CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2005-00262-01-2007

CERROS ORIENTALES DE BOGOTA - Niega suspensión provisional de la Resolución 463 de 2005 por falta de sustentación / RESERVA FORESTAL DE LOS CERROS ORIENTALES - Niega suspensión por falta de sustanciación El actor afirmó que el manejo de los Cerros Orientales no sólo debe atender la categoría de Reserva Forestal Protectora, sino que debe contemplar el señalamiento que hace la Ley 99/93 en su artículo 61, por lo que concluye que de esta forma los Cerros Orientales de Bogotá son de interés ecológico nacional y se ratifica como destinación prioritaria la forestal. No obstante a lo anterior, no determinó en que consiste la violación de este artículo por lo cual la solicitud a que se hace referencia no ofrece la sustentación expresa que exige la ley, en la medida de que no se señaló en que consiste la violación, ni se explicó en donde radica la infracción de dichas normas, lo que no permite determinar la vulneración ostensible para suspender la Resolución demandada, de ahí que se requiera que el actor precise en que consiste el quebranto en forma inequívoca, puesto que el juez no podría hacerlo oficiosamente dado el carácter rogado de esta jurisdicción. La Sala advierte, que en el escrito contentivo de la solicitud de la medida el actor se limitó a transcribir el texto de las normas constitucionales y legales que invocó como transgredidas por el acto acusado, pero en manera alguna fijó cual era el alcance de tales violaciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., primero (1) de febrero de dos mil siete (2007) Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00262-01

Actor: WILSON ALFONSO BORJA DIAZ

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO

TERRITORIAL Referencia: AUTO (ADMISION DE LA DEMANDA) La Sala decide sobre la admisión de la demanda con solicitud de suspensión provisional que, en ejercicio de la acción de simple nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., promueve el ciudadano Wilson Alfonso Borja Díaz contra la Resolución núm.: 0463 del 14 de abril de 2005 “por medio de la cual se redelimita la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se adopta su zonificación y reglamentación de usos y se establecen los determinantes para el ordenamiento y manejo del Cerros Orientales de Bogota”, expedida por el

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial .

I. La admisión de la demanda La demanda reúne los requisitos formales de que tratan los artículos 137 y ss. del C.

C. A., por lo cual habrá de admitirse, como en efecto se hará en la parte resolutiva de este proveído.

II. La solicitud de suspensión provisional En escrito separado de la demanda se solicita la suspensión provisional de la Resolución 0463 de 14 de abril de 2005, argumentando lo siguiente: El Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución núm.: 0463 de 2005, en la que redelimito la reserva y estableció su

reglamentación y manejo, es decir que con esas decisiones, el Ministerio redujo en 973 hectáreas el tamaño del parque de su constitución original, ya que encontró que 519 hectáreas estaban edificadas o habían sido afectadas por otro tipo de explotación, y dejó las 454 hectáreas restantes como zona de mitigación de la reserva de los cerros, de ahí que alguno de los barrios fronterizos con los cerros quedaron con unos sectores de reserva, y otros no. A juicio del actor, de acuerdo con lo anterior el acto administrativo acusado viola de manera flagrante los artículos 79 y 80 de la Constitución Nacional, artículo 1º, los numerales 3, 16, y 18 del artículo 31, artículos 55 y 56 de la Ley 99 de 1993, el artículo 204 del Decreto 2811 de 1974, el Acuerdo núm.: 30 del 30 de septiembre de 1976, artículos 6, 16, 28, 117 del Decreto 469 de 2003.

III. Para resolver, se considera:

1. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo para suspender provisionalmente los actos administrativos se requiere que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado presentado antes de su admisión y, si la acción es de nulidad, como sucede en este caso, “basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”.

2. El acto administrativo cuya suspensión provisional se solicita por el demandante es la resolución 0463 del 14 de abril de 2005 “por medio de la cual se redelimita la

Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se adopta su zonificación y reglamentación de usos y se establecen los determinantes para el ordenamiento y manejo del Cerros Orientales de Bogota”, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

3. Por su parte, las normas constitucionales que se consideran manifiestamente

infringidas son: A) CARGOS CONSTITUCIONALES: “ARTICULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.” “ARTICULO 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.” El actor señaló frente a estas normas que con la expedición de la Resolución 463 del 14 de abril de 2005, se desconoce el principio de que el interés general prima sobre el particular, igualmente indicó, que en el artículo 80 se encuentran reguladas tres situaciones, relacionadas con los recursos naturales: su planificación, su control de deterioró y la cooperación fronteriza, refiriéndose tanto a los recursos naturales

renovables como no renovables (folio 73 cuaderno principal). Pero no determinó en que consiste la violación flagrante de la norma demandada con el artículo en mención, simplemente se limitó a indicar que el hombre se relaciona con el medio ambiente de dos maneras explotándolos o aprovechándolos. En efecto, la Sala observa que no encuentra violación directa del acto administrativo demandado con las normas constitucionales en mención, toda vez que para poder determinar si existe o no violación, se necesitaría hacer un análisis sustancial de fondo que no es propio en esta etapa procesal.

B) CARGOS LEGALES:

LEY 99 DE 1993: 1) ARTÍCULO 1o. PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES. La Política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales:

1. El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio

Ambiente y Desarrollo.

2. La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible.

3. Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.

4. Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial.

5. En la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso.

6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.

7. El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables.

8. El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido.

9. La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento.

10. La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones.

11. Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial.

12. El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático, y participativo.

13. Para el manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos componentes y su interrelación

definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil.

14. Las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física.

El actor indicó, que en este artículo se incorpora como principio general en materia ambiental la especial protección de la biodiversidad del País por ser Patrimonio Nacional y de interés de la humanidad buscando la sostenibilidad ambiental del artículo 80 de la C. de la P. (folio 63 cuaderno principal), sin embargo no señaló en que consiste la violación de este artículo, simplemente manifestó el deber especial de protección a la biodiversidad pero no precisó el porqué considera que al reducirse la reserva forestal, se esta quebrantado dicho principio, lo cual indica que no son claras para la Sala las implicaciones o el impacto ambiental que puedan tener la reducción de los cerros orientales en el número de hectáreas que manifiesta el actor, situación que se establecerá dentro del transcurso del proceso, pues es al momento del fallo donde se podrá determinar si tal situación genera un impacto negativo sobre el ecosistema, y si el principio de sostenibilidad1 o alguno de los otros principios que determina este artículo, esta sujeto a verificación probatoria sin que por la sola 1 Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.(artículo 3 ley 93 de 1993).

afirmación definida2 del actor sea suficiente en este momento la suspensión de la Resolución.

1. ARTÍCULO 31. FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: 3) Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables; 16) Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción. 18) Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales.

A juicio del actor, en este artículo se fijan las competencias para las Corporaciones Autónomas Regionales, y se ratifica a la CAR sobre todas las reservas forestales constituidas o que se constituyan en el área de su jurisdicción, y concluye que según la reglamentación contenida en las normas antes señaladas el Ministerio de Medio Ambiente carece de competencia para delimitar la zona de reserva forestal (folios 66 y 67 del cuaderno principal). Ahora bien, para la Sala es claro, que para poder suspender un acto administrativo por falta de competencia del funcionario que lo expidió se requiere de una carencia absoluta de cualquier facultad para hacerlo, situación que no es notoria

en el asunto, incluso el Ministerio de Medio Ambiente dentro de sus funciones tiene el de aprobar los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia3; pueden formular conjuntamente con el Ministerio de Desarrollo Económico, la política nacional de asentamientos humanos y expansión urbana, con el Ministerio de Agricultura las políticas de colonización y con el Ministerio de Comercio Exterior, las políticas de comercio exterior que afecten los recursos naturales renovables y el medio ambiente4. Por lo cual al no ser evidente 2 ARTÍCULO 177. CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba. 3 Numeral 36 del Artículo 5º sobre funciones del Ministerio. 4 Numeral 7 Ibídem. la falta de competencia del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial no se accederá a la suspensión provisional por este artículo. 3) “ARTÍCULO 55. DE LAS COMPETENCIAS DE LAS GRANDES CIUDADES. Los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a 1.000.000 de habitantes serán competentes, dentro de su perímetro urbano, para el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición no esté atribuida al Ministerio del Medio Ambiente.” “ARTÍCULO 66. COMPETENCIAS DE GRANDES CENTROS URBANOS. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya

población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación. “Los municipios distritos o áreas metropolitanas de que trata el presente artículo asumirán ante las Corporaciones Autónomas Regionales la obligación de transferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano y de servicios, por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la red de servicios públicos y arrojados fuera de dicho perímetro, según el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento.” El actor anotó, que conforme a estos dos artículos se establece que es obligación de la autoridad ambiental del Distrito Capital, ejercer su función de acuerdo con las normas de carácter superior y con las políticas del orden general trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente, lo mismo que otorgar concesiones, permisos autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el

desarrollo de actividades que puedan afectar el medio ambiente. De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que en materia de competencias de los diferentes entes territoriales concurren con las funciones del Ministerio del Medio Ambiente, por lo cual no se observa que con la expedición de la Resolución atacada se estén vulnerando o quebrantando estos dos artículos. 4) “ARTÍCULO 61. Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales. <Inciso CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente5.” El actor afirmó que el manejo de los Cerros Orientales no sólo debe atender la categoría de Reserva Forestal Protectora, sino que debe contemplar el señalamiento que hace la Ley 99/93 en su artículo 61, por lo que concluye que de esta forma los Cerros Orientales de Bogotá son de interés ecológico nacional y se ratifica como destinación prioritaria la forestal. (Folio 64 cuaderno principal). No obstante a lo anterior, no determinó en que consiste la violación de este

artículo por lo cual la solicitud a que se hace referencia no ofrece la sustentación expresa que exige la ley, en la medida de que no se señaló en que consiste la violación, ni se explicó en donde radica la infracción de dichas normas, lo que no permite determinar la vulneración ostensible para suspender la Resolución demandada, de ahí que se requiera que el actor precise en que consiste el quebranto en forma inequívoca, puesto que el juez no podría hacerlo oficiosamente dado el carácter rogado de esta jurisdicción. La Sala advierte, que en el escrito contentivo de la solicitud de la medida el actor se limitó a transcribir el texto de las normas constitucionales y legales que invocó como transgredidas por el acto acusado, pero en manera alguna fijó cual era el alcance de tales violaciones. A juicio del actor, además de las normas constitucionales y legales a las que ya se han hecho mención, considera igualmente vulneradas las siguientes normas a saber: Decreto 2811 de 1974, Acuerdo núm.: 30 del 30 de septiembre de 1976, 5 - Inciso 3o. declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-534-96 del 16 de octubre de 1996, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz, "bajo el entendimiento de que las disposiciones que expide el Ministerio de Medio Ambiente son aquellas que se derivan de las competencias específicas y expresas que surgen de la Ley y de su decreto reglamentario, y que tienen el sentido de velar por su estricto cumplimiento" Decreto 469 de 2003, Decreto 619 de 2000 y Decreto 190 de 2004, no obstante a

lo anterior, en la solicitud de suspensión provisional no indicó del por que considera que dichas disposiciones vulneran el acto administrativo demandado. Además de lo anterior, el actor dentro del escrito de suspensión provisional también transcribió los artículos 674 y 2.519 del Código Civil, cuyo contenido se refiere a los tipos de bienes de la administración pública y los bienes de uso público son imprescriptibles y el artículo 58 de la ley 9ª de 1989, y concluye señalando que los derechos de los propietarios que ejercen sobre esos bienes pueden ser limitados en aras del interés general y de protección de los derechos constitucionales. Explicó los atributos que la Constitución en el artículo 63 le otorga a los bienes de uso público del Estado así como el tratamiento de los bienes baldíos (folio 69 a 73 del cuaderno principal). Sin embargo, el actor únicamente se limitó en esta parte a justificar su demanda en el interés que tiene la comunidad para la declaratoria de nulidad de la Resolución demandada sin indicar de manera directa y concreta porque considera que el acto enjuiciado pueda quebrantar alguno de estos derechos. En el caso concreto la Sala observa que el demandante aunque solicitó la medida, en muchos de los cargos no la sustentó de modo expreso y en otros no era flagrante la violación, es decir, no se cumplieron los requisitos exigidos en el artículo 152 del C.C.A., para la procedencia de la misma, razón esta que conduce a la Sala a su denegatoria sin necesidad de más consideraciones, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, . RESUELVE Primero.- ADMITIR la demanda de la referencia. En consecuencia, se dispone: a. Notifíquese personalmente esta providencia, con entrega de copia de la demanda y sus anexos, al Ministro del Medio Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y al Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en representación de la Nación; b. Notifíquese personalmente esta providencia, con entrega de copia de la demanda y sus anexos, al Procurador Delegado en lo Contencioso ante esta Corporación; c. Para los efectos señalados en los artículos 46 y 48 de la Ley 446 de 1998, fíjese el negocio en lista por el término legal; d. Dentro del término de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta decisión, la parte demandante deberá depositar la suma de veintidós mil pesos ($22.000.oo) para gastos ordinarios del proceso; e. Solicítese a la Secretaría General del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y al Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca el envío de los antecedentes administrativos del acto que contiene la disposición acusada; Segundo.- De conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído, NEGAR la suspensión provisional solicitada en la demanda. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 1º de febrero de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT

PIANETA