedó visto, la Constitución (artículo 257-3) y la Ley 270 de 1996 (artículo 63), confieren facultades para regular todos los aspectos necesarios para la pronta y eficaz administración de justicia y establecer medidas

de descongestión, como las de seleccionar los procesos cuyas pruebas, incluso inspecciones, puedan ser practicadas mediante comisión conferida por el juez del conocimiento, y determinar los jueces que deban trasladarse fuera del lugar de su sede para instruir y practicar pruebas en procesos que estén conociendo otros jueces. La práctica de diligencias de embargo y secuestro no comporta atribución de competencia, pues se trata de un acto meramente operativo o de ejecución de la providencia judicial que las decreta. Es un apoyo o colaboración de carácter legal entre despachos judiciales, que se conforma en todo a lo preceptuado en materia territorial y funcional en los artículos 31 y 32 del CPC para que un juez pueda comisionar a otro de inferior categoría. Significa lo anterior que se trata de una medida transitoria cuyo cumplimiento está supeditado a las condiciones allí previstas . Las consideraciones anteriores son suficientes para denegar las pretensiones de la demanda.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 1513 DE 2002 (14 de agosto) SALA

ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., catorce (14) de abril de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00436-01

Actor: JAMES FERNÁNDEZ CARDOZO

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA

ADMINISTRATIVA Referencia: ACCION DE NULIDAD Se decide sobre las pretensiones formuladas por JAMES FERNÁNDEZ CARDOZO en acción de nulidad contra el Acuerdo 1513 de 2002 (14 de agosto), «por el cual se adoptan medidas de descongestión para los juzgados civiles con sede en Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga», expedido por la

Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

I. LA DEMANDA

1. EL ACTO ACUSADO Es del siguiente tenor: «ACUERDO No. 1513 DE 2002 (14 de agosto) Por el cual se adoptan medidas de descongestión para los juzgados civiles con sede en Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga.

LA SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 63 de la Ley 270 de 1996, ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO. Transitoriamente y como una medida de descongestión, los Juzgados Penales Municipales de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga, podrán adelantar las diligencias de embargo y secuestro que les sean solicitadas por los jueces civiles de los mismos municipios. Los jueces civiles únicamente podrán solicitar la práctica de tales diligencias cuando el volumen de negocios a su cargo impida su realización, o cuando éstas no puedan ser efectuadas por otra autoridad. ARTÍCULO SEGUNDO. Las presidencias de los tribunales de distrito a los

cuales pertenecen los despachos judiciales objeto de la descongestión, con la coordinación y apoyo de las respectivas salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura y direcciones seccionales de administración judicial y la Unidad de Informática de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, determinarán el turno de los juzgados penales municipales, al igual que las medidas cautelares que deban practicar, observando siempre la menor interferencia en los asuntos propios de estos despachos. Para el efecto los despachos comisorios serán repartidos diariamente por las secretarías de los tribunales. PARÁGRAFO. En lo pertinente a este programa de descongestión se le aplicarán las disposiciones del Acuerdo 738 de 2000 «por medio del cual se reglamenta el artículo 63 de la Ley 270 de 1996.» ARTÍCULO TERCERO. El mecanismo de descongestión regulado por este Acuerdo tiene una vigencia transitoria de doce (12) meses, contados a partir del 15 de octubre de 2002, sin perjuicio de su prórroga o de la redefinición de las medidas por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con sus resultados y de las modificaciones en la demanda del servicio. ARTÍCULO CUARTO. El presente Acuerdo se publicará en la Gaceta de la Judicatura.»

2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.

El actor considera violados los artículos 121, 122 y 228 de la Constitución Política, 22 y 63 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia) y 31

del Código de Procedimiento Civil. 2.1. La violación del artículo 121 de la Constitución Política a cuyo tenor ninguna autoridad podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley se presenta porque el Acuerdo acusado faculta a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial para determinar el turno de los juzgados penales municipales y las medidas cautelares que deben practicar. Los Tribunales Superiores de Distrito Judicial carecen de facultad constitucional o legal para asignar a los jueces penales la práctica de medidas cautelares y comisionarlos de manera general para tal fin, y solamente pueden hacerlo para asuntos de que conozcan directamente los tribunales. El Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia para atribuir a los jueces penales municipales la función de adelantar diligencias de embargo y secuestro. Los Tribunales Superiores no pueden establecer turnos ni indicar las medidas cautelares que deban practicarse en desarrollo de esa competencia, pues la facultad para comisionar está claramente definida en el artículo 32 del C. de P.C. Es decir, el Tribunal Superior puede determinar qué medidas cautelares a su cargo comisiona, pero no las de otros despachos, como ocurre en este caso con las de los juzgados civiles municipales. Tampoco puede atribuirse esta función con carácter general sino atendiendo aquellas medidas cautelares que, originadas en el Tribunal, pueden comisionarse a otros jueces. 2.2. La violación de los artículos 228 de la Carta Política que instituye el principio de independencia de los jueces y 31 del C. de P. C. que regula la comisión para la

práctica de pruebas y otras diligencias resulta porque el Acuerdo demandado convierte en regla, por un año, el mecanismo de la comisión, que tiene carácter excepcional. Este carácter se explica porque es deber legal de los jueces civiles municipales practicar personalmente las medidas cautelares de embargo y secuestro. Si bien puede comisionarse a otro funcionario para la práctica de estas diligencias, ello solo puede hacerse a través de los alcaldes y demás funcionarios de policía. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que las excepciones deben interpretarse de manera restrictiva, no amplia, como lo pretende el acto acusado al extender y generalizar la institución de la comisión. Resulta contrario a los artículos 228 y 230 de la Constitución Política que a pretexto de desarrollar la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través del Acuerdo acusado, una función administrativa, resulten conculcados la función pública de la Administración de Justicia y el principio del juez natural al asignarse a los jueces penales municipales funciones no previstas en la ley o el reglamento. 2.3. Se viola el artículo 63 de la Ley 270 de 1996 pues la competencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en materia de descongestión se contrae a cuatro aspectos: (i) La regulación de la forma como pueden redistribuirse entre los tribunales y los despachos judiciales que se encuentren al día los asuntos que las Corporaciones tengan para fallo; (ii) La selección de procesos cuyas pruebas puedan practicarse mediante comisión conferida por el juez de conocimiento; (iii) Determinación de jueces que deban trasladarse del

lugar de su sede para instruir y practicar pruebas en procesos que estén conociendo otros jueces; (iv) La potestad de crear, con carácter transitorio, cargos de jueces o magistrados sustanciadotes o de fallo, de acuerdo con la ley. Ninguna de estas competencias le faculta a asignar a los jueces penales municipales la función de practicar diligencias de embargo y secuestro por vía de comisión, pues esta nada tiene que ver con la selección de procesos o con la determinación de jueces para practicar pruebas, incluidas las inspecciones judiciales, que son otro medio de prueba. Las funciones que la Constitución asigna al Consejo Superior de la Judicatura solo puede ejercerlas con sujeción a la ley. Además, en Sentencia C-037 de 1996 la Corte Constitucional precisó que solamente a través de una ley estatutaria pueden señalarse otras funciones a la Sala Administrativa; por tanto, no puede el mismo Consejo arrogarse nuevas funciones. En materia de descongestión las facultades del Consejo Superior de la Judicatura son limitadas y su interpretación es de carácter restrictivo; ello explica que el artículo 63 de la Ley 270 de 1996 especifique el ámbito de actuación de la Sala Administrativa del Consejo. 2.4. Se presenta violación del artículo 22 de la Ley 270 de 1996, pues la competencia judicial, entendida como una medida de la jurisdicción, debe ejercerse con estricta sujeción a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), en especial su artículo 22. El Acuerdo acusado asigna nuevas funciones a los jueces penales invadiendo de esta manera la competencia de la ley procesal en prever sus precisas funciones.

Las características, denominación y número de juzgados penales pueden ser determinados por el Consejo Superior de la Judicatura, pero no las funciones, pues estas son competencia de la ley procesal. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado de la Nación (Rama Judicial) contestó la demanda, con los siguientes fundamentos: 2.1Facultad reglamentaria general del Consejo Superior de la Judicatura. La voluntad del Constituyente de 1991 al crear el Consejo Superior de la Judicatura fue introducir en el ordenamiento jurídico una institución que pudiera ordenar, administrar y reglamentar los recursos humanos y físicos necesarios para obtener una justicia oportuna y eficaz mediante Acuerdos, sin tener que acudir al Congreso de la República. Así, al Consejo Superior de la Judicatura se le otorgaron facultades para planificar y elaborar el plan sectorial de desarrollo, estructurar y reglamentar la carrera judicial, elaborar el presupuesto de funcionamiento e inversión y dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia. Además, para establecer la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales en los aspectos no previstos por el legislador. La función reglamentaria de la Corporación ha sido reconocida por la Corte Constitucional en sentencia C-265 de 1993 y reiterada en la C-037 de 1996. 2.2. Facultad reglamentaria específica. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ejerce funciones que emanan de la Constitución Política y la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Estas actividades son esencialmente administrativas y se encuentra

vinculadas a los fines generales del Estado, especialmente con la labor de administrar justicia, de manera que propenda por su modernización y haga efectivos los principios de celeridad, eficacia y efectividad previstos en la Carta Política. Según el artículo 63 de la Ley 270 de 1996 la Sala Administrativa puede regular la forma como las corporaciones pueden redistribuir los asuntos que tengan para fallo entre los tribunales y despachos judiciales que se encuentren al día; seleccionar los procesos cuyas pruebas, incluso inspecciones, puedan ser practicadas mediante comisión conferida por el juez de conocimiento y determinar los jueces que deban trasladarse del lugar de su sede para instruir y practicar pruebas en procesos que estén conociendo otros jueces. La Sala Administrativa profirió el Acuerdo acusado en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 63 de la Ley 270 de 1996. Si bien esta norma no menciona expresamente la práctica de diligencias de embargo y secuestro, dentro de las comisiones que se confieran por el juez de conocimiento, la Sala Administrativa puede seleccionar los procesos cuyas pruebas, incluso inspecciones, puedan ser practicadas mediante comisión, pues la facultad va más allá de la práctica de pruebas y, por tanto, abarca todo el proceso. Con el Acuerdo acusado no se está alterando la competencia de los jueces civiles o penales municipales al disponer que las diligencias de embargo y secuestro sean practicadas mediante comisión por un juez distinto al de conocimiento, como lo es el juez penal municipal, ante la deficiente y en algunas ciudades, inexistente

prestación de este servicio por parte de las Inspecciones de Policía.

III. ALEGATOS DE CONCLUSION 3.1. El actor guardó silencio. 3.2. El apoderado de la Nación (Rama Judicial) manifiesta que la medida de descongestión contenida en el Acuerdo demandado no altera en manera alguna las competencias asignadas por ley a los juzgados de la jurisdicción ordinaria sino que, por el contrario, contribuye a la agilización de los asuntos represados, como sucede con las innumerables diligencias de embargos y secuestro pendientes de ejecución.

Ante el alto índice de congestión presentado en la jurisdicción civil la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura profirió el Acuerdo 1513 de 2002, para facilitar la práctica de diligencias y medidas cautelares, comisionando para ello a los jueces penales municipales.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación conceptuó que entre las funciones constitucionales atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa, está la de dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia y la regulación de los trámites judiciales que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador, funciones que fueron desarrolladas por el artículo 85

(numerales 12, 13, 29 y 30) de la Ley 270 de 1996. Además, el Código de Procedimiento Civil en su artículo 31 regula de manera general el instrumento de la comisión. Por su parte, el artículo 63 de la Ley 270 de 1996 establece los lineamientos a

través de los cuales la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura puede asumir la descongestión de los despachos judiciales. Con fundamento en las normas citadas, la Sala Administrativa puede perfectamente disponer, como medida de descongestión, que los juzgados penales municipales practiquen diligencias de embargo y secuestro por comisión de los jueces civiles en determinadas circunstancias y bajo ciertas condiciones de carácter excepcional, sin que ello implique exceso en el ejercicio de sus facultades, no sólo por tratarse de una medida de excepción, sino porque ésta representa el cumplimiento y desarrollo de la facultad de índole procesal contenida en el artículo 32 del C. de P.C. La práctica de diligencias de embargo y secuestro no representa de ninguna manera ejercicio de competencia sino la prestación de un auxilio o colaboración de carácter legal entre despachos judiciales, previamente establecida por el C. de

P. C. y no desarrollo de una competencia.

Significa lo anterior que el acto acusado no está atribuyendo competencia alguna a los juzgados penales municipales, pues la práctica de las diligencias no comporta ejercicio de la misma y además, se trata de una medida transitoria cuyo cumplimiento está supeditado a las condiciones expresamente señaladas. Tampoco los tribunales superiores de distrito judicial a que pertenecen los despachos judiciales afectados con la medida están asignando la función de desarrollar comisiones judiciales para la práctica de la diligencia de embargo y secuestro, pues lo que hacen los presidentes, que no los tribunales, es intervenir en la coordinación y apoyo de las salas administrativas de los consejos

seccionales y de la unidad de informática de la Dirección Ejecutiva en la determinación y regulación de estas diligencias como actividades de colaboración con propósito de descongestión. Solicita, en consecuencia, denegar las pretensiones de la demanda.

1. CONSIDERACIONES Mediante el Acuerdo acusado la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura adoptó medidas transitorias tendientes a descongestionar los juzgados civiles con sede en Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga.

Transitoriamente y como medida de descongestión dispuso que los Juzgados Penales Municipales podrán adelantar diligencias de embargo y secuestro que les sean solicitadas por los jueces civiles de los mismos municipios únicamente cuando el volumen de asuntos a su cargo impida su realización o cuando no puedan efectuarse por otra autoridad. Así mismo acordó que las presidencias de los Tribunales de Distrito Judicial a los que pertenecen los despachos judiciales, en coordinación y apoyo de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y de las Direcciones Seccionales de Administración Judicial determinarán el turno de los juzgados penales municipales y las medidas cautelares a practicar, observando siempre la menor interferencia en los asuntos propios de cada despacho. El actor señala que con las medidas adoptadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura se vulneran los artículos 121, 122 y 228 de la Constitución Política, 22 y 63 de la Ley 260 de 1996 y 31 del C.P.C. Como fundamento del acto acusado se invoca el artículo 63 de la Ley 270 de 1996,

que establece: «ART. 63. Descongestión. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en caso de congestión de los despachos judiciales, podrá regular la forma como las corporaciones pueden redistribuir los asuntos que tengan para fallo entre los tribunales y despachos judiciales que se encuentren al día; seleccionar los procesos cuyas pruebas, incluso inspecciones, puedan ser practicadas mediante comisión conferida por el juez del conocimiento, y determinar los jueces que deban trasladarse fuera del lugar de su sede para instruir y practicar pruebas en procesos que estén conociendo otros jueces. Igualmente, podrá crear, con carácter transitorio cargos de jueces o magistrados sustanciadores o de fallo, de acuerdo con la ley de presupuesto.» La interpretación de la anterior norma debe hacerse en forma armónica con la función que a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura asigna el numeral 3 del artículo 257 de la Carta Política, que dispone: «ART. 257. con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: ...

2. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos, que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador. ...» En este caso, se considera que las medidas adoptadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura encuadran dentro de la facultad de dictar los

reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia a que aluden los artículos 257 (numeral 3) de la Carta Política y 63 de la Ley 270 de 1996, transcritos. A juicio de la Sala, el Consejo Superior de la Judicatura a través de su Sala Administrativa puede perfectamente disponer, como medida de descongestión, que los juzgados penales municipales presten auxilio y colaboración a los juzgados civiles practicando diligencias de embargo y secuestro por comisión, en determinadas circunstancias y bajo ciertas condiciones de carácter excepcional, lo que no significa que exista exceso en el ejercicio de sus facultades, no solo por tratarse de una medida de excepción, sino porque ésta representa el cumplimiento y desarrollo de la facultad de índole procesal contenida en el artículo 32 del C. de P.C. Finalmente, es preciso advertir que no tiene razón el actor al sostener que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia para atribuir a los jueces penales municipales la función de practicar diligencias de embargo y secuestro por comisión, pues, como quedó visto, la Constitución (artículo 257-3) y la Ley 270 de 1996 (artículo 63), confieren facultades para regular todos los aspectos necesarios para la pronta y eficaz administración de justicia y establecer medidas de descongestión, como las de seleccionar los procesos cuyas pruebas, incluso inspecciones, puedan ser practicadas mediante comisión conferida por el juez del conocimiento, y determinar los jueces que deban trasladarse fuera del lugar de su sede para instruir y practicar pruebas en procesos que estén conociendo otros jueces.

La práctica de diligencias de embargo y secuestro no comporta atribución de competencia, pues se trata de un acto meramente operativo o de ejecución de la providencia judicial que las decreta. Es un apoyo o colaboración de carácter legal entre despachos judiciales, que se conforma en todo a lo preceptuado en materia territorial y funcional en los artículos 31 y 32 del CPC para que un juez pueda comisionar a otro de inferior categoría. Significa lo anterior que se trata de una medida transitoria cuyo cumplimiento está supeditado a las condiciones allí previstas . Las consideraciones anteriores son suficientes para denegar las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero.- DENIÉGANSE las súplicas de la demanda. Segundo.- DEVUÉLVASE al actor el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 14 de abril de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO