CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2003-00146-01(8913)-2005

RELACION DOCENTE ASISTENCIAL - Definición legal; participantes; convenios para su ejecución / EDUCACION EN SALUD - Relación docente asistencial El Decreto 190 de 1996 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y el artículo 247 de la Ley 100 de 1993. El Decreto 190 de 1996, define en el artículo primero la relación docente-asistencial en los siguientes términos: “Artículo

1. La relación docente-asistencial es el vínculo para articular en forma armónica las acciones de instituciones educativas e instituciones que presten servicios de salud para cumplir con su función social, a través de la atención en salud de la comunidad y la formación del recurso humano que se encuentre cursando un programa de pregrado o de postgrado en el área de la salud”. En la relación docente-asistencial podrán participar, de una parte, las instituciones que prestan los servicios de salud y de otra, las instituciones de educación superior y las de educación formal y no formal a que se refiere la Ley 115 de 1994. Esta relación docente-asistencial tiene carácter institucional y no puede darse sin que medie un convenio acordado entre las instituciones participantes en el mismo.

RELACION DOCENTE ASISTENCIAL - La relación de las personas vinculadas se rige por las de cada entidad que las vincula según el convenio: legalidad del Decreto 190 de 1996 / DOCENTE EN SALUDRégimen según convenio docente asistencial / EDUCACION EN SALUDRelación docente asistencial La demanda se refiere al segundo inciso del parágrafo del artículo 16, antes

trascrito, según el cual la Entidad Hospitalaria puede reconocer a favor del docente que presta atención hospitalaria, un estímulo de carácter económico, de acuerdo con lo que se estipule en el respectivo convenio. Esta norma no puede mirarse en forma aislada del conjunto de las que reglamentan la relación docenteasistencial ya que, como se ha indicado, esta relación se rige mediante convenios en donde se fijan las reglas del juego y, en lo relativo a la administración de personal, las personas vinculadas o participantes en la relación docente asistencial se rigen por las disposiciones que le son propias a la entidad que las vincula, según su naturaleza jurídica y según las cláusulas del convenio. Cuando la norma acusada se refiere a que las entidades hospitalarias pueden reconocer un estímulo económico al docente que presta atención hospitalaria, debe entenderse que en el artículo 16 se prevé una obligación de doble vía que adquieren tanto los docentes, en el campo de la parte asistencial, como los profesionales de la salud en la docencia. Así se determina entonces que quien realice actividades docente asistenciales adquiere obligaciones tanto en la parte docente como en la asistencial. Quienes prestan servicios de salud pueden dar docencia e igualmente, el personal docente debe, además de ejercer la docencia, prestar funciones de carácter asistencial. A este último caso es que hace referencia la norma demandada estableciendo un incentivo económico, potestativo de la entidad hospitalaria, y que es diferente de la remuneración que recibe el docente por parte de la institución contratante. No encuentra la Sala que se esté vulnerando el artículo 53 de la Constitución Política que consagra la

remuneración mínima, vital y móvil a favor de los trabajadores, ni las normas del Código Sustantivo del trabajo relativas al reconocimiento de una retribución económica por la prestación de servicios personales. Lo que hace la disposición acusada es establecer la posibilidad del reconocimiento de un estímulo de carácter económico que viene a constituirse en un ingreso adicional a la remuneración habitual que recibe el docente. Al no desvirtuarse la legalidad de la norma acusada, se denegarán las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., enero veintisiete (27) de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00146-01(8913)

Actor: LUISA FERNANDA RODRIGUEZ RODRIGUEZ Y OTRO

Demandado: MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por LUISA FERNANDA RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ y otro, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad del inciso segundo del parágrafo del artículo 16 del Decreto 190 de 1996 expedido por el Gobierno Nacional y por el cual se reglamenta la relación docente asistencial en el sistema general de seguridad social en salud.

ANTECEDENTES

La norma demandada establece:

Decreto 190 de 1996. Artículo 16 Parágrafo (...) “Igualmente la Entidad Hospitalaria podrá reconocer a favor del docente que presta atención hospitalaria, un estímulo de carácter económico, de acuerdo con lo que se estipule en el respectivo convenio”.

HECHOS.

El día 25 de enero de 1996, el Presidente de la República expidió el Decreto 190, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y el artículo 247 de la Ley 100 de 1993. La norma acusada viola directamente el artículo 27 del Código Sustantivo de Trabajo que establece: “Todo trabajo dependiente debe ser remunerado”. Viola también el artículo 53 de la Constitución Política. El desarrollo de las actividades docente asistenciales de que trata el Decreto 190 de 1996 implica dependencia y subordinación por su propia naturaleza. Las normas del Código Sustantivo del Trabajo son de orden público. a. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. La norma demandada viola las siguientes disposiciones: Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 25, 26, 53; C.C.A., artículos 1, 3, 9, 84, 128, 132, 136, 60; Código sustantivo del Trabajo, artículos 9, 13, 14, 22, 27, 127, 145; Ley 30 de 1992 y demás normas concordantes. Concepto de la Violación. Se viola el principio de que todo trabajo dependiente debe ser remunerado. Cuando la disposición impugnada señala que la entidad hospitalaria podrá

reconocer a favor del docente que presta atención hospitalaria, un estímulo de carácter económico, está consagrando la posibilidad intrínseca de no dar ningún estímulo económico si así lo quisiera por cuanto lo deja a la liberalidad de la institución lo cual contraría los principios consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política en especial el derecho a una remuneración mínima, vital y móvil. No puede una entidad hospitalaria desconocer el derecho a una retribución económica por el servicio prestado por el docente teniendo en cuenta que también debe prestar un servicio de atención a pacientes. La norma acusada consagra la posibilidad de que estas instituciones respaldadas en este aparte del Decreto 190 de 1996, desconozcan normas superiores lo cual revierte en múltiples perjuicios y arbitrariedades para con los docentes quienes ven menoscabados los derechos consagrados en normas superiores. Considera la demandante que la entidad hospitalaria debe reconocer no sólo un estímulo económico sino una contraprestación económica remunerativa del servicio prestado en razón al tipo de vinculación que mantenga el docente con la entidad. Esto es, SALARIO, si existe una relación laboral o reglamentaria o, pago de HONORARIOS, si no existen elementos constitutivos de un contrato de trabajo. La prestación de un servicio profesional en los términos expuestos por el Código Sustantivo de trabajo, la Ley 30 de 1992, el Decreto 190 de 1996 y la Constitución Política debe ser remuneradA. b. La defensa del acto acusado El Ministerio de Protección Social contestó la demanda en los siguientes términos: La interpretación de las normas debe hacerse en forma sistemática, integral y

objetiva. Se está descontextualizando un aparte del decreto para darle un alcance e interpretación que no tiene, lo que muestra un desconocimiento de la norma impugnada. De la lectura del artículo 247 de la Ley 100 de 1993 se deduce que los programas de pregrado y postgrado son propios de las universidades o de instituciones de educación superior. Por tratarse de carreras del área de la salud, deben contar con un centro de salud propio o suscribir convenios con instituciones de salud, modernamente llamadas instituciones prestadoras de servicios de salud que tengan tres niveles de atención médica, según la complejidad del programa. Las entidades que no tienen un centro de salud propio, son las que firman los conocidos Convenios docente-asistenciales que deben contener las formalidades contempladas en las normas vigentes sobre la materia. Siendo que el contrato es ley para las partes, éste regula la relaciones entre el contratante (Universidad) y el contratista (Clínica u hospital) es decir, que dentro de este tipo de convenios lo que se da es una relación inter-institucional, artículos 3, 5, 10 y 11 del Decreto 190 de 1996. De estas normas se concluye que quien tiene la responsabilidad de contratar a sus docentes por cualquiera de las formas conocidas y válidas es la Institución de Educación Superior (Universidad). Es claro que los docentes en materia administrativa se rigen por las disposiciones legales propias de la Universidad para la cual laboran y es la Institución Universitaria la encargada de cancelar su salario, honorarios, prestaciones, etc. De igual manera, los empleados públicos, oficiales o privados de la Instituciones Prestadoras de Servicios (Clínicas u Hospitales) se rigen por las normas que les

sean propias, artículo 15 del Decreto 190 de 1996. Excepciones. Improcedencia de la acción. La demanda carece de fundamento ya que no se vulnera el ordenamiento constitucional y legal vigente. c. La actuación surtida De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 22 de agosto de 2003, se dispuso la admisión de la demanda. En septiembre 11 de 2003 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y el 20 de octubre de 2003 se notificó por Aviso al Ministro de Protección Social y al Ministro de Educación Nacional. Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho el Agente del Ministerio Público y el Ministerio de Protección Social. II - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Delegado solicita la denegatoria de las pretensiones de la demanda al considerar: El problema jurídico que se plantea consiste en establecer si la expresión “Igualmente la entidad hospitalaria podrá reconocer a favor del docente que presta atención hospitalaria, un estímulo de carácter económico, de acuerdo con lo que se estipule en el respectivo convenio”, consagra la posibilidad de no reconocer dicho estímulo económico, si así lo considera la institución universitaria. La excepción propuesta carece de fundamento y no vulnera el ordenamiento

constitucional ni legal vigente, constituye no un argumento exceptivo para impedir el estudio de fondo de las pretensiones, sino el objeto mismo de estudio de las pretensiones, razón por la cual no tiene vocación de prosperidad. El Decreto 190 de 1996 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 189, numeral 11 de la Carta y el artículo 247 de la Ley 100 de 1993. Estima la parte actora que la norma demandada desconoce el artículo 27 del C.S.T. según el cual todo trabajo dependiente debe ser remunerado y el artículo 53 de la Carta en cuanto considera que la disposición impugnada al señalar que la entidad hospitalaria podrá reconocer a favor del docente que presta atención hospitalaria un estímulo económico, consagra a su juicio, la posibilidad intrínseca de no reconocer estímulo económico alguno si así lo quisiera, contrariando el principio de la primacía de la realidad y el derecho a una remuneración mínima, vital y móvil. Contrario a lo afirmado por la actora, precisamente la norma prevé la posibilidad de retribuír económicamente al docente, cuando dicha labor de docencia no se desarrolle por medio de un contrato de trabajo, o de una relación reglamentaria o en un contrato por horas académicas o de cátedra, en los términos de la Ley 30 de 1992. Justamente lo que ampara es el derecho del docente que no se encuentra dentro de ninguna de esas relaciones de trabajo, que realiza la labor de docente y que, por lo tanto, tiene derecho a una retribución por su actividad. Asiste razón a la entidad demandada cuando afirma que se está

descontextualizando la disposición acusada, dándole un alcance e interpretación que no tiene. La Institución Universitaria goza de libertad para contratar a sus docentes por cualquiera de las formas previstas en la ley y los docentes, en materia administrativa, deberán sujetarse a las disposiciones propias de la entidad educativa para la cual prestan el servicio de docencia y la Universidad asume el pago del salario o de los honorarios de acuerdo con la relación que realice el docente. El estímulo económico que prevé la norma acusada, está sujeto a lo estipulado en el convenio y constituye ingreso adicional para el profesional de la medicina que presta sus servicios como docente de la Universidad. Ello significa que la norma acusada no contraría el artículo 27 del C.S.T. ni tampoco el artículo 53 de la Carta Política, puesto que en ningún momento la norma pretende desconocer la remuneración al profesional de la medicina por los servicios que preste como docente a la Universidad. No se afectan los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 53 de la Carta, pues según el alcance dado a la disposición acusada y a los fines que ella persigue, lo que pretende es reconocer y no negar, un estimulo económico para quien presta un servicio docente-asistencial en los términos establecidos en el Decreto 190 de 1996. III-- CONSIDERACIONES DE LA SALA En cuanto a la excepción propuesta por la entidad demandada, no puede prosperar puesto que ella se refiere al fondo del asunto que será objeto de estudio inmediatamente. Entra la Sala al estudio de la norma demandada que es del siguiente tenor:

”Decreto 190 de 1996. Por el cual se dictan normas que reglamentan la relación docente-asistencial en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. (...) Artículo 16. El personal a que se refiere el presente Decreto, y que realice actividades docentes o asistenciales, adquiere obligaciones tanto en la parte docente como en la asistencial; en este sentido, las instituciones que prestan servicios de salud, deben dar docencia y dichos compromisos deben ser consignados en los respectivos convenios. De igual manera, el personal docente que participe, deberá además de ejercer la docencia, prestar funciones de carácter asistencial, las cuales deberán especificarse en el convenio, de acuerdo con las funciones y actividades que desarrolle la respectiva entidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud y con lo estipulado en el convenio. Parágrafo. El personal de la Institución que preste servicios de salud y que participe directamente en las actividades docente asistenciales, tiene derecho a obtener de la institución educativa el reconocimiento académico respectivo, sí cumple con los requisitos establecidos por la Entidad Docente. En los convenios docente asistenciales deberá quedar consignado este hecho y el mecanismo para acceder a ello. Igualmente la Entidad Hospitalaria podrá reconocer en favor del docente que presta atención hospitalaria, un estímulo de carácter económico, de acuerdo con lo que se estipule en el respectivo convenio”. El Decreto 190 de 1996 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y el artículo 247 de la Ley 100 de 1993.

Este último artículo dispone: Ley 100 de 1993 .

“Artículo 247. Del ofrecimiento de programas académicos en el Area de Salud por parte de las Instituciones de Educación Superior. Para desarrollar programas de pregrado o postgrado en el Area de Salud que impliquen formación en el campo asistencial, las instituciones del Educación Superior deberán contar con un Centro de Salud propio o formalizar convenios docente-asistenciales con instituciones de salud que cumplan con los tres niveles de atención médica, según la complejidad del programa, para poder realizar las prácticas de formación. En tales convenios se establecerán claramente las responsabilidades entre las partes. Los cupos de matrícula que fijen las instituciones de Educación Superior en los programas académicos de pregrado y postgrado en el Area de Salud, estarán determinados por la capacidad que tengan las instituciones que prestan los servicios de salud. Los convenios mencionados en el inciso primero deberán ser presentados ante el Ministerio de Educación Nacional por intermedio del Icfes, con concepto favorable del Consejo Nacional para el Desarrollo de los Recursos Humanos en Salud al momento de notificar o informar la creación de los programas. Los programas de especializaciones medico quirúrgicas que ofrezcan las Instituciones Universitarias y las Universidades, tendrán un tratamiento equivalente a los programas de maestría, conforme a lo contemplado en la Ley 30 de 1992, previa reglamentación del Consejo de Educación Superior”. El Decreto 190 de 1996, define en el artículo primero la relación docente-asistencial en los siguientes términos: ”Artículo 1. La relación docente-asistencial es el vínculo para articular en forma armónica las acciones de instituciones educativas e instituciones que presten

servicios de salud para cumplir con su función social, a través de la atención en salud de la comunidad y la formación del recurso humano que se encuentre cursando un programa de pregrado o de postgrado en el área de la salud”. En la relación docente-asistencial podrán participar, de una parte, las instituciones que prestan los servicios de salud y de otra, las instituciones de educación superior y las de educación formal y no formal a que se refiere la Ley 115 de 1994. El artículo 4 del Decreto 190 de 1996 estipula que la relación docente-asistencial de las instituciones de naturaleza pública, privada, mixta y de economía solidaria, se rige por sus disposiciones. Este mismo artículo dispone: ”...Esta relación y los compromisos, responsabilidades y demás acuerdos administrativos que ellas pacten, deben quedar consignados en los convenios docente-asistenciales. Estos se elaborarán con sujeción a lo dispuesto en el presente decreto”. Esta relación docente-asistencial tiene carácter institucional y no puede darse sin que medie un convenio acordado entre las instituciones participantes en el mismo. El artículo 15, ibídem, dispone: “Artículo 15. Las personas vinculadas a las instituciones participantes en la relación docente asistencial, con ocasión de la celebración del convenio, se regirán en materia de administración de personal, por las disposiciones legales que les son propias a la entidad que los vincula, de acuerdo con su naturaleza jurídica y lo pactado en el respectivo convenio. Parágrafo. En caso de incumplimiento de los reglamentos y normas de administración interna, disciplinaria y de atención en salud, el Comité Docente Asistencial considerará el caso en primera instancia y si hay lugar a sanciones

serán impuestas por la entidad nominadora respectiva”. La demanda se refiere al segundo inciso del parágrafo del artículo 16, antes trascrito, según el cual la Entidad Hospitalaria puede reconocer a favor del docente que presta atención hospitalaria, un estímulo de carácter económico, de acuerdo con lo que se estipule en el respectivo convenio. Esta norma no puede mirarse en forma aislada del conjunto de las que reglamentan la relación docente-asistencial ya que, como se ha indicado, esta relación se rige mediante convenios en donde se fijan las reglas del juego y, en lo relativo a la administración de personal, las personas vinculadas o participantes en la relación docente asistencial se rigen por las disposiciones que le son propias a la entidad que las vincula, según su naturaleza jurídica y según las cláusulas del convenio. Cuando la norma acusada se refiere a que las entidades hospitalarias pueden reconocer un estímulo económico al docente que presta atención hospitalaria, debe entenderse que en el artículo 16 se prevé una obligación de doble vía que adquieren tanto los docentes, en el campo de la parte asistencial, como los profesionales de la salud en la docencia. Así se determina entonces que quien realice actividades docente asistenciales adquiere obligaciones tanto en la parte docente como en la asistencial. Quienes prestan servicios de salud pueden dar docencia e igualmente, el personal docente debe, además de ejercer la docencia, prestar funciones de carácter asistencial. A este último caso es que hace referencia la norma demandada estableciendo un incentivo económico, potestativo de la entidad hospitalaria, y que es diferente de la remuneración que recibe el docente por parte de la institución

contratante. No encuentra la Sala que se esté vulnerando el artículo 53 de la Constitución Política que consagra la remuneración mínima, vital y móvil a favor de los trabajadores, ni las normas del Código Sustantivo del trabajo relativas al reconocimiento de una retribución económica por la prestación de servicios personales. Lo que hace la disposición acusada es establecer la posibilidad del reconocimiento de un estímulo de carácter económico que viene a constituirse en un ingreso adicional a la remuneración habitual que recibe el docente. Al no desvirtuarse la legalidad de la norma acusada, se denegarán las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de veintisiete (27) de enero de dos mil cinco.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA GABRIEL E. MENDOZA M.

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE OLGA INES NAVARRETE BARRERO