CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2008-00096-00-2008

SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se establecen algunas normas relacionadas con el Sistema General de Seguridad Social en Salud / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR – Se niega porque se requiere un estudio de fondo propio de la sentencia La suspensión provisional puede decretarse siempre y cuando se cumplan los requisitos que exige el artículo 152 del C.C.A. En relación con la acción de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. En el asunto en estudio no se acatan los requisitos legales prescritos para decretar la medida cautelar, comoquiera que de la simple confrontación de las resoluciones demandadas con las normas invocadas no surge de manera evidente la infracción alegada, ya que es necesario analizar si el Presidente de la República y el Ministro de Protección Social se extralimitaron en su órbita de su competencia. Lo anterior implica un estudio de fondo el cual debe hacerse en la sentencia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

152

NORMA DEMANDADA: DECRETO 2699 DE 2007 (13 de julio) GOBIERNO NACIONAL (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil ocho (2008) Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00096-00

Actor: SALUDCOOP E.P.S. OC.

Demandado: LA NACION - MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO SALUDCOOP E.P.S. OC, por conducto de mandatario judicial, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presenta demanda para lograr la nulidad de los actos administrativos que más adelante se relacionan. La acción incoada se interpreta como de nulidad, habida cuenta, de una parte, que lo que se censura es un acto de carácter general y de otra, que el perjuicio que reclama el actor con ocasión del acto demandado no se ha producido; por ello es incierto el restablecimiento del derecho reclamado. Los actos administrativos demandados son los siguientes: - Decreto Reglamentario N° 2699 del 13 de julio de 2007, expedido por el Gobierno Nacional “por el cual se establecen algunas normas relacionadas con el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan disposiciones”. - Resolución N° 3215 del 12 de septiembre de 2007, expedida por el Viceministro Técnico encargado de las funciones del despacho del Ministro de la Protección Social y el Ministro de Hacienda y Crédito Público “por la cual se fijan los mecanismos de cálculo para definir los montos de aporte por parte de las Empresas Promotoras de Salud, EPS, del Régimen Contributivo y Subsidiado, y Entidades Obligadas a Compensar; EOC, y de distribución de recursos de la cuenta de alto costo, en el caso de la terapia de reemplazo renal por Enfermedad

Renal Crónica, ERC.” SUSPENSIÓN PROVISIONAL La demandante solicita en la demanda el decreto de dicha medida en relación con los artículos 1°, 2° y 4° del Decreto 2699 de 2007 y con la totalidad de los artículos de la Resolución N° 3215 del 12 de septiembre de 2007, porque en su sentir, violan el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 y que el decreto mencionado infringe los artículos 156, 172 y 182 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 7° de la Ley 1122 de 2007. Considera procedente lo anterior, ya que las normas censuradas regulan aspectos concernientes a la administración, manejo y destino de recursos parafiscales. Sostiene que los artículos 1º, 2º y 4º del decreto enjuiciado no podía disponer los recursos para el cubrimiento y atención de enfermedades ruinosas y catastróficas, por ser éstos de naturaleza parafiscal. Precisa que el decreto y la resolución acusados contrarían algunos artículos de la Ley 100 de 1993, ya que despoja abiertamente la facultad dada al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y al Consejo de Regulación en Salud con el fin de señalar el monto de la UPC. Señala que la prueba sumaria del perjuicio que soportaría la ejecución de los actos demandados radica en que Saludcoop para el primer año de su vigencia tendría que aportar $25’565.350.802.oo, vale decir $1’643.046.547 de más para la cobertura de las enfermedades ruinosas, diferencia que surge porque anualmente

contribuía con $23’922.304.255 para asumir el cubrimiento de otras enfermedades. Para resolver se, CONSIDERA El cotejo entre los actos acusados y las normas violadas es el siguiente: NORMAS DEMANDADAS NORMAS VULNERADAS Decreto Reglamentario N° 2699 del DECRETO 111 DEL 15 DE ENERO 13 de julio de 2007, DE 1996 expedido por el Gobierno Nacional “Por el cual se compilan la Ley 38 de “por el cual se establecen algunas 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley normas relacionadas con el Sistema 225 de 1995 que conforman el General de Seguridad Social en Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Salud y se dictan disposiciones”. “ARTICULO 29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración. Resolución N° 3215 del 12 de LEY 100 DEL 23 DE DICIEMBRE DE

septiembre de 2007, 1993 expedida por el Viceministro Técnico “Por la cual se crea el sistema de encargado de las funciones del seguridad social integral y se dictan despacho del Ministro de la otras disposiciones”. Protección Social y el Ministro de Hacienda y Crédito Público “por la “ARTÍCULO 156. cual se fijan los mecanismos de CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL cálculo para definir los montos de SISTEMA GENERAL DE aporte por parte de las Empresas SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. El Promotoras de Salud, EPS, del Sistema General de Seguridad Social Régimen Contributivo y Subsidiado, y en Salud tendrá las siguientes Entidades Obligadas a Compensar; características: EOC, y de distribución de recursos a) El Gobierno Nacional dirigirá, de la cuenta de alto costo, en el caso orientará, regulará, controlará y de la terapia de reemplazo renal por vigilará el servicio público esencial de Enfermedad Renal Crónica, ERC.” salud que constituye el Sistema General de Seguridad Social en Salud; b) Todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales; c) Todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud recibirán un Plan Integral de protección de la salud, con atención preventiva, médico-quirúrgica y medicamentos esenciales, que será denominado el Plan Obligatorio de Salud; d) El recaudo de las cotizaciones

será responsabilidad del Sistema General de Seguridad Social-Fondo de Solidaridad y Garantía, quien delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud; e) Las Entidades Promotoras de Salud tendrán a cargo la afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de los servicios de las Instituciones Prestadoras. Ellas están en la obligación de suministrar, dentro de los límites establecidos en el numeral 5 del artículo180, a cualquier persona que desee afiliarse y pague la cotización o tenga el subsidio correspondiente, el Plan Obligatorio de Salud, en los términos que reglamente el gobierno; f) Por cada persona afiliada y beneficiaria, la Entidad Promotora de Salud recibirá una Unidad de Pago por Capitación - UPC - que será establecida periódicamente por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; g) Los afiliados al sistema elegirán libremente la Entidad Promotora de Salud, dentro de las condiciones de la presente Ley. Así mismo, escogerán las instituciones prestadoras de servicios y/o los profesionales adscritos o con vinculación laboral a la Entidad Promotora de Salud, dentro de las opciones por ella ofrecidas. h) Los afiliados podrán conformar alianzas o asociaciones de usuarios que los representarán ante las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud; i) Las Instituciones Prestadoras de Salud son entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del

Sistema General de Seguridad Social en Salud, dentro de las Entidades Promotoras de Salud o fuera de ellas. El Estado podrá establecer mecanismos para el fomento de estas organizaciones y abrir líneas de crédito para la organización de grupos de práctica profesional y para las Instituciones Prestadoras de Servicios de tipo comunitario y Solidario; j) Con el objeto de asegurar el ingreso de toda la población al Sistema en condiciones equitativas, existirá un régimen subsidiado para los más pobres y vulnerables que se financiará con aportes fiscales de la Nación, de los departamentos, los distritos y los municipios, el Fondo de Solidaridad y Garantía y recursos de los afiliados en la medida de su capacidad; k) Las Entidades Promotoras de Salud podrán prestar servicios directos a sus afiliados por medio de sus propias Instituciones Prestadoras de Salud, o contratar con Instituciones Prestadoras y profesionales independientes o con grupos de práctica profesional, debidamente constituidos; l) Existirá un Fondo de Solidaridad y Garantía que tendrá por objeto, de acuerdo con las disposiciones de esta ley, garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás funciones complementarias señaladas en esta Ley; m) <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, a que hacen referencia los artículos 171 y 172 de esta Ley, es el organismo de concertación entre los diferentes integrantes del Sistema General de

Seguridad Social en Salud. Sus decisiones serán obligatorias, podrán ser revisadas periódicamente por el mismo Consejo; n) Las entidades territoriales, con cargo a los fondos seccionales y locales de salud cumplirán, de conformidad con la Ley 60 de 1993 y las disposiciones de la presente ley, la financiación al subsidio a la demanda allí dispuesta y en los términos previstos en la presente Ley, o) Las entidades territoriales celebrarán convenios con las Entidades Promotoras de Salud para la administración de la prestación de los servicios de salud propios del régimen subsidiado de que trata la presente Ley. Se financiarán con cargo a los recursos destinados al sector salud en cada entidad territorial, bien se trate de recursos cedidos, participaciones o propios, o de los recursos previstos para el Fondo de Solidaridad y Garantía. Corresponde a los particulares aportar en proporción a su capacidad socioeconómica en los términos y bajo las condiciones previstas en la presente Ley; p) La Nación y las entidades territoriales, a través de las instituciones hospitalarias públicas o privadas en todos los niveles de atención que tengan contrato de prestación de servicios con él para este efecto, garantizarán el acceso al servicio que ellas prestan a quienes no estén amparados por el Sistema General de Seguridad Social en Salud, hasta cuando éste logre la cobertura universal. “ “ARTÍCULO 172. FUNCIONES DEL

CONSEJO NACIONAL DE

SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD.

El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes

funciones:

1. Definir el Plan Obligatorio de Salud para los afiliados según las normas de los regímenes contributivo y subsidiado, de acuerdo con los criterios del capítulo tercero del primer título de este libro.

2. Definir el monto de la cotización de los afiliados del Sistema, dentro de los limites previstos en el artículo 204 de esta Ley.

3. Definir el valor de la Unidad de Pago por Capitación según lo dispuesto en el artículo 182 del presente libro.

4. Definir el valor por beneficiario del régimen de subsidios en salud.

5. Definir los medicamentos esenciales y genéricos que harán parte del Plan Obligatorio de Salud.

6. Definir los criterios generales de selección de los beneficiarios del régimen subsidiado de salud por parte de las entidades territoriales, dando la debida prioridad a los grupos pobres y vulnerables y de conformidad con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993.

7. Definir el régimen de pagos compartidos de que tratan el numeral 3 del artículo 160 y los artículos 164 y 187 de la presente Ley.

8. Definir el régimen que deberán aplicar las Entidades Promotoras de Salud para el reconocimiento y pago de las incapacidades originadas en enfermedad general y de las licencias de maternidad a los afiliados según las normas del régimen contributivo.

9. Definir las medidas necesarias para evitar la selección adversa de usuarios por parte de las entidades promotoras de salud y una distribución inequitativa de los costos de la atención de los distintos tipos de riesgo.

10. Recomendar el régimen y los criterios que debe adoptar el Gobierno Nacional para establecer las tarifas de los servicios prestados por las entidades hospitalarias en los casos de riesgos catastróficos, accidentes de tránsito y atención inicial de urgencias.

11. Reglamentar los Consejos

Territoriales de Seguridad Social en Salud.

12. Ejercer las funciones de Consejo de Administración del Fondo de

Solidaridad y Garantía.

13. Presentar ante las Comisiones Séptimas de Senado y Cámara, un informe anual sobre la evolución del

Sistema General de Seguridad Social en Salud.

14. Adoptar su propio reglamento.

15. Las demás que le sean asignadas por Ley o que sean necesarias para el adecuado funcionamiento del Consejo.

PARÁGRAFO 1o. <Subrogado por el artículo 120 del Decreto extraordinario 2150 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Las decisiones anteriores que tengan implicaciones fiscales requerirán el concepto favorable de los Ministros de Hacienda y de Salud; y las que tengan implicaciones sobre la calidad del servicio público de la salud requerirán únicamente el concepto favorable del Ministro de Salud. PARÁGRAFO 2o. El valor de pagos compartidos y de la Unidad de Pago por Capitación - UPC - serán revisados por lo menos una vez por año, antes de iniciar la siguiente vigencia fiscal. En caso que no se haya revisado la UPC al comenzar el año, ésta se ajustará en forma automática en una proporción igual al incremento porcentual del salario mínimo aprobado por el Gobierno

Nacional el año inmediatamente anterior.

ARTÍCULO 182. DE LOS INGRESOS

DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD. Las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el Plan de Salud Obligatorio para cada afiliado, el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconocerá a cada Entidad Promotora de Salud un valor percápita, que se denominará Unidad de Pago por Capitación UPC. Esta Unidad se establecerá en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería, y será definida por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de Salud.”. Ley 1122 DEL 9 DE ENERO DE 2007 “por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.”. “Artículo 7°. Funciones. La Comisión de Regulación en Salud ejercerá las siguientes funciones:

1. Definir y modificar los Planes Obligatorios de Salud (POS) que las

Entidades Promotoras de Salud (EPS) garantizarán a los afiliados según las normas de los Regímenes Contributivo y Subsidiado.

2. Definir y revisar, como mínimo una vez al año, el listado de medicamentos esenciales y

genéricos que harán parte de los Planes de Beneficios.

3. Definir el valor de la Unidad de Pago por Capitación de cada Régimen, de acuerdo con la presente ley. Si a 31 de diciembre de cada año la Comisión no ha aprobado un incremento en el valor de la UPC, dicho valor se incrementará automáticamente en la inflación causada.

4. Definir el valor por beneficiario de los subsidios parciales en salud, sus beneficios y los mecanismos para hacer efectivo el subsidio.

5. Definir los criterios para establecer los pagos moderadores de que trata el numeral 3 del artículo 160 y los artículos 164 y 187 de la Ley 100 de

1993.

6. Definir el régimen que deberán aplicar las EPS para el reconocimiento y pago de las incapacidades originadas en enfermedad general o en las licencias de maternidad, según las normas del Régimen Contributivo.

7. Establecer y actualizar un sistema de tarifas que debe contener entre otros componentes, un manual de tarifas mínimas que será revisado cada año, incluyendo los honorarios profesionales. En caso de no revisarse el mismo, será indexado con la inflación causada. 8.

Presentar ante las Comisiones Séptimas de Senado y Cámara, un informe anual sobre la evolución del Sistema General de Seguridad Social en Salud y las recomendaciones para mejorarlo.

9. Recomendar proyectos de ley o de decretos reglamentarios cuando a su juicio sean requeridos en el ámbito de la salud.

10. Adoptar su propio reglamento.

11. Las demás que le sean

asignadas por ley. Parágrafo 1°. El valor de pagos compartidos y de la UPC serán revisados por lo menos una vez por año, antes de iniciar la siguiente vigencia fiscal, y el nuevo valor se determinará con fundamento en estudios técnicos previos. Parágrafo 2°. En casos excepcionales, motivados por situaciones de emergencia sanitaria que puedan afectar la salubridad pública, el Ministerio de la Protección Social asumirá temporalmente las funciones de la Comisión de Regulación en Salud. Parágrafo 3°. Las decisiones de la Comisión de Regulación en Salud referidas al régimen contributivo deberán consultar el equilibrio financiero del sistema, de acuerdo con las proyecciones de sostenibilidad de mediano y largo plazo, y las referidas al régimen subsidiado, en cualquier caso serán compatibles con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”. La suspensión provisional puede decretarse siempre y cuando se cumplan los requisitos que exige el artículo 152 del C.C.A. En relación con la acción de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. En el asunto en estudio no se acatan los requisitos legales prescritos para decretar la medida cautelar, comoquiera que de la simple confrontación de las resoluciones demandadas con las normas invocadas no surge de manera evidente la infracción alegada, ya que es necesario analizar si el Presidente de la República y el Ministro de Protección Social se extralimitaron en su órbita de su competencia.

Lo anterior implica un estudio de fondo el cual debe hacerse en la sentencia. En consecuencia, la Sala habrá de negar la suspensión provisional pedida y como la demanda reúne los requisitos legales, dispondrá su admisión. En mérito de lo expuesto se, R E S U E L V E : 1º ADMÍTESE LA DEMANDA presentada en ejercicio de la acción de nulidad por SALUDCOOP E.P.S., por conducto de mandatario judicial contra la Nación – Ministerio de Protección Social y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2º NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE a los Ministros de los ramos antes enunciados, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150 del C.C.A. 3° NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE al Agente del Ministerio Público. 4° Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días, para los efectos previstos en el numeral 5º del artículo 207 del C.C.A. 5° Solicítese a los Ministros de Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de sus Secretarías Generales, el envío de los antecedentes administrativos de los actos acusados, dentro del término de los quince (15) días siguientes al de recepción del correspondiente oficio. 6° En orden a cubrir los gastos ordinarios del proceso, el demandante deberá consignar la suma de veintidós mil pesos ($22.000,oo) M/cte. en la cuenta N° 40070-000664-4 del Banco Agrario de Colombia, nombre “depósitos judiciales por gastos del proceso – Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, dentro de los diez

(10) días siguientes al de regreso del expediente a la Secretaría de la Sección. 7° NIÉGASE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los actos acusados. 8° RECONÓCESE personería al abogado Alberto Castro Cantillo, quien actúa en representación de la parte actora, para los efectos y según los términos del poder otorgado a folio 2. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente Salva voto

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN