CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2007-00301-00-2008

ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / ADMISIÓN DE LA DEMANDA – Procede por cumplir con los requisitos / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se establece como requisito especial para solicitar la declaratoria de existencia de una Zona Franca Permanente Especial el compromiso de realizar inversiones por un monto calculado en salarios mínimos legales mensuales vigentes / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia se deriva de la infracción manifiesta de las normas en que se funda la demanda por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos frente a la solicitud / DECLARATORIA DE EXISTENCIA DE UNA ZONA FRANCA PERMANENTE ESPECIAL – Es diferente al contrato de estabilidad jurídica / EXCESO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA – Para determinarla se debe realizar un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega al no evidenciarse de forma manifiesta la contradicción entre el acto acusado y las normas presuntamente vulneradas La demanda reúne la totalidad de los requisitos formales para ser admitida y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. […] El actor estima que la exigencia hecha en el Decreto 383 de 2007 para solicitar la declaración de existencia de una zona franca, consistente en comprometerse a hacer inversiones por valores iguales o superiores a 150.000 s.m.m.l.v, es excesiva frente a las 150.000 UVT previstas en las Leyes 963 de 2005 y 1111 de 2006 y agrega que tal

exceso constituye una modificación ilegal de estas últimas. Sin embargo, las normas que el demandante estima abiertamente vulneradas y el artículo 393-3 del acto acusado no regulan la misma materia, habida cuenta que mientras éste se refiere a los requisitos necesarios para constituir una zona franca, la Ley 963 de 2005 señala quiénes pueden ser parte en los contratos de estabilidad jurídica […]. Es de resaltar que mientras la declaratoria de existencia de una zona franca corresponde a un acto unilateral de la administración, en atención al cumplimiento de determinados requisitos legales, el contrato de estabilidad jurídica es un acto bilateral, por no mencionar otras diferencias cuyo análisis no es propio de esta etapa procesal. Por lo tanto, para la Sala es claro que en razón de la materia que regulan la norma acusada y la presuntamente vulnerada no puede concluirse a simple vista que se presentó una “modificación” ilegal como lo afirma el actor y en consecuencia, no es posible constatar en esta etapa procesal si el Ejecutivo excedió los límites de la jerarquía normativa. Adicionalmente, para determinar si el valor en s.m.m.l.v señalado en el artículo 393-3 del Decreto 383 de 2007 afecta la inversión nacional o extranjera, es necesario establecer la relación de dependencia que existe entre la creación de una zona franca y la suscripción de un contrato de estabilidad jurídica, lo cual no se evidencia de la simple confrontación de la norma acusada y las que se invocan como violadas. […] Para la Sala, aun cuando el artículo 393-3 del Decreto 383 de 2007 que se acusa es

posterior a la lista de normas expresamente modificadas, señaladas en el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006, lo cierto es que resulta imprescindible analizar cuál fue la intención del legislador para convertir ciertos valores a UVT, lo cual es propio de la sentencia, no de esta etapa procesal. Finalmente, tal como lo estima el demandante “corresponde al fallador de instancia integrar los contenidos de los diferentes preceptos a fin de develar el hilo conductor que los hace inseparables y, consecuencialmente, analizables solamente desde una perspectiva totalizadora”. Ello implica igualmente, un análisis propio de la sentencia, razón adicional para negar la medida de suspensión provisional.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 152 LITERAL B NORMA DEMANDADA: DECRETO 383 DE 2007 (12 de febrero) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 393-3 NUMERAL 1 (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil ocho (2008) Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00301-00

Actor: FERNANDO SANTACRUZ CAICEDO

Demandado: LA NACIÓNMINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTRO Referencia: Suspensión provisional - Única instancia Se decide sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión

provisional del acto acusado, presentadas por el demandante. ANTECEDENTES El día 16 de agosto de 2007 el señor Fernando Santacruz Caicedo, actuando en nombre propio, interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad con el fin de que se declare la nulidad del numeral 1° del artículo 393-3 del Decreto 383 del 12 de febrero de 2007, por medio del cual el Gobierno Nacional modificó el Decreto 2685 de 1999. Señala que dicha norma establece como requisito especial para solicitar la declaratoria de existencia de una zona franca, “Comprometerse a realizar, dentro de los tres (3) años siguientes a la declaratoria, inversiones por un monto igual o superior a ciento cincuenta mil salarios mínimos legales mensuales vigentes

(150.000 S.M.M.L.V)…”.

Sostiene que dicha disposición vulnera abiertamente los artículos 2° de la Ley 963 de 2005 y 51 de la Ley 1111 de 2006, por medio de la cual se adicionó el Estatuto Tributario con el artículo 868-1, pues los valores contenidos en las mismas corresponden a Unidades de Valor Tributario (UVT), no a salarios mínimos mensuales legales vigentes (S.M.M.L.V) como los que consagra la norma cuya nulidad se pretende. Estima que la variación introducida por el numeral 1° del artículo 393-3 del Decreto 383 de 2007 objeto de la presente acción de nulidad, afecta gravemente las inversiones nacionales y extranjeras, habida cuenta que el valor de cada UVT es

de $20.000.oo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 1111 de 2007, lo cual quiere decir que mientras 150.000 UVT equivalen a $3.000’000.000.oo, 150.000 S.M.M.L.V. corresponden a $65.055’000.000.oo. Agrega que en tales circunstancias la norma demandada es inconveniente para el aparto productivo del país porque ahuyenta la inversión. Manifiesta que las materias relativas a los contratos de estabilidad jurídica, las zonas francas y el Estatuto Tributario, reguladas respectivamente por las Leyes 963 de 2005, 1004 de 2005 y 1111 de 2006, están íntimamente relacionadas en cuanto propenden por el estímulo de las inversiones productivas, el desarrollo económico, la creación de empleos, la generación de economías de escala y la promoción de la competitividad. Argumenta que las materias mencionadas deben ser armonizadas por el juez contencioso administrativo de instancia y concluye que el Decreto 383 de 2007 es de inferior jerarquía que la Ley 1111 de 2006, razón por la cual no podía modificarla. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El demandante plantea dentro de las pretensiones de la demanda la solicitud de suspensión provisional, con base en los argumentos antes expresados, en los siguientes términos: “Por las razones expuestas ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, esa Honorable Corporación se servirá

IV. DECRETAR La suspensión provisional, inicialmente, y la nulidad, definitiva, del artículo 393-3 del Dto. 383, Num. 1, de 12 de Febrero de 2007, por

contravenir disposiciones contenidas en las leyes 963/05 y 1111/06, de mayor jerarquía constitucional.

V. NORMAS VULNERADAS 1) Ley 963 de 8 de julio de 2005, art. 2°. 2) Ley 1111 de 27 de diciembre de 2006, art. 51.” CONSIDERACIONES DE LA SALA La demanda reúne la totalidad de los requisitos formales para ser admitida y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152, literal b, del Código Contencioso Administrativo, en los casos en que se demande la nulidad de un acto administrativo, procede la medida de suspensión provisional frente a la infracción manifiesta de las normas en que se funda la demanda. La trasgresión señalada debe aparecer evidente, de manera que sólo por confrontación directa o mediante documentos públicos, se evidencie la incongruencia entre las normas aducidas como violadas y el acto acusado. En el presente asunto, el demandante estima que el Decreto 383 de 2007 “por el cual se modifica el Decreto 2685 de 1999 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional, vulnera flagrantemente los artículos 2° de la Ley 963 de 2005 y 51 de la Ley 1111 de 2006. Dice que el Gobierno Nacional por medio de la disposición acusada, incluyó un valor en salarios mínimos mensuales legales vigentes (S.M.M.L.V), pese a que las normas que estima violadas se refieren a Unidades de Valor Tributario (UVT), lo

cual a su juicio es inconveniente para la inversión nacional y extranjera y constituye una modificación ilegal, pues se desconoce la superioridad jerárquica de los citados artículos 2° y 51 de las Leyes 963 de 2005 y 1111 de 2006, respectivamente. El numeral 1° del artículo 393-3 del Decreto 383 de 2007, cuya nulidad se pretende, prescribe lo siguiente: “Artículo 1°. Modifícase el Título IX del Decreto 2685 de 1999, el cual quedará así:

“T I T U L O IX

ZONAS FRANCAS

CAPITULO I

Zonas Francas Permanentes

SECCION I

Disposiciones Generales … SECCION II Requisitos para la declaratoria de existencia de las Zonas Francas Permanentes … Artículo 393-3. Requisitos especiales para solicitar la declaratoria de existencia de una Zona Franca Permanente Especial. Cuando se pretenda la declaratoria de existencia de una Zona Franca Permanente Especial por tratarse de proyectos de alto impacto económico y social para el país, la persona jurídica que aspire a tal declaratoria, deberá cumplir además con los siguientes requisitos especiales:

1. Comprometerse a realizar, dentro de los tres (3) años siguientes a la declaratoria, inversiones por un monto igual o superior a ciento cincuenta mil salarios mínimos legales mensuales vigentes (150.000 smmlv) o la creación de seiscientos (600) o más empleos directos.

Tratándose de proyectos agroindustriales el monto de la inversión deberá corresponder a setenta y cinco mil salarios mínimos legales mensuales vigentes (75.000 smmlv) o la vinculación de quinientos (500)

o más trabajadores.” Las normas que se estiman vulneradas con la disposición anterior, se transcriben a continuación: De la Ley 963 de 2005: ARTÍCULO 2o. INVERSIONISTAS NACIONALES Y EXTRANJEROS. <Ajuste de salarios mínimos en términos de UVT por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006. El texto con el nuevo término es el siguiente:> Podrán ser parte en los contratos de estabilidad jurídica los inversionistas nacionales y extranjeros, sean ellos personas naturales o jurídicas, así como los consorcios, que realicen inversiones nuevas o amplíen las existentes en el territorio nacional, por un monto igual o superior a 150.000 UVT, para desarrollar las siguientes actividades: turísticas, industriales, agrícolas, de exportación agroforestales, mineras, de zonas procesadoras de exportación; zonas libres comerciales y de petróleo, telecomunicaciones, construcciones, desarrollos portuarios y férreos, de generación de energía eléctrica, proyectos de irrigación y uso eficiente de recursos hídricos y toda actividad que apruebe el Comité de que trata el artículo 4o literal b). Se excluyen las inversiones extranjeras de portafolio. De la Ley 1111 de 2006: “ARTICULO 51. Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo: Artículo 868-1. Valores absolutos reexpresados en Unidades de Valor Tributario - UVT. Los valores absolutos contenidos tanto en las normas relativas a los impuestos sobre la renta y complementarios, IVA, timbre nacional, patrimonio, gravamen a los movimientos financieros,

procedimiento y sanciones, convertidos a Unidades de Valor TributarioUVT, son los siguientes:

AJUSTE DE CIFRAS EXPRESADAS EN SALARIOS MÍNIMOS

NÚMERO NORMA SMLV VALOR EN NÚMERO PESOS DE UVT 48 LEY 963 DE 7.500 3.060.000.000 150.000

2005 ART. 2 El actor estima que la exigencia hecha en el Decreto 383 de 2007 para solicitar la declaración de existencia de una zona franca, consistente en comprometerse a hacer inversiones por valores iguales o superiores a 150.000 s.m.m.l.v, es excesiva frente a las 150.000 UVT previstas en las Leyes 963 de 2005 y 1111 de 2006 y agrega que tal exceso constituye una modificación ilegal de estas últimas. Sin embargo, las normas que el demandante estima abiertamente vulneradas y el artículo 393-3 del acto acusado no regulan la misma materia, habida cuenta que mientras éste se refiere a los requisitos necesarios para constituir una zona franca, la Ley 963 de 2005 señala quiénes pueden ser parte en los contratos de estabilidad jurídica, definidos por el artículo 1° de esta ley en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1o. CONTRATOS DE ESTABILIDAD JURÍDICA. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> Se establecen los contratos de estabilidad jurídica con la finalidad de promover inversiones nuevas y de ampliar las existentes en el territorio nacional. Mediante estos contratos, el Estado garantiza a los inversionistas que los suscriban, que si durante su vigencia se modifica en forma adversa

a estos alguna de las normas que haya sido identificada en los contratos como determinante de la inversión, los inversionistas tendrán derecho a que se les continúen aplicando dichas normas por el término de duración del contrato respectivo. Para todos los efectos, por modificación se entiende cualquier cambio en el texto de la norma efectuado por el Legislador si se trata de una ley, por el Ejecutivo o la entidad autónoma respectiva si se trata de un acto administrativo del orden nacional, o un cambio en la interpretación vinculante de la misma realizada por autoridad administrativa competente.” Es de resaltar que mientras la declaratoria de existencia de una zona franca corresponde a un acto unilateral de la administración, en atención al cumplimiento de determinados requisitos legales, el contrato de estabilidad jurídica es un acto bilateral, por no mencionar otras diferencias cuyo análisis no es propio de esta etapa procesal. Por lo tanto, para la Sala es claro que en razón de la materia que regulan la norma acusada y la presuntamente vulnerada no puede concluirse a simple vista que se presentó una “modificación” ilegal como lo afirma el actor y en consecuencia, no es posible constatar en esta etapa procesal si el Ejecutivo excedió los límites de la jerarquía normativa. Adicionalmente, para determinar si el valor en s.m.m.l.v señalado en el artículo 393-3 del Decreto 383 de 2007 afecta la inversión nacional o extranjera, es necesario establecer la relación de dependencia que existe entre la creación de una zona franca y la suscripción de un contrato de estabilidad jurídica, lo cual no se evidencia de la simple confrontación de la norma acusada y las que se invocan

como violadas. Similar consideración procede en cuanto a la violación del artículo 51 de la Ley 1111 de 2006, comoquiera que esta disposición establece expresamente la lista de los valores de las normas “relativas a los impuestos sobre la renta y complementarios, IVA, timbre nacional, patrimonio, gravamen a los movimientos financieros, procedimiento y sanciones”, que fueron convertidos a Unidades de Valor Tributario (UVT). Para la Sala, auncuando el artículo 393-3 del Decreto 383 de 2007 que se acusa es posterior a la lista de normas expresamente modificadas, señaladas en el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006, lo cierto es que resulta imprescindible analizar cuál fue la intención del legislador para convertir ciertos valores a UVT, lo cual es propio de la sentencia, no de esta etapa procesal. Finalmente, tal como lo estima el demandante “corresponde al fallador de instancia integrar los contenidos de los diferentes preceptos a fin de develar el hilo conductor que los hace inseparables y, consecuencialmente, analizables solamente desde una perspectiva totalizadora”. Ello implica igualmente, un análisis propio de la sentencia, razón adicional para negar la medida de suspensión provisional. Lo anterior conduce a denegar la medida precautelar deprecada. Por lo expuesto se, RESUELVE 1°. ADMÍTESE LA DEMANDA presentada en ejercicio de la acción de nulidad por el señor FERNANDO SANTACRUZ CAICEDO. 2°. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE la admisión de la demanda a los

Representantes Legales de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio, Industria y Turismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 del C.C.A. 3°. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE al señor Agente del Ministerio Público. 4°. Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días, para los efectos previstos en el numeral 5° del artículo 207 del C.C.A. 5°. Solicítese a los Representantes Legales de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio, Industria y Turismo, por intermedio de sus Secretarías Generales, el envío de los antecedentes administrativos del acto acusado, dentro del término de quince (15) días siguientes al de recepción del correspondiente oficio. 6°. En orden a cubrir los gastos ordinarios del proceso, la parte demandante deberá consignar la suma de veintiséis mil pesos ($26.000.oo) M/cte en la cuenta N°4-0070-000664-4 del Banco Agrario de Colombia, nombre “depósitos judiciales por gastos del proceso – Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, dentro de los diez (10) días siguientes al de regreso del expediente a la Secretaría de la Sección. 7°. NIÉGASE la suspensión provisional. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la presente providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA