CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2005-00210-01-2006

CONSEJO SUPERIOR DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES - Niega suspensión del plan complementario de salud social En efecto, no basta confrontar el Acuerdo numero 026 de 2003, con el texto de las normas supuestamente infringidas, sino que es necesario, además, consultar el texto de la norma que sirve de sustento para la expedición de aquélla, es decir, el Decreto 1795 de 2000 “por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policia Nacional”, en especial el artículo y que prevé las funciones del Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares, ya que en principio en el literal d) “el Consejo Superior de Salud de la Fuerzas Militares tiene la función de aprobar el plan de Servicios de Sanidad Militar y Policía y los Planes Complementarios de Salud, con sujeción a los recursos disponibles para la prestación del servicio de salud en el S.S.M.P” y solo con un estudio de fondo podría determinarse si existió extralimitación de funciones. Como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, constituye una excepción a la presunción de legalidad que ampara las decisiones de la Administración, por lo que, dicha figura supone una ostensible infracción de la norma superior, como quiera que se trata de una medida cautelar cuya finalidad es evitar que mientras se decide en forma definitiva la nulidad del acto cuestionado, éste continúe surtiendo efectos y vulnerando, se repite, de flagrantemente normas de rango superior.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá D. C., ocho (8) de junio del dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00210-01

Actor: JOSE NEUDIN SUAREZ MEDINA

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES

Y DE LA POLICIA NACIONAL – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD JOSÉ NEUDIN SUÁREZ MEDINA, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demanda la nulidad del Acuerdo 026 de 20 de febrero de 2003, expedida por el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía NacionalMinisterio de Defensa Nacional, “Por la cual se establece el contenido del plan complementario de salud en tratamientos de ortodoncia, rehabilitación oral e implantología, para afiliados y beneficiarios del SSMP y se dictan otras disposiciones”. La demanda reúne los requisitos formales de que tratan los artículos 137 y ss, del C.C.A. por lo cual habrá de admitirse. SUSPENSION PROVISIONAL Solicita el demandante la suspensión provisional del acto acusado, cuyo texto es el siguiente: “ACUERDO NUMERO 026 DE 2003 (febrero 20 ) Por el cual se establece el contenido del plan complementario de salud en tratamientos de ortodoncia, rehabilitación oral e implantología, para afiliados y beneficiarios del SSMP y se dictan otras disposiciones. El Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en

ejercicio de sus facultades legales y en especial las que les confiere el literal d) del artículo 9º del Decreto 1795 de 2000, ACUERDA: Artículo 1º Establecer el contenido del Plan complementario de Salud en tratamientos de ortodoncia, rehabilitación oral e implantología para los afiliados y beneficiarios de Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, SSMP. Artículo 2º Definiciones. Plan de atención complementaria en salud: Es el conjunto de actividades, procedimientos, intervenciones y guías de atención integral, no contemplados dentro del plan obligatorio de salud, ofrecidos bajo la modalidad de un prepago.

Tratamiento de ortodoncia: Entiéndase por tratamiento de ortodoncia el diagnóstico, pronóstico y manejo de las formas de maloclusión dental además de las alteraciones asociadas, mediante el diseño, aplicación y control de aparatología funcional y correctiva, para conseguir y mantener unas relaciones óptimas de armonía fisiológica entre las estructuras faciales y craneomandibulares.

Tratamiento de ortopedia maxilar: Entiéndase por tratamiento de ortopedia maxilar, el estudio, diagnóstico, pronóstico y manejo de las disgnacias o desequilibrios del sistema estomatognático, mediante el diseño, aplicación y control de aparatología funcional de los maxilares, para guiar y corregir funciones, trauma oclusal, hábitos y para funciones, orientar fuerzas y producir estímulos de crecimiento. Tratamiento de rehabilitación oral: Entiéndase por tratamiento de rehabilitación oral la resolución integral de los problemas del sistema estomatognático, ocasionados por alteraciones de la función dental y los desórdenes

craneomandibulares de cualquier origen, que limitan las funciones vitales de fonación, deglución y masticación; ésta última, primera fase primordial del proceso digestivo. El tratamiento de rehabilitación oral se logra mediante la utilización de “biomiméticos” que sustituyen artificialmente los tejidos duros o blandos afectados y restituye a partir de un diagnóstico y un plan de tratamiento integral las funciones del daño y rehabilitación.

Tratamiento de implantología: Entiéndase por tratamiento de implantología oral el reemplazo de uno o más dientes por medio de tornillos cerámicos, metálicos o de oseointegración anclados al tejido óseo. Oseointegración es una unión directa o conexión de tejido óseo a un material aloplástico inerte sin intervención de tejido conectivo. (...) Artículo 3º Tarifas para actividades, intervenciones y procedimientos en ortodoncia. El plan complementario de salud en tratamientos de ortodoncia, está conformado por las siguientes actividades, intervenciones y procedimientos: (...) Artículo 4º Tarifas para actividades, intervenciones y procedimientos en rehabilitación oral. El plan complementario de salud en tratamientos de rehabilitación oral, está conformado por las siguientes actividades, intervenciones

y procedimientos: (...) Artículo 5º Tarifas para actividades, intervenciones y procedimientos en implantología oral. El plan complementario de salud en implantología oral, está conformado por las siguientes actividades, intervenciones y procedimientos: (...) Artículo 6º De las exclusiones del plan de servicios de Sanidad Militar y Policial y reglamentación suministro de algunos elementos y servicios. Los tratamientos especializados de ortodoncia autorizados previa valoración del Comité Científico

en los siguientes casos, pacientes con malformaciones congénitas y síndromes asociados a los mismos, y tratamiento requerido como parte de la etapa prequirúrgica, los beneficiarios pagarán cuotas moderadoras, durante el tiempo que dure el tratamiento. (...) Artículo 7º Secuelas enfermedades catastróficas. Los afiliados o beneficiarios del SSMP que por consecuencia de enfermedades catastróficas requieran tratamientos de rehabilitación oral, ortodoncia e implantología oral, serán cubiertos por el SSMP en razón a que forman parte de la integralidad del tratamiento funcional y de rehabilitación. (...) Artículo 8º Período de transición. Los tratamientos de ortodoncia, rehabilitación e implantología oral iniciados en los Establecimientos de Sanidad Militar con anterioridad a la expedición del Acuerdo número 008 de abril 27 de 2001, se continuarán hasta terminar los mismos, cancelando los beneficiarios, la cuota moderadora. (...) Artículo 9º Será potestativo de cada Subsistema implementar los planes complementarios de conformidad a su capacidad instalada.” El actor solicita la suspensión provisional remitiéndose a lo expuesto en la demanda, por lo que la Sala examinará las normas violadas y el concepto de la violación para establecer si se cumplen los requisitos para el decreto de la medida cautelar. Estima el demandante que los actos acusados violan flagrantemente los artículos 1º, 2º, 4, 6, 121, 217 y 218 de la Constitución Política, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 23 Decreto Reglamentario No. 806 del 30 de abril de 1998 por cuanto el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y

de Policía Nacional CSSMP al expedir el acto acusado se extralimitó en el ejercicio de sus funciones. Manifiesta el actor que con la expedición del acto demandado el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional violó los artículos 1º y 2º de la Constitución Política, por cuanto ignoró que su función primordial es la de buscar la justicia social y perseguir el cumplimiento de los fines esenciales, vulnerando el derecho de los afiliados y beneficiarios del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía al suprimir los servicios especializados de ortodoncia, rehabilitación oral e implantología que son parte del régimen prestacional otorgado por el legislador, para luego cobrarlos. Señala que se violan igualmente los artículos 4, 6, 121, 217 y 218 de la Constitución Política, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 23 del Decreto Reglamentario No. 806 del 30 de abril de 1998, por cuanto el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional CSSMP al expedir el acto acusado se extralimitó en el ejercicio de sus funciones por varias razones, entre ellas las siguientes:  No debió privar a los afiliados y beneficiarios del SSMP de la prestación integral y gratuita de los servicios especializados de ortodoncia, rehabilitación oral e implantología, por tratarse de unos servicios que hacen parte del régimen prestacional especial del que gozan por mandamiento legal los miembros de la Fuerza Pública y sus beneficiarios desde hace varias décadas y se encuentra regulado en la Ley 352 de 1997 y el Decreto

1795 de 2000.  El sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional SSMP fue separado del sistema Integral de Seguridad Social regido por la Ley 100 de 1993, al cual no se le aplica el Plan Obligatorio de Salud POS ni contiene los planes de medicina prepagada al que hace alusión el acto acusado. CONSIDERACIONES DE LA SALA El cuadro comparativo de la norma demandada con la de norma infringida es el siguiente:

NORMA DEMANDADA NORMA INFRINGIDA

ACUERDO NUMERO 026 DE 2003

CONSTITUCIÓN POLITICA

(febrero 20 ) ARTICULO 1. Colombia es un Estado Por el cual se establece el social de derecho, organizado en contenido del plan forma de República unitaria, complementario de salud en descentralizada, con autonomía de tratamientos de ortodoncia, sus entidades territoriales, rehabilitación oral e implantología, democrática, participativa y pluralista, para afiliados y beneficiarios del fundada en el respeto de la dignidad SSMP y se dictan otras humana, en el trabajo y la solidaridad disposiciones. de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. El Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía ARTICULO 2. Son fines esenciales Nacional, en ejercicio de sus del Estado: servir a la comunidad, facultades legales y en especial las promover la prosperidad general y que les confiere el literal d) del garantizar la efectividad de los artículo 9º del Decreto 1795 de 2000, principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en

ACUERDA: las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, Artículo 1º Establecer el contenido administrativa y cultural de la Nación; del Plan complementario de Salud en defender la independencia nacional, tratamientos de ortodoncia, mantener la integridad territorial y rehabilitación oral e implantología asegurar la convivencia pacífica y la para los afiliados y beneficiarios de vigencia de un orden justo. Las Sistema de Salud de las Fuerzas autoridades de la República están Militares y de la Policía Nacional, instituidas para proteger a todas las SSMP. personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y Artículo 2º Definiciones. demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los Plan de atención complementaria en deberes sociales del Estado y de los salud: Es el conjunto de actividades, particulares. procedimientos, intervenciones y ARTICULO 4. La Constitución es guías de atención integral, no norma de normas. En todo caso de contemplados dentro del plan incompatibilidad entre la Constitución obligatorio de salud, ofrecidos bajo la y la ley u otra norma jurídica, se modalidad de un prepago. aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los Tratamiento de ortodoncia: nacionales y de los extranjeros en Entiéndase por tratamiento de Colombia acatar la Constitución y las ortodoncia el diagnóstico, pronóstico leyes, y respetar y obedecer a las y manejo de las formas de autoridades. maloclusión dental además de las alteraciones asociadas, mediante el ARTICULO 6. Los particulares sólo diseño, aplicación y control de son responsables ante las

aparatología funcional y correctiva, autoridades por infringir la para conseguir y mantener unas Constitución y las leyes. Los relaciones óptimas de armonía servidores públicos lo son por la fisiológica entre las estructuras misma causa y por omisión o faciales y craneomandibulares. extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Tratamiento de ortopedia maxilar: ARTICULO 121. Ninguna autoridad Entiéndase por tratamiento de del Estado podrá ejercer funciones ortopedia maxilar, el estudio, distintas de las que le atribuyen la diagnóstico, pronóstico y manejo de Constitución y la ley. las disgnacias o desequilibrios del sistema estomatognático, mediante el diseño, aplicación y control de ARTICULO 209. La función aparatología funcional de los administrativa está al servicio de los maxilares, para guiar y corregir intereses generales y se desarrolla funciones, trauma oclusal, hábitos y con fundamento en los principios de para funciones, orientar fuerzas y igualdad, moralidad, eficacia, producir estímulos de crecimiento. economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la Tratamiento de rehabilitación oral: descentralización, la delegación y la Entiéndase por tratamiento de desconcentración de funciones. Las rehabilitación oral la resolución autoridades administrativas deben integral de los problemas del sistema coordinar sus actuaciones para el estomatognático, ocasionados por adecuado cumplimiento de los fines alteraciones de la función dental y los del Estado. La administración desórdenes craneomandibulares de pública, en todos sus órdenes, tendrá cualquier origen, que limitan las un control interno que se ejercerá en

funciones vitales de fonación, los términos que señale la ley. deglución y masticación; ésta última, ARTICULO 217. La Nación tendrá primera fase primordial del proceso para su defensa unas Fuerzas digestivo. Militares permanentes constituidas El tratamiento de rehabilitación oral por el Ejército, la Armada y la Fuerza se logra mediante la utilización de Aérea. Las Fuerzas Militares tendrán “biomiméticos” que sustituyen como finalidad primordial la defensa artificialmente los tejidos duros o de la soberanía, la independencia, la blandos afectados y restituye a partir integridad del territorio nacional y del de un diagnóstico y un plan de orden constitucional. La Ley tratamiento integral las funciones del determinará el sistema de daño y rehabilitación. reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y Tratamiento de implantología: obligaciones de sus miembros y el Entiéndase por tratamiento de régimen especial de carrera, implantología oral el reemplazo de prestacional y disciplinario, que les es uno o más dientes por medio de tornillos cerámicos, metálicos o de propio. oseointegración anclados al tejido óseo. Oseointegración es una unión ARTICULO 218. La ley organizará el directa o conexión de tejido óseo a cuerpo de Policía. La Policía un material aloplástico inerte sin Nacional es un cuerpo armado intervención de tejido conectivo. permanente de naturaleza civil, a (...) cargo de la Nación, cuyo fin Artículo 3º Tarifas para actividades, primordial es el mantenimiento de las

intervenciones y procedimientos en condiciones necesarias para el ortodoncia. El plan complementario ejercicio de los derechos y libertades de salud en tratamientos de públicas, y para asegurar que los ortodoncia, está conformado por las habitantes de Colombia convivan en siguientes actividades, intervenciones paz. La ley determinará su régimen y procedimientos: de carrera, prestacional y (...) disciplinario. Artículo 4º Tarifas para actividades, intervenciones y procedimientos en rehabilitación oral. El plan LEY 100 DE 1993 complementario de salud en tratamientos de rehabilitación oral, “ARTICULO 279. Excepciones. El está conformado por las siguientes Sistema Integral de Seguridad Social actividades, intervenciones y contenido en la presente Ley no se procedimientos: aplica a los miembros de las Fuerzas (...) Militares y de la Policía Nacional, ni al Artículo 5º Tarifas para actividades, personal regido por el Decreto-Ley intervenciones y procedimientos en 1214 de 1990, con excepción de implantología oral. El plan aquel que se vincule a partir de la complementario de salud en vigencia de la presente Ley, ni a los implantología oral, está conformado miembros no remunerados de las por las siguientes actividades, Corporaciones Públicas. intervenciones y procedimientos: “..........” (...) Artículo 6º De las exclusiones del DECRETO NUMERO 806 DE 1998 plan de servicios de Sanidad Militar y Por el cual se reglamenta la Policial y reglamentación suministro afiliación al Régimen de Seguridad de algunos elementos y servicios. Social en Salud y la prestación de Los tratamientos especializados de los beneficios ortodoncia autorizados previa del servicio público esencial de

valoración del Comité Científico en Seguridad Social en Salud y como los siguientes casos, pacientes con servicio de interés general, en todo malformaciones congénitas y el territorio síndromes asociados a los mismos, y nacional. tratamiento requerido como parte de la etapa prequirúrgica, los beneficiarios pagarán cuotas Artículo 23o.- Planes de Atención moderadoras, durante el tiempo que Complementaria. Los PAC son aquel dure el tratamiento. conjunto de (...) beneficios que comprende Artículo 7º Secuelas enfermedades actividades, intervenciones y catastróficas. Los afiliados o procedimientos no beneficiarios del SSMP que por indispensables ni necesarios para el consecuencia de enfermedades tratamiento de la enfermedad y el catastróficas requieran tratamientos mantenimiento o de rehabilitación oral, ortodoncia e la recuperación de la salud ó implantología oral, serán cubiertos condiciones de atención inherentes a por el SSMP en razón a que forman las actividades, parte de la integralidad del intervenciones y procedimientos tratamiento funcional y de incluidas dentro del Plan Obligatorio rehabilitación. de Salud. Tendrán (...) uno o varios de los siguientes Artículo 8º Período de transición. Los contenidos: tratamientos de ortodoncia, 1. Actividades, intervenciones y rehabilitación e implantología oral procedimientos no incluidos en el iniciados en los Establecimientos de Plan Obligatorio de Sanidad Militar con anterioridad a la Salud o expresamente excluidos de expedición del Acuerdo número 008 éste. de abril 27 de 2001, se continuarán 2 . Una o varias condiciones de

hasta terminar los mismos, atención diferentes que permitan cancelando los beneficiarios, la cuota diferenciarlo del POS moderadora. tales como comodidad y red (...) prestadora de servicios. Artículo 9º Será potestativo de cada Parágrafo. Sólo podrán ofrecerse los Subsistema implementar los planes contenidos del POS en las mismas complementarios de conformidad a condiciones de su capacidad instalada. atención cuando éstos están sometidos a periodos de carencia, exclusivamente durante la vigencia de éste periodo. Visto el contenido de la solicitud y una vez confrontados el acto acusado con las disposiciones que invoca como quebrantadas, no se hace patente la violación manifiesta de las normas infringidas. En efecto, no basta confrontar el Acuerdo numero 026 de 2003, con el texto de las normas supuestamente infringidas, sino que es necesario, además, consultar el texto de la norma que sirve de sustento para la expedición de aquélla, es decir, el Decreto 1795 de 2000 “por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policia Nacional”, en especial el artículo y que prevé las funciones del Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares, ya que en principio en el literal d) “el Consejo Superior de Salud de la Fuerzas Militares tiene la función de aprobar el plan de Servicios de Sanidad Militar y Policía y los Planes Complementarios de Salud, con sujeción a los recursos disponibles para la prestación del servicio de salud en el S.S.M.P” y solo con un estudio de fondo podría determinarse si existió extralimitación de funciones. Como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, la figura

de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, constituye una excepción a la presunción de legalidad que ampara las decisiones de la Administración, por lo que, dicha figura supone una ostensible infracción de la norma superior, como quiera que se trata de una medida cautelar cuya finalidad es evitar que mientras se decide en forma definitiva la nulidad del acto cuestionado, éste continúe surtiendo efectos y vulnerando, se repite, de flagrantemente normas de rango superior. Concluye entonces la Sala que la violación alegada no se advierte ab inicio, como lo exige el artículo 152 del C.C.A. y sólo es posible determinarla a través de un riguroso análisis propio de la sentencia. Habrá entonces de denegarse la solicitud y habida consideración de que la demanda reúne los requisitos legales, se dispondrá su admisión. Por lo expuesto, la Sala R E S U E L V E : 1.- ADMÍTESE la demanda presentada por JOSÉ NEUDIN SUÁREZ MEDINA En consecuencia, se dispone: a.- Tener como parte demandante al mencionado ciudadano. b.- Tener como parte demandada a la Ministerio de Defensa Nacional, representada por el Presidente del Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. c.- Notifíquese personalmente esta decisión al mencionado funcionario. d.- Notifíquese personalmente al Agente del Ministerio Público. e.- Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días para los efectos previstos en el numeral 5º del artículo 207 del C.C.A., modificado por el artículo 58 de la Ley 446 de 1998.

f.- Solicítese a la demandada el envío de los antecedentes administrativos del acto acusado. Término diez (10) días. g.- En orden a cubrir los gastos ordinarios del proceso, la actora deberá consignar la suma de once mil pesos ($11.000) M/cte. en la cuenta No. 4-0070000664-4 del Banco Agrario de Colombia, nombre “depósitos judiciales por gastos del proceso – Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, dentro de los diez (10) días siguientes al de regreso del expediente a la Secretaría de la Sección. 2.- NIÉGASE LA SUSPENSION PROVISIONAL de la disposición acusada. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS

ANDRADE