CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2004-00078-01-2006

LEGITIMACION EN LA CAUSA MATERIAL - Es presupuesto de la sentencia favorable: relación respecto de la pretensión / LEGITIMACION DE HECHO EN LA CAUSA - Es la relación procesal entre demandante y demandado independiente de la relación jurídica sustancial / EXCEPCION DE FONDOBusca enervar la pretensión con hechos modificativos o extintivos Para la Sala, el asunto relativo a la legitimación en la causa no es propiamente un presupuesto de la demanda, sino una condición sustancial, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado, por lo cual no es de recibo que al momento de proveerse acerca de la admisión de la demanda se defina ese aspecto. Sobre el particular, en sentencia del 15 de junio de 2003, la Sección Tercera de esta Corporación precisó lo siguiente: “Por la primera, legitimación de hecho en la causa, se entiende la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado, por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado. Quien cita a otro y atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Vg.: A demanda a B. Cada uno de estos está legitimado de hecho. La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido

demandado o no. “La falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerva la pretensión procesal en su contenido, como si lo hace la excepción de fondo. La excepción de fondo se caracteriza por la potencialidad que tiene, si se prueba el hecho modificativo o extintivo, que se propone o se advierte por el juzgador, para extinguir, parcial o totalmente aquella. La excepción de fondo supone, en principio, el previo derecho del demandante que a posteriori se recorta, por un hecho nuevo - modificativo o extintivo del derecho constitutivo del demandante - que tumba la prosperidad de la pretensión, como ya se dijo, parcial o totalmente. En la falta de legitimación en la causa material por pasiva, como es la alegada en este caso, no se estudia intrínsecamente la pretensión contra el demandado para que éste no sea condenado; se estudia sí existe o no relación real del demandado con la pretensión que se le atribuye. La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado.”.

NOTA DE RELATORIA: La providencia se refiere a la diferencia entre relación jurídico sustancial y relación jurídico procesal. NOTA DE RELATORIA: La providencia se refiere a la diferencia entre relación jurídico sustancial y relación jurídico procesal.

PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA - Son los requisitos para la admisión de la demanda: competencia, capacidad y requisitos formales En ese orden, el examen relativo a determinar si existe una relación real del demandado con la pretensión que se le atribuye no es un presupuesto de la

demanda, por lo cual sí ésta reúne los requisitos para su admisión debe procederse a ello. Tales presupuestos, son el grupo de requisitos que el magistrado debe estudiar para ordenar la admisión de la demanda, y se concretan en lo siguiente: a) que el libelo se formule ante el funcionario competente de la jurisdicción administrativa; b) que la persona demandada tenga capacidad jurídica y procesal para comparecer en juicio en calidad de tal y, c) que la demanda reúna los requisitos exigidos por la ley. Pues bien, en esa perspectiva se tiene que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149 del C.C.A., las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes debidamente acreditados. Por su parte, a términos del artículo 150 ibídem, las entidades públicas y las privadas que ejerzan funciones públicas son partes en todos los procesos contencioso administrativos que se adelanten contra ellas o contra los actos que expidan. En tales condiciones, dado que la demanda que dio origen a esta acción se dirige contra una entidad pública (Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público), con capacidad jurídica y procesal, es claro que la misma debe ser admitida contra ella, motivo por el cual habrá de revocarse el auto impugnado, para en su lugar, tener como parte demandada en este asunto a dicha entidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: Doctor RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., nueve (9) de marzo de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00078-01

Actor: ALFREDO MUÑOZ CONSTRUCCIONES S.A. Y OTRO

Demandado: AGENTE LIQUIDADOR DE LA FIDUCIARIA CACERES Y FERRO

S.A.

Referencia: AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra el auto proferido el 27 de febrero de 2003 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se desvinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como parte demandada dentro del proceso promovido en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, decisión ésta que equivale al rechazo parcial de la demanda cuando es adoptada en el auto admisorio de ésta o en el que lo repone.

Para el efecto, SE CONSIDERA: I.- La demanda Por conducto de apoderado, las sociedades ALFREDO MUÑOZ CONSTRUCCIONES S.A. y CONSTRUCTORA AMCO LTDA. promovieron demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. contra las Resoluciones núms. 01 de 24 de septiembre de 1999 y 0085 de 2 de mayo de 2001, proferidas por el Agente Liquidador de la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. mediante las cuales, en su orden, se decidió sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones presentadas oportunamente al proceso de liquidación forzosa administrativa de la fiduciaria en mención y a los fideicomisos por ella administrados en calidad de fiduciaria, así como el orden de restitución de los bienes, la prelación en el pago de las acreencias y la conformación de la masa de la liquidación de cada patrimonio autónomo, y se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra ese acto administrativo. A título de restablecimiento del derecho, solicitan que se modifiquen los citados actos en la forma y términos indicados en la demanda, y además solicitan que se condene a la Nación al pago de los perjuicios ocasionados a la sociedad demandante con la expedición de los actos acusados. II.- El auto recurrido A través del auto apelado se resolvieron los recursos de reposición interpuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. en Liquidación contra el auto admisorio de la demanda 18 de abril de 2002, en el sentido de reponer la providencia impugnada con el fin de desvincular al citado Ministerio como parte demandada en el proceso para continuarlo únicamente con la sociedad antes mencionada. Se precisó que se comparten los argumentos expuestos por la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el escrito de impugnación, en cuanto a que dicha entidad no tuvo injerencia o participación alguna en los actos administrativos acusados, y que por tal razón debe ser excluido del proceso. III.- El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante la apela con el fin de que sea reformada, petición que apoyó en los siguientes argumentos:

Señala que mediante el proceso de la referencia se pretende la nulidad de las Resoluciones nums. 01 de 24 de septiembre de 1999 y 0085 de 2 de mayo de 2001, expedidas ambas por el Agente Especial Liquidador de la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. en Liquidación dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa de esta última; que de conformidad con el numeral 1 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero “El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos ejercerá funciones públicas administrativas transitorias...”, y que las decisiones de aquel relacionadas con la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos constituyen actos administrativos sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa, según las voces del numeral 2 del citado artículo. Advierte que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene un doble objeto consistente en que se revise la legalidad del acto impugnado y que se repare el daño causado con su expedición, y que de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 90 de la Constitución Política el Estado responde patrimonialmente por los daños causados por sus agentes, entre los cuales se encuentran los particulares que ejercen transitoriamente funciones públicas. Aduce, en ese orden, que la entidad que debe responder por los perjuicios causados a las actoras con la expedición de los actos acusados es la Nación, y que esta fue la razón por la que se vinculó inicialmente a aquella al proceso como demandada; en efecto, tanto en la demanda original como en la que resultó de la

aclaración solicitada por el tribunal era la Nación la demandada, situación que se modificó mediante el auto recurrido, en el que se desvinculó del proceso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que había sido citado como representante de la Nación, y se dejó como única demandada a la Sociedad Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. en Liquidación, sin que exista una petición en tal sentido por las demandantes. Estima que la referida decisión es claramente improcedente, pues las facultades que la ley reconoce al juez al momento de decidir sobre la admisión de la demanda no llegan hasta el punto de permitirle cambiar al demandado, constituyendo esa modificación un verdadero rechazo de la misma. Por consiguiente, considera que debe reformarse el auto recurrido incluyendo a la Nación como demandada, toda vez que es ella quien debe responder por los perjuicios cuya compensación se solicita en la demanda y porque así se ha venido solicitando por las demandantes sin que exista argumento alguno que permita excluirla; además, estima que de mantenerse el auto recurrido, en caso de prosperar las pretensiones de la demanda, se llegaría al absurdo de que la sentencia respectiva no sería oponible a la Nación por no haber sido vinculada al proceso. IV.- Las Consideraciones 1.- La parte actora persigue la nulidad de las Resoluciones núms. 01 de 24 de septiembre de 1999 y 0085 de 2 de mayo de 2001, del Agente Liquidador de la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. mediante las cuales, en su orden, se decidió sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones presentadas oportunamente al

proceso de liquidación forzosa administrativa de la fiduciaria en mención y a los fideicomisos por ella administrados en calidad de fiduciaria, así como el orden de restitución de los bienes, la prelación en el pago de las acreencias y la conformación de la masa de la liquidación de cada patrimonio autónomo, y se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra dicho acto. A título de restablecimiento del derecho, solicitan que se modifiquen los citados actos en la forma y términos indicados en la demanda, y además solicitan que se condene a la Nación al pago de los perjuicios ocasionados a la sociedad demandante con la expedición de los actos acusados. 2.- Inicialmente se señaló como entidad demandada al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, pero el a quo, mediante auto de 30 de noviembre de 2001, ordenó corregir la demanda en consideración a que tal entidad no puede ser demandada debido a que los actos acusados fueron expedidos por el Liquidador de la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. (folio 47 cdno. del tribunal). Mediante memorial presentado el 18 de enero de 2002 se corrigió la demanda para tener como demandada a la Nación representada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al paso que se solicitó citar al proceso al liquidador de la referida sociedad. 3.- En ese orden, la demanda se admitió el 18 de abril de 2002, disponiéndose la notificación personal de la misma al Ministro de Hacienda y Crédito Público o a su delegado, así como al Agente Especial Liquidador de la Fiduciaria Cáceres y Ferro

S.A. en Liquidación. 4.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público interpuso en tiempo recurso de reposición contra ese proveído en cuanto lo vinculó al proceso como parte demandada, por estimar que carece de legitimación por pasiva para ser vinculado como parte del mismo. El Tribunal, mediante el auto apelado, dispuso reponer el auto admisorio de la demanda en el sentido de desvincular a dicho Ministerio como parte demandada y continuar el proceso únicamente con la sociedad Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. en liquidación, en atención a que esa entidad no tuvo injerencia o participación alguna en los actos administrativos acusados. 5.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 85 del C.C.A., “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”. En el presente asunto, como antes se dijo, se demanda la nulidad de las Resoluciones núms. 01 de 24 de septiembre de 1999 y 0085 de 2 de mayo de 2001, proferidas por el Agente Liquidador de la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A., pretendiéndose como restablecimiento del derecho que se modifiquen los citados actos en la forma y términos indicados en la demanda, y además se solicita que se condene a la Nación al pago de los perjuicios ocasionados a la sociedad demandante con la expedición de los actos acusados, toda vez que, en su concepto, el Estado es responsable de los daños antijurídicos que causen sus agentes, entre éstos, los particulares que cumplen transitoriamente funciones públicas. 6.- Para la Sala, el asunto relativo a la legitimación en la causa no es propiamente un presupuesto de la demanda, sino una condición sustancial, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado, por lo cual no es de recibo que al momento de proveerse acerca de la admisión de la demanda se defina ese aspecto. Sobre el particular, en sentencia del 15 de junio de 2003, la Sección Tercera de esta Corporación precisó lo siguiente: “Por la primera, legitimación de hecho en la causa, se entiende la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado, por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado. Quien cita a otro y atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Vg.: A demanda a

B. Cada uno de estos está legitimado de hecho. “La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Ejemplo:  A, Administración, lesiona a B. A y B, están legitimados materialmente; pero si  A demanda a C, sólo estará legitimado materialmente A;

además si  D demanda a B, sólo estará legitimado materialmente B, lesionado. Si  D demanda a C, ninguno está legitimado materialmente.  Pero en todos esos casos todos están legitmados de hecho; y sólo están legitimados materialmente, quienes participaron realmente en la causa que dio origen a la formulación de la demanda. “La falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerva la pretensión procesal en su contenido, como si lo hace la excepción de fondo. “La excepción de fondo se caracteriza por la potencialidad que tiene, si se prueba el hecho modificativo o extintivo, que se propone o se advierte por el juzgador, para extinguir, parcial o totalmente aquella. “La excepción de fondo supone, en principio, el previo derecho del demandante que a posteriori se recorta, por un hecho nuevo - modificativo o extintivo del derecho constitutivo del demandante - que tumba la prosperidad de la pretensión, como ya se dijo, parcial o totalmente. “En la falta de legitimación en la causa material por pasiva, como es la alegada en este caso, no se estudia intrínsecamente la pretensión contra el demandado para que éste no sea condenado; se estudia sí existe o no relación real del demandado con la pretensión que se le atribuye. “La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado.”.(resalta la Sala). 7.- En ese orden, el examen relativo a determinar si existe una relación real del demandado con la pretensión que se le atribuye no es un presupuesto de la

demanda, por lo cual sí ésta reúne los requisitos para su admisión debe procederse a ello. Tales presupuestos, son el grupo de requisitos que el magistrado debe estudiar para ordenar la admisión de la demanda, y se concretan en lo siguiente: a) que el libelo se formule ante el funcionario competente de la jurisdicción administrativa; b) que la persona demandada tenga capacidad jurídica y procesal para comparecer en juicio en calidad de tal y, c) que la demanda reúna los requisitos exigidos por la ley. Pues bien, en esa perspectiva se tiene que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149 del C.C.A., las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes debidamente acreditados. Por su parte, a términos del artículo 150 ibídem, las entidades públicas y las privadas que ejerzan funciones públicas son partes en todos los procesos contencioso administrativos que se adelanten contra ellas o contra los actos que expidan. En tales condiciones, dado que la demanda que dio origen a esta acción se dirige contra una entidad pública (Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público), con capacidad jurídica y procesal, es claro que la misma debe ser admitida contra ella, motivo por el cual habrá de revocarse el auto impugnado, para en su lugar, tener como parte demandada en este asunto a dicha entidad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: REVÓCASE el auto de 27 de febrero de 2003, y en su lugar, TIÉNESE como

demandado en este asunto a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 9 de marzo de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO