CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2003-00033-01-2006

CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES - Facultad para determinar por resolución sustancias utilizables en narcóticos bajo control especial: legalidad / CEMENTO GRIS - Sustancia bajo control del Consejo Nacional de Estupefacientes / NARCOTRAFICO - Sustancias bajo control: fijación por resolución La Resolución 0013, contentiva de la disposición acusada, se fundamentó para su expedición, entre otros, en el artículo 1º del Decreto 1146 de 1990, adoptado como legislación permanente por el artículo 4º del Decreto 2272 de 1991. De lo que ha quedado reseñado deduce la Sala que al Consejo Nacional de Estupefacientes le fue otorgada la facultad para determinar, mediante Resolución, las sustancias que podían ser utilizadas en el procesamiento, fabricación o transformación de narcóticos o drogas que produzcan dependencia síquica o física, a fin de someterlas a un control especial, como el previsto en dicho Decreto. Ahora, para la Sala dicha medida no vulnera las normas de orden superior que señala el actor, pues constituye un hecho notorio que la actividad del narcotráfico ha afectado, entre otros, la seguridad ciudadana, la tranquilidad, la salubridad pública y la economía nacional; y, conforme lo aduce el señor Agente del Ministerio Público, es deber de todos los colombianos observar el principio de solidaridad; propender por el logro y mantenimiento de la paz, colaborar con la administración de justicia y proteger los recursos naturales (artículo 95 de la Constitución Política). De tal manera que acreditar que el cemento gris que se adquiere tiene una finalidad lícita, a no dudarlo, contribuye a facilitar el efectivo

control que debe realizar el Consejo Nacional de Estupefacientes en la lucha contra el flagelo del narcotráfico, causante de los principales problemas del país.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00033-01

Actor: ALEXANDER LOPEZ QUIROZ Demandado: CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES El ciudadano y abogado ALEXANDER LÓPEZ QUIRÓZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 4º de la Resolución núm. 0013 de 4 de octubre de 2001 “Por medio de la cual se somete a control especial el cemento gris, gasolina, urea amoniacal, aceite combustible para motor y kerosene en el Departamento de Putumayo”, expedida por el Consejo Nacional de

Estupefacientes. I.- FUNDAMENTOS DE DERECHO El actor aduce, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1.- Que la norma acusada contiene un requisito que debe acreditar el Municipio, que es quien otorga la licencia de construcción, y no el comerciante.- 2.- Estima que el acto acusado viola el artículo 83 de la Constitución Política, pues desconoce el principio de la buena fe, al presumir que todo contrato de

compraventa cuyo objeto sea cemento gris celebrado en Puerto Asís, Putumayo, tiene por fin su utilización en el procesamiento de alcaloides, siendo que es deber de las autoridades demostrar que la causa del contrato es ilícita. 3.- Expresa que los artículos 1º y 2º de la Carta Política obligan al Estado a proteger y garantizar los derechos de los asociados y la norma acusada traslada a los comerciantes la obligación estatal. 4.- Estima que se viola el artículo 150, ibídem, pues el artículo acusado modifica obligaciones mercantiles establecidas en el C. de Co., como quiera que dentro de las actividades mercantiles de que el trata el artículo 20 de dicho Estatuto no se encuentra la de exigir requisitos a los compradores de bienes, lo cual es del resorte del Congreso. 5.- Considera que la norma acusada establece una delegación de funciones, lo que no es permitido según el artículo 11 de la Ley 489 de 1998. II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Dirección Nacional de Estupefacientes, a través de apoderada, contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: Que el acto acusado no está exigiendo al vendedor que ejerza función pública, sino que es un control al que éste directamente tiene acceso, no así el Municipio, al que le tocaría enviar a sus funcionarios a vigilar diariamente cada local de venta de

materiales para la construcción y exigir licencia a quien pretendiera su compra. Estima que no se está presumiendo la mala fe de quienes compran cemento gris, sino que estos colaboren en el control; y que el acto acusado no contiene delegación de ninguna función. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La Agencia del Ministerio Público, en su vista de fondo, se muestra partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda, porque, en su opinión, el ejercicio de las actividades de comerciante o de simple consumidor impone responsabilidades sociales y estatales que deben desarrollarse con arreglo a los principios de la buena fe, solidaridad, respeto de las autoridades y colaboración con el buen funcionamiento de la administración de justicia; y en este caso las obligaciones impuestas tienen la finalidad específica de combatir el tráfico ilegal de estupefacientes. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA El artículo 4o de la Resolución 0013 de 4 de octubre de 2001, acusado, prevé: “Adicionalmente a lo dispuesto en los artículos anteriores, toda persona natural o jurídica que compre cemento gris deberá presentar al vendedor el original de la Licencia de Construcción o de Urbanismo a que se refiere el artículo 49 del Decreto 2150 de 1995 o la comunicación mencionada en el parágrafo del artículo 47 del mismo Decreto en los casos en que la venta se realice a establecimientos que en sus procesos de producción requieran el consumo de cemento”. La Resolución 0013, contentiva de la disposición acusada, se fundamentó para su expedición, entre otros, en el artículo 1º del Decreto 1146 de 1990, adoptado

como legislación permanente por el artículo 4º del Decreto 2272 de 1991, el cual dispone: “ARTÍCULO 1o. Mientras subsista turbado el orden público y en Estado de Sitio el territorio nacional, el transporte, tránsito, arribo, introducción al territorio nacional, o almacenamiento de los siguientes bienes o productos: Acetona (2-propanona; Dimetil-Cetona), Acido Clorhídrico, Eter Etílico (Eter Sulfúrico, Oxido de Etilo, Dietílico), Cloroformo (Triclorometano), Acido Sulfúrico, Amoníaco (Amonio Hidróxido), Permanganato de Potasio, Carbonatos de Sodio, Metil Etil Cetona (2-Butanona, MEK), Disolvente Alifático Numero 1, Disolvente Alifático Numero 2, Thinner, Acetato de Etilo, Metano o Alcohol Metílico, Acetato de Butilo, Diacetona Alcohol (Pyranton), Hexano, Alcohol Butílico (1-Butanol; Butil Alcohol; Propil Carbinol) y Butanol, quedará sujeto a lo dispuesto en el presente Decreto, sin perjuicio de las demás normas vigentes sobre la materia. PARÁGRAFO. Quedarán también sujetas al presente Decreto las demás sustancias que el Consejo Nacional de Estupefacientes determine, mediante resolución, que puedan ser utilizadas para el procesamiento, fabricación o transformación de narcóticos o drogas que produzcan dependencia síquica o física” (La negrilla y subraya fuera de texto).. Dicho Decreto tuvo la siguiente motivación: “Que mediante Decreto No. 1038 de 1984, se declaró turbado el

orden público y en Estado de Sitio todo el territorio nacional; Que una de las causas por las cuales se declaró turbado el orden público y en Estado de Sitio el territorio nacional, hace referencia a la acción persistente de grupos antisociales, relacionados con el narcotráfico, que vienen perturbando gravemente el normal funcionamiento de las instituciones, en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y en la economía nacional; Que el narcotráfico, por su propia naturaleza, es una modalidad criminal de ejecución y efectos internacionales, razón por la cual para combatirlo con eficacia se requiere controlar el transporte y evitar el uso ilegal de los insumos, productos químicos y demás bienes que puedan ser utilizados en el procesamiento, fabricación o transformación de narcóticos o drogas que produzcan dependencia síquica o física, inclusive facilitando la acción conjunta de las autoridades de los países que padecen este terrible flagelo; Que el delito del narcotráfico ha adquirido modalidades nuevas y crecientemente peligrosas, que amenazan el núcleo de la sociedad y ponen en peligro la estabilidad institucional del país, exigiendo una legislación especial, ágil y eficiente que detenga su acción nociva y los terribles efectos que genera sobre el orden público; Que el Artículo 110 del Código Penal, modificado por el Artículo 37 de la Ley 2a. de 1984, prevé que "El delito lleva consigo la pérdida en favor del Estado, de los instrumentos con que se haya cometido y de las cosas y valores que provengan de su ejecución";

Que la Honorable Corte Suprema de Justicia declaró exequible la anterior norma en sentencia proferida el 3 de julio 1981 e igualmente declaró exequible el Artículo 47 de la Ley 30 de 1986, por la cual se adoptó el Estatuto Nacional de Estupefacientes y se dictaron otras disposiciones, muy especialmente en cuanto a la juridicidad del decomiso precautelativo de bienes que aparezcan vinculados con la comisión de los delitos tipificados en esa Ley, cuando expresó: "No cabe duda de que por ley puede ordenarse el decomiso de tales bienes, con fines investigativos, para impedir que continúen siendo utilizados ilícitamente o, incluso, para garantizar la eficacia de la pena que pueda decretarse por los hechos de que se trata. De ninguna manera puede aceptarse que para quienes no acreditan la lícita titularidad de los bienes a que se refiere la disposición, y su inimputabilidad en los hechos delictuosos contemplados en el Artículo 47, se ha dispuesto una expropiación con violación de las exigencias constitucionales que esta institución tiene frente al Artículo 30, ya que la ausencia de interés legítimo de dicho propietario no permite su enfrentamiento con el interés legítimo de la comunidad, presupuesto necesario para que el Estado adquiera el dominio por ese modo. Se trata de una sanción por no utilizarse la propiedad con la finalidad social que le es propia, distinta a la confiscación y que toma su apoyo en el Artículo 30 del Estatuto Fundamental que ha dado origen a trámites administrativos referidos especialmente a la extinción del dominio por el no uso de predios

rústicos y que bien puede la ley extender a todas las manifestaciones del dominio, tanto inmueble como mueble, urbano como rural" (Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de enero 21 de 1988); Que para reprimir el narcotráfico se hace necesario adoptar medidas para disponer, en beneficio del Estado Colombiano, el decomiso de los bienes y efectos de toda clase, vinculados directa o indirectamente a la ejecución de los delitos de narcotráfico y conexos o que provengan de ellos; Que estas medidas deben estar igualmente orientadas a prevenir la utilización directa o indirecta en la comisión de los delitos de narcotráfico y conexos, de bienes de propiedad de la Nación otorgados en concesión por la Dirección General Marítima y Portuaria en las zonas costeras y demás áreas de su jurisdicción para el desarrollo de actividades marítimas, o que puedan atentar contra la seguridad nacional; Que se hace necesario dictar otras disposiciones complementarias, entre ellas las requeridas para controlar la importancia y circulación de sustancias químicas utilizadas en el procesamiento de narcóticos o sustancias que crean dependencia física o síquica,….” (Resalta la Sala fuera de texto). De lo que ha quedado reseñado deduce la Sala que al Consejo Nacional de Estupefacientes le fue otorgada la facultad para determinar, mediante Resolución, las sustancias que podían ser utilizadas en el procesamiento, fabricación o transformación de narcóticos o drogas que produzcan dependencia síquica o física, a fin de someterlas a un control especial, como el previsto en dicho Decreto. Cabe observar que en dicho Decreto, en el artículo 4º, se estableció para los

usuarios industriales de Zona Franca, la obligación de acreditar ante la Secretaría del Consejo Nacional de Estupefacientes que requieren para su proceso industrial, de producción o manufactura, los productos de que trata el artículo 1º del mismo, indicando, entre otros aspectos, los volúmenes necesarios a utilizar por trimestre y por año; la relación matemática entre el volumen del producto utilizado en el proceso y la cantidad aproximada de producto terminado que se obtiene; y, las cantidades recibidas, los consumos utilizados y los productos terminados elaborados con estos bienes. Es decir, que la medida controvertida en este proceso es similar a la consagrada en el Decreto 1194 de 1991, que expresamente faculta al Consejo Nacional de Estupefacientes para tal efecto. Ahora, para la Sala dicha medida no vulnera las normas de orden superior que señala el actor, pues constituye un hecho notorio que la actividad del narcotráfico ha afectado, entre otros, la seguridad ciudadana, la tranquilidad, la salubridad pública y la economía nacional; y, conforme lo aduce el señor Agente del Ministerio Público, es deber de todos los colombianos observar el principio de solidaridad; propender por el logro y mantenimiento de la paz, colaborar con la administración de justicia y proteger los recursos naturales (artículo 95 de la Constitución Política). De tal manera que acreditar que el cemento gris que se adquiere tiene una finalidad lícita, a no dudarlo, contribuye a facilitar el efectivo control que debe realizar el Consejo Nacional de Estupefacientes en la lucha contra el flagelo del narcotráfico, causante de los principales problemas del país. Por último, en parte alguna de la Resolución cuestionada se advierte que el

Consejo Nacional de Estupefacientes esté haciendo una delegación de sus funciones. Las razones precedentes conducen a la Sala a denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de julio de 2006.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN