CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2004-00079-01-2008

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN – Naturaleza jurídica / COMPETENCIA DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN – Para definir metodologías de estratificación socioeconómica de los centros poblados, de las fincas y de viviendas dispersas en la zona rural para efectos del cobro del impuesto predial / COMPETENCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Para modificar la estructura administrativa de los departamentos administrativos del orden nacional / COMPETENCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Para trasladar funciones que el Legislador había radicado en el Departamento Nacional de Planeación en materia de estratificación socioeconómica al Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE Con el objeto de analizar los cargos propuestos por la parte actora, es del caso considerar que los artículos 101 a 104 de la Ley 142 de 1994 establecen que el Departamento Nacional de Planeación es el responsable de la elaboración de las metodologías de estratificación socioeconómica de los inmuebles residenciales para efectos de la determinación de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios. En ese mismo sentido, las leyes 505 de 1999 (artículos 5, 8, 13 y 14); 689 de 2001 (artículo 13); y 732 de 2002 (artículos 2, 3, 5 y 6); reafirman la competencia de dicho Departamento Administrativo para definir las metodologías de estratificación socioeconómica de los centros poblados y de las fincas y viviendas dispersas en la zona rural, para efectos del cobro del impuesto predial. Además de lo anterior, en la Ley 812 de 2003 (artículo 8° capítulo II, Título II, literal

D) y en el Decreto 111 de 1996 (artículo 105), por su parte, se hace referencia, en ese mismo orden, a la obligación del Departamento Nacional de Planeación de “suministrar” a los alcaldes las orientaciones y las metodologías correspondientes para que los municipios y distritos realicen, adopten y apliquen las nuevas estratificaciones de los conglomerados de viviendas con más de 4000 habitantes y al deber de otorgar subsidios en los servicios públicos domiciliarios a las personas de menores ingresos, de acuerdo con lo previsto en la Ley 142 de 1994. Como quiera que la principal objeción que se formula tiene que ver con la modificación tácita de las disposiciones legales antes mencionadas, al trasladarse al DANE la responsabilidad de “establecer” las metodologías de estratificación socioeconómica, es oportuno mencionar que el Consejo de Estado ha venido señalando de manera reiterada, que por razón del amplio margen de acción que es propio de los decretos reglamentarios especiales derivados de una Ley marco, bien pueden resultar modificados los preceptos de una Ley ordinaria, sin que ello comporte ninguna irregularidad. De conformidad con las observaciones y comentarios que anteceden, es claro que el Presidente de la República se encuentra constitucionalmente facultado para modificar la estructura administrativa de los departamentos administrativos del orden nacional, acatando de manera estricta los principios, reglas y criterios previstos en los literales del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 que fueron declarados exequibles tras su revisión constitucional. […] En consonancia con los anteriores razonamientos, no puede

predicarse que los decretos parcialmente demandados sean contrarios a la ley orgánica de presupuesto (Decreto 111 de 1996) ni a la Ley 812 de 2002, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo, pues las referencias contenidas en sus normas con respecto a las disposiciones que atribuyen al Departamento Nacional de Planeación la responsabilidad de adoptar las metodologías de estratificación socioeconómica de los inmuebles, en ningún momento transmite a estas disposiciones el carácter de normas orgánicas. Vistas las pretensiones de la demanda y confrontadas las disposiciones demandadas con las normas que fueron invocadas por el actor, la Sala estima que son totalmente infundados los cargos planteados por la parte actora, pues el ejecutivo es competente para modificar la estructura del DANE, con sujeción a lo dispuesto por el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política y con sujeción a las reglas y principios generales definidos en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998. En tal sentido, no resulta válido aducir que se haya incurrido en una extralimitación de funciones o en una invasión indebida en el ámbito de las funciones legislativas por parte del gobierno nacional, pues la competencia del ejecutivo para modificar la estructura del DANE, fue ejercida dentro de los parámetros establecidos por el ordenamiento jurídico. El hecho contingente de que al ejercitarse la atribución constitucional antes mencionada hayan resultado derogadas en forma tácita las disposiciones legales que atribuyeron al Departamento Nacional de Planeación la responsabilidad de diseñar las metodologías de estratificación de los inmuebles urbanos y rurales, en nada contraría el ordenamiento jurídico.

POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Modalidades: ordinaria y especial / POTESTAD REGLAMENTARIA ORDINARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Debe limitarse a desarrollar los mandatos del legislador sin desbordar, modificar ni restringir su alcance y su sentido / POTESTAD REGLAMENTARIA ESPECIAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Tiene su origen en las leyes cuadro o marco / POTESTAD REGLAMENTARIA ESPECIAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Límites / DECRETO DICTADO EN DESARROLLO DE LEY MARCO – No tiene categoría de decretos con fuerza de ley / DECRETO DICTADO EN DESARROLLO DE LEY MARCO – Su control judicial corresponde al Consejo de Estado NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado Sección Primera, de 1 de noviembre de 2001, Radicación 1100103-24-000-2000-6686-01 (6686), C.P. Olga Inés Navarrete Barrero; 8 de noviembre de 2002, Radicación 11001-03-24000-2001-00017 (6758), C.P. Camilo Arciniegas Andrade, 31 de julio de 2003, Radicación 11001-03-24-000-2000-06327-01 (6327 y 7064), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola; 13 de marzo de 2003, Radicación 11001-03-24-000-2001-00178-01 (7102), C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y de la Corte Constitucional, C-262

de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 54 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 101 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 102 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 103 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 104 / LEY 505 DE 1999 – ARTÍCULO 5 / LEY 505 DE 1999 – ARTÍCULO 8 / LEY 505 DE 1999 – ARTÍCULO 13 / LEY 505 DE 1999 – ARTÍCULO 14 / LEY 689 DE 2001 – ARTÍCULO 13 / LEY 732 DE 2002 – ARTÍCULO 2 / LEY 732 DE 2002 – ARTÍCULO 3 / LEY 732 DE 2002 – ARTÍCULO 5 / LEY 732 DE 2002 – ARTÍCULO 6 / LEY 812 DE 2003 – ARTÍCULO 8 / DECRETO 111 DE 1996 – ARTÍCULO 105

NORMA DEMANDADA: DECRETO 195 DE 2004 (26 de enero) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 55 PARCIAL (No anulado) / DECRETO 262 DE 2004 (28 de enero) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 2 NUMERAL 3 LITERAL G

(No anulado) / DECRETO 262 DE 2004 (28 de enero) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 16 NUMERAL 14 (No anulado) / DECRETO 262 DE 2004 (28 de

enero) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 16 NUMERAL 15 (No anulado) / DECRETO 262 DE 2004 (28 de enero) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 16

NUMERAL 16 (No anulado) / DECRETO 262 DE 2004 (28 de enero) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 16 NUMERAL 17 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil ocho (2008) Radicación número: 11001-03-25-000-2004-00079-01

Actor: CARLOS ALBERTO PAZ LAMIR

Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

– MINHACIENDA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE

ESTADÍSTICA - DANE Referencia: ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD Procede la Sala a decidir en única instancia la demanda de nulidad parcial interpuesta contra el artículo 55 del Decreto 195 de 2004 “por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación” y los artículos 2 numeral 3°, literal g); 14 numerales 14 a 17 del Decreto 262 de 2004 “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y se dictan otras disposiciones.” I.- LA DEMANDA El ciudadano CARLOS ALBERTO PAZ LAMIR, identificado con la cédula de

ciudadanía número 16599.734 de Cali, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C. C. A., presentó demanda de nulidad parcial contra los actos administrativos anteriormente mencionados, para que, en proceso de única instancia, acceda la Sala a la siguiente

1. Pretensión: Que se declare la nulidad de algunos apartes del artículo 55 del Decreto 195 de 2004 “por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación” y de los artículos 2 numeral 3°, literal g); y 14 numerales 14 a 17 del Decreto 262 de 2004 “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y se dictan otras disposiciones.”

2. Hechos en que se funda la demanda Aduce el actor que con la expedición de los actos administrativos demandados, el Gobierno Nacional, desbordando el marco de sus competencias modificó la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE y derogó el Decreto 1363 de 2000, incurriendo en la violación de las disposiciones constitucionales y legales que enseguida se mencionan. 3.- Normas violadas y concepto de la violación La parte actora identifica expresamente como violados los artículos 6, 113, 121, 122, 150 núm. 23°, 189 numeral 16°, 365 a 370 de la Constitución; el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 y los artículos 101 a 104 de la Ley 142 de 1994.

Al desarrollar el concepto de la violación, menciona el demandante que el Gobierno Nacional, al reestructurar el Departamento Administrativo Nacional de

Estadística –DANE-, desconoció los límites consagrados en la ley 489 de 1998, en cuyo articulado se definen las normas marco relativas a la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional. Por otra parte, considera que al haberse derogado y trasladado al DANE competencias que el legislador ya había radicado en el Departamento Nacional de Planeación en materia de estratificación socioeconómica, el ejecutivo incurrió también en una flagrante violación del régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios. Al exponer sus razonamientos, la parte actora pone de presente que la estratificación ha sido concebida en el derecho nacional no como un simple ejercicio estadístico o como un mero subproducto censal, sino como un instrumento de política social que es indispensable para alcanzar la redistribución del ingreso y materializar el principio de solidaridad, haciendo posible la asignación de subsidios a los estratos bajos y el cobro de aportes y contribuciones a los estratos altos, siguiendo las metodologías adoptadas por el Departamento Nacional de Planeación. II.- INTERVENCIÓN DE TERCEROS Mediante escrito obrante a folio 101 y siguientes del cuaderno principal, el ciudadano JAVIER HERNANDO NARANJO AMAYA intervino en el proceso para coadyuvar las pretensiones de la demanda. Tras abordar el tema de la estratificación y mencionar las distintas disposiciones legales que regulan la materia, concluye diciendo que “[…] al DANE no se le pueden asignar funciones o atribuciones relativas a la definición del criterio de solidaridad y redistribución del régimen tarifario de servicios públicos, léase estratificación socioeconómica”, pues

unas y otras ya estaban asignadas al Departamento Nacional de Planeación de acuerdo con lo dispuesto en las leyes 142 de 1994, 505 de 1999, 689 de 2001, 732 de 2000, y 812 de 2003. Intervino igualmente el ciudadano JAVIER GRAVIER CARRILLO, invocando su condición de Presidente de ASOVOCAL Costa Atlántica, pero a pesar de haber sido requerido no acreditó la existencia y representación legal de dicha asociación. III.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA En defensa de la legalidad de las normas acusadas, concurrieron el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y el DANE. Los siguientes fueron sus argumentos: 1.- El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda señalando que los Decretos 195 y 262 de 2004 se dictaron con fundamento en lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 189 de Constitución y en el artículo 54 de la ley 489 de 1998. Según lo señala el apoderado del Ministerio, la norma legal precitada otorga al ejecutivo una capacidad normativa ampliada para expedir los decretos de reestructuración de las entidades administrativas del orden nacional. En ese sentido, señala que el Presidente de la República puede modificar la estructura de cada una de las entidades mencionadas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, dentro de las cuales caben tanto el Departamento Nacional de Planeación como el Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Agrega además que si bien los Decretos expedidos en desarrollo de una Ley

macro no ostentan el carácter de Leyes en sentido estricto, sí constituyen normas que tienen un rango jerárquico superior frente a los decretos reglamentarios, pues a pesar de catalogarse como actos administrativos, tienen la vocación de derogar leyes anteriores, a menos que se trate de leyes orgánicas y estatutarias. En relación con el tema invoca los criterios expresados por la Sala en sentencia de 6 de agosto de 2004, Exp. AI-0110, Consejero Ponente Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, en donde se señala que por virtud del principio que postula el efecto útil de las normas, ha de entenderse que “[…] la reestructuración de una entidad comporta cambios en la denominación, objetivos, en sus órganos de dirección y administración, en sus funciones, como también ajustar la estructura interna y la planta de personal en función de las modificaciones efectuadas”, todo lo cual se encuentra comprendido en la función consagrada en el artículo 189 numeral 16 de la Constitución. 2.- El apoderado de la Nación - Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, se opuso también a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que, al expedir el acto demandado, el ejecutivo obró dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales. Al abordar el tema de la estratificación, expresa que los actos impugnados son congruentes, armónicos y coherentes con la misión institucional del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-, en cuanto a éste le corresponde desarrollar o aprobar las metodologías necesarias para producir la información

estratégica del país. 3.- Por último, el apoderado de la Nación - Departamento Nacional de Planeación –DNP-, se declaró igualmente contrario a las pretensiones de la demanda, argumentando que el ejecutivo obró dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales. Al exponer sus argumentos, insiste en señalar que la reestructuración adelantada se soportó en lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, en donde se definen los criterios que deben orientar los procesos de reestructuración administrativa en el orden nacional. Manifiesta a manera de corolario, que la modificación del DANE bien puede ser adelantada por el ejecutivo, siempre que se acaten las reglas y principios generales establecidos por el artículo anteriormente citado. Como se puede observar, en líneas generales la argumentación de las tres entidades es coincidente en este punto. IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante escrito obrante a folio 293 y siguientes del cuaderno principal, el apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, presentó su alegato de conclusión en el cual recogen los planteamientos formulados por los apoderados de las demás entidades del orden nacional que contestaron la demanda. El demandante, por su parte, insiste en señalar en su alegato que las disposiciones demandadas derogaron de manera indebida normas de rango superior. Expresa además, que aunque los decretos proferidos en desarrollo de una ley marco bien pueden derogar o modificar disposiciones de carácter legal, dicha posibilidad no tiene cabida en tratándose de leyes orgánicas o estatutarias. En ese sentido, destaca que el artículo 105 del Decreto 111 de 1996, mediante el

cual se compilan las normas orgánicas de presupuesto, es claro al disponer que los subsidios en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios se otorgarán a personas de menores ingresos, conforme a lo previsto en la Ley 142 de 1994, incorporando esta normatividad a su bloque de legalidad. En conclusión, el actor estima que en este caso el ejecutivo desbordó el límite de sus competencias. Por otra parte, los apoderados del DANE y del Departamento Nacional de Planeación también intervinieron en esta etapa del proceso, esgrimiendo los mismos argumentos que plasmaron al contestar la demanda. V.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público hizo un recuento de la actuación procesal adelantada y un análisis de la normativa aplicable a este caso particular (los artículos 189 núm. 16 de la Constitución Política de Colombia y 54 de la ley 489 de 1998), invocando apartes de la Sentencia C-262 de 1995 proferida por la Corte Constitucional, en donde se hacen importantes precisiones con respecto a los principios y reglas generales que deben ser tenidos en cuenta por el Presidente de la República al decretar la reestructuración administrativa de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades y organismos del orden nacional. Por considerar que el ejecutivo atendió en el caso sub judice los principios y reglas generales definidos por el legislador, solicita que se denieguen las pretensiones de la demanda. VI.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES 1.- Los actos acusados y su naturaleza jurídica El actor pretende que se declare la nulidad del artículo 55 del Decreto 195 de 2004 “por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación” y de los artículos 2 numeral 3°, literal g); y 14 numerales 14° a 17° del Decreto 262 de 2004, “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y se dictan otras disposiciones.”, en los cuales se dispone lo siguiente: DECRETO 195 DE 2004 por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las contenidas en el artículo 189 numeral 16 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489

DECRETA: Artículo 55. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga los Decretos 1363 de 2000, 1660 de 2002 y demás disposiciones que le sean contrarias. (El subrayado es ajeno al texto origina) DECRETO 262 DE 2004

Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y se dictan otras disposiciones. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998,

DECRETA:

Artículo 2o. FUNCIONES GENERALES. El Departamento

Administrativo Nacional de Estadística, DANE, tendrá, además de las funciones que establece el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: […]

3. Relativas a la producción y difusión de información oficial básica […] g) Diseñar las metodologías de estratificación y los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales. (La frase subrayada corresponde al aparte demandado) h) Las demás que le sean asignadas por la ley y por el reglamento.

ARTÍCULO 16. DIRECCIÓN DE GEOESTADÍSTICA. Son funciones de la Dirección de Geoestadística, las siguientes:

14. Diseñar las metodologías de estratificación y de los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales.

15. Emitir conceptos técnicos para determinar si existe mérito para volver a realizar, adoptar y aplicar estratificaciones por razones de orden natural o social, o por incorrecta ejecución.

16. Coordinar con las gobernaciones y las áreas metropolitanas el apoyo técnico a los municipios y distritos para la puesta en práctica de las metodologías de estratificación y la aplicación de los resultados.

17. Revisar y fijar plazos para la elaboración de los estudios sobre las unidades agrícolas familiares promedios que realicen los municipios dentro de los procesos de estratificación de sus fincas y viviendas rulares dispersas. (Las frases subrayadas corresponden a los apartes demandados) Como bien se puede observar, los Decretos que contienen las normas acusadas,

fueron dictados con arreglo a lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, ostentando por lo mismo el carácter de decretos reglamentarios de carácter especial, al haber sido proferidos en desarrollo de la ley marco que define las normas relativas a la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional. El precepto constitucional que sirvió de sustento a los actos acusados dispone textualmente lo siguiente: “Artículo 189.- Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad

Administrativa: […] 16.- Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley….” La H. Corte Constitucional, en Sentencia C – 262 de 1995, precisó el alcance del numeral 16 del artículo 189 de la Carta, en los siguientes términos: “De otro lado, se observa que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del mismo artículo 189 de la Carta, se establece que la ley sólo puede definir o señalar los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Ejecutivo podría modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, lo cual a su vez, se encuadra bajo el concepto de leyes marco según la noción doctrinaria y jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de la Reforma de 1968, y que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el

ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de "Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales....", debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta sólo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos administrativos.” La “Ley intermedia” a la cual alude la anterior providencia, se encuentra representada en este caso por la Ley 489 de 1998, en cuyo artículo 54 literales a, e, f, j, k, l, m, declarados exequibles mediante Sentencia C-702 de 1999 dictada por la H. Corte Constitucional, se definen los siguientes principios y reglas generales: “Artículo 54. Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los

ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales: “a.- Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones; […] e.- Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos; f.- Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo; […] j.- Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica; k.- No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden; l.- Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades; m.- Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean

necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas; n.- Deberá adoptarse una nueva planta de personal.” Pasando a otro punto, la Sala ha tenido la oportunidad de señalar que la potestad reglamentaria ejercida por el Presidente de la República presenta dos modalidades bien diferenciadas, en función de su objeto, su alcance y su fuerza normativa: en ese orden de ideas tenemos, por una parte, la función reglamentaria que deriva de la aplicación del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, que bien puede calificarse de “ordinaria”, en virtud de la cual se habilita al ejecutivo para desarrollar las leyes con el claro propósito de garantizar su más cumplida y estricta ejecución. En tales casos el ámbito de acción del ejecutivo es particularmente restringido, por cuanto el ejercicio de las facultades reglamentarias debe limitarse a desarrollar los mandatos del legislador, sin desbordar, modificar ni restringir su alcance y su sentido. Por otra parte, cuenta también el ejecutivo con unas facultades reglamentarias que pueden considerarse como “especiales”, las cuales tienen origen en las llamadas “leyes cuadro o marco” previstas en la Carta, con referencia expresa a determinadas materias, en las cuales el legislador se limita simple y llanamente a definir unos principios, pautas y criterios generales, dejando al Presidente de la República un amplio espacio para reglamentarlas en detalle, sin que ello signifique de manera alguna un desplazamiento ni una usurpación de las funciones o competencias constitucionalmente asignadas al poder legislativo. Se ha entendido

por parte de la Sala que el Constituyente limitó por esta vía el ámbito de las competencias legislativas del Congreso, al punto de que en esas materias éste debe concretarse a la definición de los principios y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno en el ejercicio de su actuación administrativa. La anterior distinción es indispensable para poder comprender lo que a primera vista podría parecer improcedente, como el que mediante decretos reglamentarios especiales, se modifiquen normas legales referentes al régimen de estratificación socioeconómica de los inmuebles urbanos y rurales, en orden a establecer las tarifas de los servicios públicos y el régimen impositivo a aplicar en el ámbito de la propiedad inmobiliaria. Conviene agregar a lo expresado en los renglones precedentes, que si bien los decretos dictados en desarrollo de leyes marco no ostentan la categoría de decretos con fuerza de ley, su contenido es sin lugar a dudas mucho más amplio que el que corresponde a los actos reglamentarios ordinarios antes mencionados. No obstante lo anterior y a pesar de su amplitud y generalidad, dichos actos conservan su naturaleza meramente ejecutiva y por lo mismo deben acoplarse a las pautas y directrices generales definidas por el legislador. Las afirmaciones que preceden permiten colegir que los actos cuya legalidad se cuestiona en este proceso, tienen la indiscutible condición de actos administrativos, hecho que determina la competencia de esta Corporación para conocer de los cargos formulados por el ciudadano CARLOS ALBERTO PAZ LAMIR, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 128 núm. 1° del C. C. A. y

el artículo 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999, proferido por la Sala Plena del H. Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico a resolver. Se busca establecer en este proceso si el Presidente de la República desbordó o no el marco de sus competencias constitucionales y legales al proferir los Decretos 195 y 262 de 2004, mediante los cuales se dispuso la modificación de la estructura administrativa del Departamento Nacional de Estadística –DANEy se asignó a dicha entidad la atribución de diseñar las metodologías de estratificación socioeconómica y los sistemas de seguimiento y evaluación de las mismas. Se trata de