CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2003-00187-01-2008

IDEMA - Liquidación; bienes, derechos y obligaciones pasaron al Ministerio de Agricultura; participación de Corabastos S.A. / CORABASTOS S.A. - Participación del Idema en Junta Directiva a través del Ministerio de Agricultura / JUNTA DIRECTIVA DE CORABASTOS - Legalidad de delegación en representación del extinto Idema por el Ministro de Agricultura / EXTINCION DEL IDEMA - Participación de origen estatutario y patrimonial en Junta Directiva de Corabastos / MINISTRO DE AGRICULTURA - Representa al extinto Idema en Junta Directiva de Corabastos Sobre el particular se ha de considerar que el quid del asunto consiste en determinar si los actos administrativos acusados tienen los efectos modificatorios que sobre los estatutos de CORABASTOS S.A. les endilga el demandante, pues en dichos efectos descansan los cargos de la demanda. Es sabido que el IDEMA fue suprimido y en consecuencia se dispuso su liquidación mediante el Decreto Ley 1675 de 1997, cuyo artículo 6º dispuso: “….Una vez concluida la liquidación de la Entidad, los bienes no enajenados, derechos, obligaciones y archivos pasarán a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.”. La liquidación ordenada en el anterior acto con fuerza de ley fue reglamentada mediante el Decreto 2082 de 25 de agosto de 1997, en cuyo artículo 14, inciso primero, previo lo siguiente: “ARTICULO 14º. Traspaso de bienes. Según lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 1675 de 1997 los bienes no enajenados, así como los

derechos, obligaciones y archivos se traspasarán a la nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.”. Lo anterior permite deducir que la participación del Gerente del IDEMA en la Junta Directiva de CORABASTOS S.A. no obedeció a la mera decisión de la asamblea de socios y menos por razones personales o de conveniencia alguna (económica, técnica, socioeconómica o político administrativa), como parece entenderlo la Superintendencia de Sociedades en respuesta a un derecho de consulta que elevó ante ella la División Jurídica de CORABASTOS S.A., cuya copia simple fue aportada por el actor al proceso y obra a folio 18 del expediente; sino porque así lo estipulan o se acordó en los estatutos de la sociedad, como consecuencia o correspondencia y efectividad de un derecho patrimonial y societario, aspecto éste que no se considera en dicha respuesta. Como quiera que esa persona jurídica es la Nación, representada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de suyo ésta pasó a ocupar su lugar en la titularidad de tales bienes, derechos y obligaciones, como es lo propio de toda sucesión de una persona, en este caso, de una persona jurídica de derecho público, cuya existencia se extinguió con el vencimiento del plazo señalado para la liquidación, según el artículo 7 del Decreto Ley 1675 de 1997, en cuanto dispone que al vencimiento de ese plazo “quedará terminada la existencia jurídica del Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema, para todos los efectos.”. CORABASTOS S.A. - Designación por el Ministro de Agricultura en Junta

Directiva en representación del extinto Idema no constituye reforma estatutaria / JUNTA DIRECTIVA DE CORABASTOS - Representación del extinto Idema a cargo del Ministro de Agricultura / REFORMA ESTATUTARIA - Casos en que procede según el Código de Comercio Así las cosas, cuando el Ministro de Agricultura designó la persona a ejercer esas representación accionaria en dicha junta, no está modificando en absoluto los estatutos en mención; por el contrario, está dándoles cumplimiento y obrando de conformidad con los mismos y en virtud de las normas legales y reglamentarias comentadas, y si alguna modificación pudiera predicarse respecto de los estatutos por las circunstancias expuestas - que por cierto no la hay-, ella únicamente se le podría atribuir a la misma normativa legal que suprimió el IDEMA y ordenó su liquidación, y no a las resoluciones acusadas, toda vez que hubo un traslado o sucesión de derechos societarios por mandato de la ley. La situación del sub lite también aparece conforme con la normativa del Código de Comercio, de suerte que se puede decir que las resoluciones enjuiciadas también encuentran apoyo en la misma, y es así como se tiene que el artículo 368 ibídem señala que “La sociedad continuará con uno o más de los herederos del socio difunto ( o para este caso, del socio extinguido), salvo estipulación en contrario.”, norma aplicable por analogía al presente caso con fundamento en el artículo 1º del mismo código en tanto prevé que “Los comerciantes y los asuntos mercantiles se regirán por las disposiciones de la ley comercial, y los casos no regulados expresamente en ella

serán decididos por analogía de sus normas.”. De esa disposición se desprende que la intervención del sucesor se da de manera directa, por disposición de la ley y que por lo mismo no se requiere reforma estatutaria, pues para el efecto no se prevé que deba procederse a esa reforma; la cual, por lo demás, según el artículo 162 del citado código, procede es en los casos de “La disolución anticipada, la fusión, la transformación y la restitución de aportes a los asociados en los casos expresamente autorizados por la ley, son reformas estatutarias”, o por cambio de domicilio (artículo 65). Por consiguiente, los estatutos de CORABASTOS S.A. no han tenido afectación o alteración alguna en cuanto hace a la composición de la Junta Directiva, por las resoluciones acusadas; por el contrario, con ellas se busca hacerlos efectivos en lo que concierne a los derechos del extinto IDEMA en dicha sociedad, luego los cargos de la demanda son totalmente infundados, de allí que carecen de vocación de prosperar y se deba, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 00376 DE 2000 (8 de mayo) MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL (No anulada) / RESOLUCIÓN 00216 DE 2001 (14 de agosto) MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de febrero de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00187-01

Actor: HUGO ANTONIO LEON

Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Referencia: ACCION DE NULIDAD La Sala decide en única instancia la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo ha sido interpuesta para que se declare la nulidad de dos resoluciones del Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural. I.- LA DEMANDA El ciudadano HUGO ANTONIO LEON, en uso de la acción instituida en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda para que en proceso de única instancia la Sala acceda a las siguientes

1. Pretensiones Declare la nulidad de las Resoluciones Núms.00376 de 8 de mayo de 2000, y 00216 de 14 de agosto de 2001, por las cuales el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural hace una delegación y designa delegado del Ministerio en reemplazo del Gerente del extinto IDEMA en la Junta Directiva de CORABASTOS.

Como Consecuencia de la anterior declaración, ordene a la Cámara de Comercio de Bogotá D.C. abstenerse de registrar cualquier delegado en reemplazo del Gerente del extinto IDEMA, cancelar la inscripción ya efectuada, hasta tanto se realice y agoten en su intengridad las normas estatutarias y legales vigentes sobre la materia. Igualmente, compulse copia a las diferentes jurisdicciones a fin de que investiguen los presuntos punibles y/o faltas disciplinarias en las que hayan presuntamente incurrido los servidores públicos implicados.

2. Hechos en que se funda

En resumen, la memorialista da cuenta de la creación de la Corporación de Abastos de Bogotá S.A., CORABASTOS, el 5 de agosto de 1970; de su composición accionaria; de la supresión y liquidación del Instituto de Mercadeo Agropecuario “IDEMA”, de cuya participación accionaria en esa Corporación trae a colación una respuesta de la Superintendencia de Industria y Comercio en el sentido de que no puede ser traslada a terceros. También se refiere a la expedición de las resoluciones acusadas, las cuales comenta y cuestiona en extenso, sobre diversos aspectos y circunstancias atinenentes a ellas, para concluir que de persistir la voluntad del Ministerio en mantener el delegado en representación y reemplazo del Gerente del extinto IDEMA, todas las decisiones en que participe ese delegado estarían eventualmente viciadas de nulidad, y pone a CORABASTOS en situaciones delicadas, con la consiguiente responsabilidad del Ministerio. 3.- Normas violadas y concepto de la violación Señala como violados los artículos 6, 95, numerales 1 y 7; y 121 de la Constitución política; 19, 23, 28, numeral 9; 34, numeral 1; 86, numeral 3; 158, 166, 189, 195, 421, 431, 461, 464 y 484 del Código de Comercio; 23 y 43 de la Ley 222 de 1995; 40, numerales 1, 2, 5, 13, 21 y 22 de la Ley 200 de 1995; 38 y 97 de la Ley 489 de

1998 y vigésimo séptimo, literal g, y trigésimo, literal c, de los estatutos de CORABASTOS, por razones en las que como argumento central aduce que los actos acusados reformaron los estatutos de la sociedad anónima de economía mixta CORABASTOS, por lo cual violaron las normas constitucionales en cuanto a los límites que le imponen a los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones; del Código de Comercio en cuanto concierne a la validez y eficacia de las resoluciones acusadas para poder ser registrada como reforma de tales estatutos; de la Ley 222 de 1995 en lo relativo al mismo tema y al registro ante la Cámara de Comercio de dicha reforma; de las normas del Código Unico Disciplinario (entonces ley 200 de 1995), en lo que la expedición de las resoluciones enjuiciadas pueda generarles responsabilidad disciplinaria a quien las profirió; de la Ley 489 de 1998, en tanto a juicio del actor el Ministro está autorizado para delegar y no para reformar la estructura orgánica de una institución. De esa supuesta reforma deduce igualmente la violación de las normas estatutarias indicadas, en la medida en que tal decisión es de competencia de la Asamblea de Socios. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.- El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sostiene que el actor no refuta los fundamentos legales de las resoluciones acusadas, los cuales permanecen, en especial por la sentencia de esta Sala en la que se decidió una demanda contra

estas resoluciones por el mismo actor, de 18 de abril de 2002, expediente 200263361; fundamentos normativos que pasa a exponer y comentar y en virtud de las 1 Se trata de la sentencia de 18 de abril de 2002, expediente núm. 2000-6536 01, en la cual la Sala declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de indicación de las normas violadas, en la cual el actor es HUGO ANTONIO LEON, y los actos demandados son las resoluciones 00376 de 2000 y 412 de 16 de junio del mismo año, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. cuales concluye que con la expedición de aquellas no hubo modificación de los estatutos de CORABASTOS, ni tampoco la ha habido después de la liquidación de IDEMA, de modo que su integración se mantiene con los mismos 7 miembros, entre los que se cuentan el Ministro de Agricultura o su delegado, y el gerente del IDEMA o su delegado, cuyos derechos y obligaciones se radicaron en cabeza del Ministerio. Por lo tanto no puede reputarse nula la inscripción en el registro de la Cámara de Comercio. III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Ministerio de Agricultura reitera los argumentos expuestos en defensa de la legalidad de las resoluciones acusadas, poniendo de presente que mediante el Decreto 1675 de 1997 se ordenó la liquidación del IDEMA, y todas sus funciones quedaron bajo la responsabilidad del Ministerio de Agricultura; y posteriormente el Decreto 2085 de 1997, mediante el cual se reglamentó la liquidación del IDEMA,

en su artículo 14, dispuso el traspaso de los bienes no enajenados, así como los derechos, obligaciones y archivos a la Nación-Ministerio de Agricultura, como igualmente lo había ordenado el artículo 6º del atrás citado Decreto 1675, y en cuyo cumplimiento se expidieron las resoluciones enjuiciadas, de suerte que a la luz de esas normas no se puede alegar impedimento alguno para que el Ministerio designe un funcionario que ocupe el cargo dejado vacante por el IDEMA, ni para desconocer la validez de la inscripción de ese delegado ante la Cámara de Comercio. IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Primero Delegado ante la Corporación hace un recuento de la actuación procesal, advierte que no ha existido violación alguna de la normativa invocada en los cargos, ya que para su expedición el Ministerio se apoyó en la normativa invocada por éste, de la cual hace un detenido análisis, y con base en ello sostiene que el Ministerio de Agricultura está facultado para asumir obligaciones y derechos que subsistan en relación con el IDEMA después de haber sido liquidado, y en la medida en que los estatutos de CORABASTOS no han sido modificados su representación se encuentra en cabeza del Ministerio, pues ello significa que el IDEMA sigue como accionistas de CORABASTOS. Por ende solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. VI.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES 1.- El acto acusado Las resoluciones Núms.00376 de 8 de mayo de 2000, y 00216 de 14 de agosto de

2001, por las cuales se hace una delegación y designa delegado del Ministerio en reemplazo del Gerente del extinto IDEMA en la Junta Directiva de CORABASTOS, fueron expedidas por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural en “ejercicio de las facultades legales que le otorga el artículo 6º del Decreto 1675 de 1997, el artículo 9º de la Ley 489 de 1998”. En sus considerandos, además del enunciado de los anteriores, invoca los artículos trigésimosexto de los estatutos de CORABASTOS, que establece la integración de la Junta por 7 miembros, entre los que están el Ministro de Agricultura o su delegado y el Gerente del Instituto de Mercadeo Agropecuario “IDEMA”, o su delegado; 5º del Decreto 1675 de 1997 y 468 del Código de Comercio. En su parte resolutiva, la Resolución No. 00376 de 8 de mayo de 2000 dispuso: “ARTICULO PRIMERO: Designar al Secretario General del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como delegado del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural ante la Junta Directiva de CORABASTOS en reemplazo del Gerente del Extinto Instituto de Mercadeo Agropecuario “IDEMA”, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta Resolución.” La Resolución Núm. 00216 de 2001, a su turno, hace recaer esa designación en el Director de Planeación y Seguimiento Presupuestal. 2.- La acción incoada Al efecto se han de precisar que dado el carácter objetivo y abstracto de los actos acusados, y que de su eventual nulidad no se desprende restablecimiento de

derecho alguno en relación con persona natural o jurídica determinada, se está ante una acción de nulidad, tal como la impetra el actor, por lo cual no es procedente atender o examinar pretensión distinta a la de su nulidad, de allí que no tienen cabida las demás pretensiones formuladas en la demanda. 2.- Examen de los cargos Sobre el particular se ha de considerar que el quid del asunto consiste en determinar si los actos administrativos acusados tienen los efectos modificatorios que sobre los estatutos de CORABASTOS S.A. les endilga el demandante, pues en dichos efectos descansan los cargos de la demanda. Revisada la normatividad en que se sustentan tales actos administrativos, la Sala observa que según los estatutos de CORABATSTOS S.A. la composición de esa junta es la siguiente: “Artículo Trigésimosexto.- La Sociedad tendrá junta directiva integrada por siete (7) miembros principales, nombrados para periodos de dos (2) años, la que estará integrada así: El señor Ministro de Agricultura o su delegado; el señor Alcalde Mayor de Bogotá o su delegado; el Gobernador de Cundinamarca o su delegado; el señor gerente del Instituto de Mercadeo Agropecuario “IDEMA” o su delegado y tres (3) miembros elegidos por el sistema del cuociente electoral, por los accionistas de la clase “B” con sus respectivos suplentes personales, los que podrán ser reelegidos en forma indefinida.” Es sabido que el IDEMA fue suprimido y en consecuencia se dispuso su liquidación mediante el Decreto Ley 1675 de 1997, cuyo artículo 6º dispuso:

“Artículo 6º. Enajenación de bienes. En desarrollo de la liquidación se enajenarán los bienes, los equipos y los demás activos de propiedad de la Entidad. Las operaciones de enajenación de los bienes se efectuarán con criterio estrictamente comercial y se ceñirán a las normas legales vigentes. Las obligaciones contraídas por la Entidad, incluyendo los pasivos laborales, se cancelarán con el producto de las enajenaciones de acuerdo con el reglamento correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del presente Decreto. Los pasivos laborales incluirán el valor correspondiente al cálculo actuarial del pasivo pensional, el cual se entregará a la entidad que deba asumir el pago de las pensiones y de Bonos Pensionales, si hubiere lugar a ello, con la preferencia reconocida por las normas vigentes a las obligaciones laborales. En caso de que estos recursos sean insuficientes, las obligaciones laborales estarán a cargo de la Nación. Una vez concluida la liquidación de la Entidad, los bienes no enajenados, derechos, obligaciones y archivos pasarán a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.” (destaca la Sala) La liquidación ordenada en el anterior acto con fuerza de ley fue reglamentada mediante el Decreto 2082 de 25 de agosto de 1997, en cuyo artículo 14, inciso primero, previo lo siguiente: “ARTICULO 14º. Traspaso de bienes. Según lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 1675 de 1997 los bienes no enajenados, así como los derechos, obligaciones y archivos se traspasarán a la nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.” Igualmente, la Sala encuentra que el IDEMA, además de tener la membresía en cuestión sobre la junta de CORABASTOS S.A., también tenía acciones de la esta sociedad, de clase A, en cuantía señalada en el artículo 7º de los estatutos, lo cual le daba derecho de representación en dicha junta en la forma estipulada en el artículo 36 ibídem. Lo anterior permite deducir que la participación del Gerente del IDEMA en la Junta Directiva de CORABASTOS S.A. no obedeció a la mera decisión de la asamblea de socios y menos por razones personales o de conveniencia alguna (económica, técnica, socioeconómica o político administrativa), como parece entenderlo la Superintendencia de Sociedades en respuesta a un derecho de consulta que elevó ante ella la División Jurídica de CORABASTOS S.A., cuya copia simple fue aportada por el actor al proceso y obra a folio 18 del expediente; sino porque así lo estipulan o se acordó en los estatutos de la sociedad, como consecuencia o correspondencia y efectividad de un derecho patrimonial y societario, aspecto éste que no se considera en dicha respuesta. De modo que esa participación en la referida junta es de origen estatutaria y sí tiene una connotación patrimonial, pues claramente surge de su condición de accionista de la clase “A”, luego integrar ese órgano directivo era uno de los derechos en cabeza del IDEMA en razón de la clase de acciones que poseía, y como tal era

susceptible de ser trasladado a la entidad o persona jurídica pública que la norma con fuerza material de ley que lo suprimió y ordenó su liquidación hubiere designado como su sucesor en los bienes no enajenados y en los derechos y obligaciones que quedaren después de la liquidación. Como quiera que esa persona jurídica es la Nación, representada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de suyo ésta pasó a ocupar su lugar en la titularidad de tales bienes, derechos y obligaciones, como es lo propio de toda sucesión de una persona, en este caso, de una persona jurídica de derecho público, cuya existencia se extinguió con el vencimiento del plazo señalado para la liquidación, según el artículo 7 del Decreto Ley 1675 de 1997, en cuanto dispone que al vencimiento de ese plazo “quedará terminada la existencia jurídica del Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema, para todos los efectos.”. De suerte que en esas circunstancias, la Nación-Ministerio de Agricultura por ministerio de la ley recibió el derecho accionario o patrimonial que el IDEMA tenía en CORABASTOS S.A., y como a esas acciones le correspondía la participación de su titular en la Junta Directiva en la forma acordada en el artículo 36 de los estatutos de esa sociedad, por fuerza de la ley y de los mismos estatutos le corresponde ejercer ese derecho de representación. Así las cosas, cuando el Ministro de Agricultura designó la persona a ejercer esas representación accionaria en dicha junta, no está modificando en absoluto los estatutos en mención; por el contrario, está dándoles cumplimiento y obrando de

conformidad con los mismos y en virtud de las normas legales y reglamentarias comentadas, y si alguna modificación pudiera predicarse respecto de los estatutos por las circunstancias expuestas - que por cierto no la hay-, ella únicamente se le podría atribuir a la misma normativa legal que suprimió el IDEMA y ordenó su liquidación, y no a las resoluciones acusadas, toda vez que hubo un traslado o sucesión de derechos societarios por mandato de la ley. La situación del sub lite también aparece conforme con la normativa del Código de Comercio, de suerte que se puede decir que las resoluciones enjuiciadas también encuentran apoyo en la misma, y es así como se tiene que el artículo 368 ibídem señala que “La sociedad continuará con uno o más de los herederos del socio difunto ( o para este caso, del socio extinguido), salvo estipulación en contrario.”, norma aplicable por analogía al presente caso con fundamento en el artículo 1º del mismo código en tanto prevé que “Los comerciantes y los asuntos mercantiles se regirán por las disposiciones de la ley comercial, y los casos no regulados expresamente en ella serán decididos por analogía de sus normas.” De esa disposición se desprende que la intervención del sucesor se da de manera directa, por disposición de la ley y que por lo mismo no se requiere reforma estatutaria, pues para el efecto no se prevé que deba procederse a esa reforma; la cual, por lo demás, según el artículo 162 del citado código, procede es en los casos de “La disolución anticipada, la fusión, la transformación y la restitución de aportes a

los asociados en los casos expresamente autorizados por la ley, son reformas estatutarias”, o por cambio de domicilio (artículo 65). Por consiguiente, los estatutos de CORABASTOS S.A. no han tenido afectación o alteración alguna en cuanto hace a la composición de la Junta Directiva, por las resoluciones acusadas; por el contrario, con ellas se busca hacerlos efectivos en lo que concierne a los derechos del extinto IDEMA en dicha sociedad, luego los cargos de la demanda son totalmente infundados, de allí que carecen de vocación de prosperar y se deba, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA NIEGANSE las pretensiones de la demanda que el ciudadano HUGO ANTONIO LEON presentó para que la Sala declarara la nulidad de las Resoluciones Núms.00376 de 8 de mayo de 2000, y 00216 de 14 de agosto de 2001, por las cuales el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural hace una delegación y designa delegado del Ministerio en reemplazo del Gerente del extinto IDEMA en la Junta Directiva de CORABASTOS. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 21 de febrero de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBON