CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2007-00385-00-2015

DIRECTOR DE AEROCIVIL – Facultad para conformar grupos de trabajo / GRUPOS DE TRABAJO – Su creación no implica una modificación de la estructura de la entidad El Director de AEROCIVIL, estaba facultado, como lo hizo en el acto acusado, para conformar grupos de trabajo dentro de la institución, en este caso dentro de la Secretaría de Seguridad Aérea que forma parte de la estructura de la entidad, según el artículo 28 del Decreto 260 de 2004.Cabe resaltar, además, que como lo aclaró la parte demandada, la creación de grupos de trabajo no implica una modificación a la estructura de una entidad, sino un método para organizar las actividades para realizar de manera eficiente y eficaz las labores requeridas para cumplir los objetivos de la institución, por lo cual no se requería que el Gobierno Nacional expidiera un Decreto con base en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, en el cual se fijaron los principios y reglas generales con sujeción a las cuales el aquel puede modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional, ni era necesario dar cumplimiento al numeral 6° del artículo 8° del Decreto 260 de 2004, que establece como función del Consejo Directivo “Proponer al Gobierno Nacional las modificaciones de la estructura orgánica y planta de personal de la entidad”, por no ser éste el caso. EMPLEADOS DE LA CARRERA AERONÁUTICA – Prima de dirección / PRIMA DE DIRECCION – Para el Jefe del Grupo de Investigaciones y Sanciones a las Infracciones Técnicas La prima para el Jefe de Grupo ya había sido creada por el Decreto 248 de 1994,

y para ser otorgada se requería que el grupo hubiese sido organizado por el Director General de la Aeronáutica Civil y que se contara con la apropiación presupuestal correspondiente. En el presente caso observa la Sala que a través de la Resolución demandada el Director de la AERONÁUTICA CIVIL creó el Grupo de Investigaciones y Sanciones a las Infracciones Técnicas y se limitó a señalar que el Jefe de ese grupo devengaría la prima ya creada por el Decreto 248 de 1994 para funcionarios que ejercieran esas labores. Adicionalmente la norma en comento precisó que tal prima se pagaría sin retroactividad y una vez se certificara la disponibilidad presupuestal correspondiente. En este orden de ideas no vislumbra la Sala que se hayan quebrantado las normas que se invocan como violadas, razón por la cual deben denegarse las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 260 DE 2004 – ARTICULO 9 / DECRETO 260 DE 2004 – ARTICULO 28 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 115 / DECRETO 248 DE 1994 - ARTÍCULO 14

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 02024 DE 2004 (31 de mayo) UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL (No anulada) NOTA DE RELATORIA: Síntesis del caso: Se demanda en acción de nulidad la Resolución No. 02024 de 31 de mayo de 2004 “Por la cual se crea el Grupo de Investigaciones y Sanciones de las infracciones Técnicas”, expedida por la Aeronáutica

Civil, porque el Director de la Aeronáutica se extralimitó en sus funciones, pues con la creación del grupo que se hace a través de la normativa demandada, atribuyó funciones que ya estaban asignadas, y creó una prima de dirección para un jefe de grupo, cuando ello no está previsto en la Ley 489 de 1998. La Sala negó las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ (E)

Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00385-00

Actor: ADOLFO LEON RODRIGUEZ AREVALO

Demandado: AERONAUTICA CIVIL Referencia: ACCION DE NULIDAD Decide la Sala, en única instancia, la demanda incoada por el ciudadano ADOLFO LEÓN RODRÍGUEZ ARÉVALO, actuando en nombre propio, y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra la Resolución No. 02024 de 31 de mayo de 2004 “Por la cual se crea el Grupo de Investigaciones y Sanciones de las infracciones Técnicas”, expedida por la

Aeronáutica Civil

I. FUNDAMENTOS DE DERECHO I.1. La demanda I.1.1. El demandante considera que la disposición demandada infringe los artículos 1°, 4°, 6°, 13°, 84, de la Constitución Política; 9, 10, 11 numerales 1°, 2° y 3°, 12 y

13 de la Ley 489 de 1998; 9 numeral 14 y 28 numeral 5° del Decreto 260 de 2004. I.1.2. El concepto de la violación fue expuesto por el accionante en los siguientes términos: Adujo que se quebranta el artículo 1° de la Constitución porque se desconoce la dignidad humana como premisa del Estado de Derecho. Manifestó que el Director de la Aeronáutica se extralimitó en sus funciones, pues con la creación del grupo que se hace a través de la normativa demandada, atribuyó funciones que ya estaban asignadas, y creó una prima de dirección para un jefe de grupo, cuando ello no está previsto en la Ley 489 de 1998, que en su artículo 11 establece las funciones que no se pueden delegar, entre ellas (i) la de expedir reglamentos generales, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley; (ii) las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de una delegación, y (iii) las funciones que por su naturaleza no son susceptibles de delegación. Advirtió que el Director de la Aeronáutica no podía modificar la estructura de la entidad, pues esa competencia fue asignada al Presidente de la República, conforme lo prevé el artículo 54 de la Ley 489 de 1998. Expuso que el derecho a la igualdad fue quebrantado porque el Gobierno Nacional expide normas de carácter general que no pueden adicionarse con nuevos requerimientos y el único requisito para modificar la estructura interna de la Aeronáutica Civil lo estableció el artículo 8° numeral 6 del Decreto 260 de 2004, que consagra como una de las funciones del Consejo Directivo de Aerocivil, la de

proponer al Gobierno Nacional las modificaciones de la estructura orgánica y planta de personal de la entidad, disposición que se ha desconocido en el presente caso. II.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.- La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVILAEROCIVIL, por medio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: Explicó que la creación de grupos de trabajo no es un fin en si mismo, sino un método para organizar las actividades con el propósito de lograr objetivos institucionales concretos, y obedece a un proceso racional de estudio en que se analizan aspectos como la unidad de materia y doctrina, los cuales fueron evaluados a cabalidad por la Administración al momento de la creación del Grupo de Investigaciones y sanciones de las Infracciones Técnicas. Anotó que corresponde a la Aeronáutica Civil, a través de su Secretaría de Seguridad Aérea, investigar y sancionar a las personas naturales o jurídicas, por la violación de los Reglamentos Aeronáuticos y demás normas que regulan las actividades del sector, por lo cual no considera que se haya violado la dignidad humana al crear un grupo interno de trabajo que, con el respeto del debido proceso, instrumentaliza la potestad sancionatoria del Estado. Aclaró que la normativa atacada no quebranta lo dispuesto en la Ley 489 de 1998,

pues el actor omitió mencionar el artículo 115 de dicha normativa que faculta al representante legal de las entidades, para crear y organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo, con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas asignados al organismo de que se trate. Planteó finalmente como excepción la ineptitud de la demanda por acumular indebidamente las pretensiones de nulidad con la solicitud de restablecimiento del derecho, toda vez que la resolución demandada es un acto de carácter general del cual no se puede predicar que haya creado o modificado una situación de particular respecto del actor y en esas condiciones no puede derivarse que se haya causado un perjuicio como para pedir restablecimiento del derecho. IIIALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, en su vista de fondo solicita a esta Corporación denegar las pretensiones de la demanda por no haberse desvirtuado la legalidad del acto demandado, tomando en cuenta que: (i) el mismo se fundó en la facultad que, conforme al numeral 14 del artículo 9 del Decreto 260 de 2004, tiene el Director General de la Aeronáutica Civil para crear grupos de trabajo y asignar el personal teniendo en cuenta la estructura y necesidades del servicio y (ii) la misma Ley 489 de 1998 permite que el Director de los organismos y entidades organice, con carácter permanente o transitorio grupos de trabajo. En consecuencia es evidente la legalidad de la Resolución demandada, toda vez que la misma Ley 489 de 1998, que se denuncia como violada, autoriza al Director

de AEROCIVIL para expedir el acto, sin que ello comporte una modificación de la estructura de la entidad.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: Entra la Sala a definir en primer lugar la excepción de ineptitud de la demanda planteada por la entidad demandada por considerar que existe indebida acumulación de pretensiones, por haber invocado los artículos 84 y 85 del C.C.A.

Al respecto, la Sala advierte, después de analizar el contenido de la demanda, que la finalidad del actor, de conformidad con los argumentos planteados por él, fue que se declarara la nulidad de la Resolución 2024 de 31 de mayo de 2004 expedida por la Aeronáutica Civil, acto de carácter general que no crea situaciones particulares. Adicionalmente, el demandante no reclama restablecimiento del derecho alguno, ni de la eventual declaratoria de nulidad se derivaría restablecimiento automático, sino la simple nulidad de la resolución acusada. Al respecto la Sala manifestó en una ocasión anterior en que se planteó un asunto semejante, que: “Empero, como lo cierto es que el accionante no solicita en su libelo restablecimiento alguno de los derechos de sus poderdantes y de otra parte se está en presencia de un acto administrativo de carácter general, impersonal o abstracto, debe concluirse que la acción que se instauró, no obstante la mención que se hace del artículo 85 del C.C.A., es la simple nulidad, de la cual es titular cualquier persona, natural o jurídica, nacional o extranjera, que procura el restablecimiento del orden jurídico, pues, por lo demás, como ya lo dijo esta Corporación "El error en la cita de un artículo no

hace perder a la demanda sus perfiles jurídicos ni la unidad de sus planteamientos; tampoco se puede afirmar o sugerir que hay acumulación de acciones, porque este fenómeno no depende de la acertada o errónea enunciación de las normas legales que las consagran, sino de la naturaleza, contenido y fines de la demanda y, específicamente, de los actos esenciales de postulación, tales como las súplicas del libelo y los hechos generadores del derecho" (Sentencia de julio 16 de 1959 de la Sala Contenciosa del Consejo de Estado, Ponente Dr. Carlos Gustavo Arrieta A., actor: Julio Rodas, Tomo LXlBis, pág. 123). Es que, por otra parte, el artículo 137 del C.C.A. no establece, en parte alguna, que el accionante indique o precise cuál es la norma o disposición del estatuto procesal contencioso que consagra la acción que se ejercita, para que, en esa forma, la demanda sea atendible por el juez y se pueda dar un pronunciamiento sobre el fondo de la acción. De modo que, aún existiendo en el caso sublite un error de técnica procesal al indicar los artículos 84 y 85 del C.C.A., la Sala no puede por ello declararse inhibida, y, en consecuencia, entrará a decidir sobre las pretensiones de la parte actora.”1 En consecuencia, se declarará no probada la excepción propuesta y la Sala procederá a estudiar el fondo del asunto. El acto acusado, es del siguiente tenor: “RESOLUCION 02024 DE 2004 (mayo 31) Diario Oficial No. 45.567, de 2 de junio de 2004

AERONÁUTICA CIVIL Por la cual se crea el Grupo de Investigaciones y Sanciones a las Infracciones Técnicas. EL DIRECTOR GENERAL, en ejercicio de las facultades legales que le confiere el artículo 9o, numeral 14, del Decreto 260 de 2004, y CONSIDERANDO: Que conforme al numeral 5o del artículo 28 Decreto 260 de 2004, a la Secretaría de Seguridad Aérea, le corresponde investigar y sancionar a las personas, empresas o entidades que realicen actividades aeronáuticas que incumplan los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia y disposiciones vigentes; Que para el cumplimiento de dichas funciones se hace necesario la creación de un Grupo de Investigaciones y Sanciones a las Infracciones Técnicas dependiente de la Secretaría de Seguridad Aérea; Que en mérito de lo expuesto, RESUELVE: ARTÍCULO 1o. Crear el Grupo de Investigaciones y Sanciones a las Infracciones Técnicas, dependiente de la Secretaría de Seguridad Aérea, que cumplirá las siguientes funciones a través de los abogados designados: 1 Consejo de Estado. Sala de Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Doctor Miguel González Rodríguez. Bogotá, D.E., quince (15) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991). Actor Edna Margarita Rueda Cárdenas y otras. 1o. Adelantar las investigaciones de carácter técnico a las personas naturales o jurídicas relacionadas con el sector aeronáutico, por incumplimiento y violación de las normas, reglamentos y procedimientos establecidos sobre control operacional y de aeronavegabilidad que ejerce la

Secretaría de Seguridad Aérea, desarrollando el procedimiento creado para el efecto. 2o. Proyectar los fallos sancionatorios o absolutorios que resulten de las investigaciones adelantadas por incumplimiento y violación de las normas, reglamentos y procedimientos establecidos sobre control operacional y de aeronavegabilidad que ejerce la Secretaría de Seguridad Aérea, desarrollando el procedimiento creado para el efecto. 3o. Proyectar los recursos de reposición y apelación, cuando corresponda. 4o. Apoyar a las diferentes dependencias de la Secretaria de Seguridad Aérea, en la atención a los requerimientos de los órganos de control y demás autoridades. 5o. Apoyar a las diferentes dependencias de la Secretaría de Seguridad Aérea, en la atención a los derechos de petición. 6o. Colaborarle a la Oficina Asesora Jurídica, en la atención de las acciones judiciales en aquellos aspectos inherentes a la Secretaría de Seguridad Aérea. 7o. Estudiar y proyectar modificaciones al RAC, en lo correspondiente a la Secretaría de Seguridad Aérea. 8o. Capacitar a los inspectores de operaciones y aeronavegabilidad en los procedimientos de flagrancia. 9o. Implementar los procedimientos mediante formatos de flagrancia e instructivo para los inspectores quienes cumplen funciones de sustanciadores en dichos procesos.

10. Las demás funciones que le sean asignadas por el Secretario de Seguridad Aérea y que correspondan a la naturaleza del Grupo.

ARTÍCULO 2o. El Jefe de Grupo de Investigaciones y Sanciones a las Infracciones Técnicas, devengará la prima de dirección de que trata el

artículo 14 del Decreto 248 de 1994, a partir del momento en que exista disponibilidad presupuestal certificada, sin retroactividad. ARTÍCULO 3o. Envíase copia de la presente providencia a la Dirección de Talento Humano, para efectos del reconocimiento de la prima de dirección, previa certificación de la respectiva disponibilidad presupuestal. ARTÍCULO 4o. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Dada en Bogotá, D. C., a 31 de mayo de 2004.” El actor considera que con el acto acusado se vulnera el derecho a la dignidad humana, sin exponer las razones para ello, amén de que del contenido del mismo no se infiere conducta atentatoria a dicho derecho. Asevera que el Director de la AERONÁUTICA CIVIL no estaba facultado para crear dentro de la entidad el Grupo de Investigaciones y Sanciones a las Infracciones Técnicas, puesto que, a su juicio, ello implica una modificación a la estructura que solo compete al Presidente de la República, según lo dispone el artículo 54 de la Ley 489 de 1993. Al respecto se advierte que la Resolución 02024 de 2004 menciona como fundamento para su expedición las facultades que confiere al Director General el artículo 9° numeral 14 del Decreto 260 de 2004, “por el cual se modifica la estructura de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL-AEROCIVIL y se dictan otras disposiciones” cuyo tenor es: “Artículo 9°. Dirección General. El Despacho del Director General cumplirá

las siguientes funciones: (…) “14. Dirigir la marcha organizacional de la institución, conformar las áreas de gestión, grupos de trabajo y asignar el personal teniendo en cuenta la estructura y las necesidades de servicio.” Adicionalmente, el artículo 115 de la Ley 489 de 1998 en su inciso segundo previó: “Con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas del organismo o entidad, su representante legal podrá crear y organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo.” De la lectura de las normas transcritas se desprende que el Director de AEROCIVIL, estaba facultado, como lo hizo en el acto acusado, para conformar grupos de trabajo dentro de la institución, en este caso dentro de la Secretaría de Seguridad Aérea que forma parte de la estructura de la entidad, según el artículo 28 del Decreto 260 de 2004. Cabe resaltar, además, que como lo aclaró la parte demandada, la creación de grupos de trabajo no implica una modificación a la estructura de una entidad, sino un método para organizar las actividades para realizar de manera eficiente y eficaz las labores requeridas para cumplir los objetivos de la institución, por lo cual no se requería que el Gobierno Nacional expidiera un Decreto con base en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, en el cual se fijaron los principios y reglas generales con sujeción a las cuales el aquel puede modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional, ni era necesario dar cumplimiento al numeral 6° del artículo 8° del Decreto 260 de 2004, que establece como función del Consejo Directivo

“Proponer al Gobierno Nacional las modificaciones de la estructura orgánica y planta de personal de la entidad”, por no ser éste el caso. El demandante reprochó también que en la Resolución atacada se haya creado una prima para un Jefe de Grupo. Sobre el particular, encuentra la Sala que, en efecto, el artículo 2° de la normativa demandada dispuso: “ARTÍCULO 2o. El Jefe de Grupo de Investigaciones y Sanciones a las Infracciones Técnicas, devengará la prima de dirección de que trata el artículo 14 del Decreto 248 de 1994, a partir del momento en que exista disponibilidad presupuestal certificada, sin retroactividad.” El artículo 14 del Decreto 248 de 1994, que menciona la norma transcrita, dispuso: “Artículo 14. PRIMA DE DIRECCIÓN. La prima de dirección a que tienen derecho los empleados de la Carrera Aeronáutica, conforme a lo previsto por las disposiciones legales será equivalente a:

1. Para el empleado de Carrera designado en el cargo de Director General de la Entidad será el 15% de la asignación básica mensual correspondiente al Grado 39.

2. Para el empleado de Carrera designado como Subdirector General, Secretario General, Secretario Aeronáutico, Secretario Aeroportuario, Jefe de Oficina Aeronáutica y Director Aeronáutico de Área, será el 15% de la asignación básica mensual correspondiente al Grado 35.

3. Para el empleado de Carrera designado como Director Aeronáutico Regional III y II, el Gerente Aeroportuario III y II, será el 15% de la asignación básica mensual correspondiente al Grado 35.

4. Para el empleado de Carrera designado como Director Aeronáutico Regional I, Gerente Aeroportuario I y Administrador de Aeropuerto I y II, el 15% de la asignación básica mensual correspondiente al Grado 30.

5. Para el empleado de Carrera Aeronáutica designado como Jefe de División en el nivel central, en las Direcciones Regionales Aeronáuticas y en las Direcciones Aeroportuarias de Bogotá, Rionegro, Cali y Barranquilla, la prima de dirección será el 15% de la asignación básica correspondiente al

Grado 28.

6. Para el empleado de Carrera designado en las Jefaturas de División diferentes a las citadas en el numeral anterior, será el 15% de la asignación básica mensual correspondiente al Grado 20.

7. Cuando se trate de designaciones a Jefaturas de Grupo, éstos deberán ser organizados por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y contar con la apropiación presupuestal correspondiente. La prima de dirección será el 15% de la asignación básica mensual correspondiente al Grado 16.

Parágrafo. La prima de dirección no constituirá factor salarial.” (Negrilla fuera del texto) Del texto de la norma transcrita se colige que la prima para el Jefe de Grupo ya había sido creada por el Decreto 248 de 1994, y para ser otorgada se requería que el grupo hubiese sido organizado por el Director General de la Aeronáutica Civil y que se contara con la apropiación presupuestal correspondiente. En el presente caso observa la Sala que a través de la Resolución demandada el Director de la AERONÁUTICA CIVIL creó el Grupo de Investigaciones y

Sanciones a las Infracciones Técnicas y se limitó a señalar que el Jefe de ese grupo devengaría la prima ya creada por el Decreto 248 de 1994 para funcionarios que ejercieran esas labores. Adicionalmente la norma en comento precisó que tal prima se pagaría sin retroactividad y una vez se certificara la disponibilidad presupuestal correspondiente. En este orden de ideas no vislumbra la Sala que se hayan quebrantado las normas que se invocan como violadas, razón por la cual deben denegarse las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidenta

GUILLERMO VARGAS AYALA