CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2010-00043-00-2018

EXCEPCIÓN DE IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POR CARECER DE OBJETO JURÍDICO – No probada. SI bien los actos no están vigentes debe efectuarse el estudio de fondo por los efectos jurídicos que produjeron mientras estuvieron vigentes La entidad accionada planteó esta excepción bajo la consideración de que los actos acusados se encuentran derogados y en ese entendido, no hay lugar a examinar de fondo la demanda. Al respecto, encuentra la Sala probado que en efecto las Resoluciones 3175 de 2008 y 4733 de 2009, fueron derogadas expresamente por el artículo 13 de la Resolución núm. 004497 de 2011 “Por la cual se adopta el Sistema de Información para la Regulación del Transporte de Carga por Carretera, se determina el procedimiento de intervención del Valor a Pagar y se dictan otras disposiciones.” Igual suerte de derogatoria acaeció respecto de la Resolución 3570 de 2009, por cuanto su propósito fue modificar el parágrafo 1° del artículo 2° de la Resolución 3175 de 2008, lo que implica que pasó a integrar dicha resolución y la cobijó tal declaratoria contenida en la citada Resolución 4497 de 2011. Sin embargo, para la Sala esta circunstancia no la releva de emitir un pronunciamiento de fondo, pues este evento no impide proferir una decisión que cobije los efectos jurídicos producidos por dichos actos administrativos mientras tuvieron vigencia, tal y como lo resaltó el Ministerio Público en su concepto. TRANSPORTE PÚBLICO DE CARGA – Actualización de la tabla de fletes /

SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE - Actividad sujeta a intervención, regulación, inspección y vigilancia del Estado / LIBERTAD ECONOMICALímites en servicio público de transporte / LIBERTAD DE EMPRESA – Límites / PROTECCIÓN DE LOS USUARIOS DEL TRANSPORTE - Límites a libre competencia y libertad de empresa / FACULTAD REGLAMENTARIA RESIDUAL - Ministerio de Transporte: fijación de fletes en transporte de carga [L]a Sala comienza por señalar que la actualización de la tabla de fletes para el transporte de carga que se hizo mediante la Resolución 3175 de 2008, uno de los actos acusados, se fundó en lo reglado en el Decreto 2663 de 2008 (…) Con fundamento en este Decreto se determinó como criterio de remuneración del servicio de transporte de carga, que el valor del flete a cobrar en el contrato de transporte se liquida a partir de las tablas de movilización, que para el efecto expida el Ministerio de Transporte y, que constituyen el límite de observancia sobre el valor mínimo del costo de transporte por tonelada a reconocerse por la empresa de transporte al propietario del vehículo de carga. Es esta regulación de intervención que señala los parámetros bajo los cuales se hace el reconocimiento monetario en las relaciones entre empresa de transporte y propietarios de vehículos, y que es la que cuestiona el demandante al referir que, tal escala de precios es contraria al derecho a la propiedad y a las reglas de libertad económica y la libre empresa que rigen en nuestra Carta Política. Para resolver este cuestionamiento, es de resaltar que el transporte se ha definido como un servicio

público de carácter esencial, que por virtud de tal condición, contempla entre otras las siguientes características,: “i) Su objeto consiste en movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio de una contraprestación pactada normalmente en dinero, ii) Cumple la función de satisfacer las necesidades de transporte de la comunidad, mediante el ofrecimiento público en el contexto de la libre competencia; iii) implica la prevalencia del interés público sobre el interés particular, especialmente en relación con la garantía de su prestación -la cual debe ser óptima, eficiente, continua e ininterrumpida-, y la seguridad de los usuariosque constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte (Ley 336/96, art. 2°)- y iv) Constituye una actividad económica sujeta a un alto grado de intervención del Estado. A partir de este postulado, es que surge por la naturaleza del servicio público, la habilitación al Legislador de bajo precisas atribuciones, expedir leyes de intervención económica en relación con la materia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 334 Superior. De ahí que la afirmación del actor relativa a la vulneración del artículo 58 de la Carta que garantiza la propiedad privada, deba ser analizada de forma armónica con las reglas de mediación que fijó el constituyente para determinadas actividades. En tal sentido, se concluye que la fijación de las tarifas en las relaciones entre empresas transportadoras y propietarios, poseedores y tenedores de los vehículos de carga se fundó en esa potestad, la cual se ejerció durante la etapa en que estuvo vigente la regulación bajo un control de intervención estatal, la que se cumplió hasta la expedición del Decreto 2092 de 2011, por el cual se acogió la política orientada en

el documento Conpes 3489 de 2007. De modo que la Resolución 3175 de 2008 encuentra justificación en la facultad del Estado de intervenir mediante ley este servicio de naturaleza esencial y, en desarrollo de esta, tenía la competencia para a través de los Decretos reglamentarios y las resoluciones que expide el Ministerio de Transporte, fijar una remuneración en condiciones de equilibrio a los prestadores del servicio de transporte de carga, dadas las inequidades presentadas en otrora, y que justificaron la adopción de tales medidas de regulación. SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE CARGA - Reglamentación de fletes por el Ministerio: legalidad / FLETES EN TRANSPORTE DE CARGALegalidad de reglamentación: estudios, metodología, costos / TRANSPORTE DE CARGA - Facultad reglamentaria de segundo grado / TRANSPORTE PÚBLICO DE CARGA – Paro de transporte para actualización de la tabla de fletes [L]os argumentos del actor se limitaron a reprochar sin prueba, los diferentes estudios adelantados en vigencia de este sistema de intervención estatal del servicio público de transporte de carga. Tales argumentos son insuficientes para derivar la afectación de las tarifas fijadas a través de las tablas de fletes que resultaron de la aplicación del modelo matemático implementado, que se nutrió de variables que tenían por objeto determinar el costo de tonelada transportada, atendiendo el recorrido entre la ciudad de origen y la de destino, y en determinados casos, un ajuste producto del impacto y revisión de la regulación implementada. De este modo, desvirtuar la legalidad de las resoluciones acusadas

basadas simplemente en los planteamientos de exclusión de costos referidos por el actor, imponía señalar de qué manera se afectaba la fijación de las tarifas y su diferencia con los límites mínimos contemplados en este sistema de regulación controlada, el cual rigió hasta que se acogió la política pública de transporte que se consignó en el documento Conpes 3489 de 2007 y, que el demandante contempló como argumento adicional para invocar la ilegalidad de las Resoluciones cuestionadas. Para la Sala el documento Conpes 3489 de 2007, al fijar recomendaciones de política pública como resultado del análisis que sobre el sector de transporte público de carga realizaron las autoridades que concurrieron a su formulación, si bien establecen estrategias para su ejecución, no representa, como lo plantea el actor, que la regulación cuestionada, por las conclusiones allí expuestas, pierda vigencia. Lo anterior, por cuanto al ser una herramienta de planificación económica requería que la política pública se adoptara y se hiciera conforme a los lineamientos fijados, que para este caso, pasaron de que tales relaciones dejaran de estar bajo una regulación de intervención a una de libertad entre las partes, quienes fijarían en adelante, las relaciones económicas entre el generador de la carga y la empresa de transporte público, y de ésta con los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos, y sin que en ningún caso, los pagos pactados sean inferiores a los costos eficientes de la operación. De esta manera, la vigencia de las resoluciones acusadas no estaba supeditada al documento de política Conpes, en tanto las recomendaciones allí planteadas no tenían la capacidad de afectar de eficacia los actos administrativos cuestionados.

Ello solo ocurrió, como quedó demostrado, por la derogatoria que acaeció con ocasión de la expedición de la Resolución 004497 de 2011. Por todo lo expuesto, es que la fijación de tales costos de manera directa por las partes intervinientes en la operación, en vigencia de la política de intervención estatal, no encuentra respaldo en la normas del Código de Comercio que se citan como violadas, pues se insiste, la fijación de las tarifas es el resultado de la restricción permitida constitucional y legalmente en el ejercicio de los derechos económicos con miras a la protección del interés general y de equidad entre los agentes que concurren en su prestación.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2663 DE 2008 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 2663

DE 2008 – ARTÍCULO 3 / LEY 105 DE 1993

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 3175 DE 2008 (1 de agosto) MINISTERIO DE TRANSPORTE (No anulada) / RESOLUCIÓN 3570 DE 2009 (5 de agosto) MINISTERIO DE TRANSPORTE (No anulada) / RESOLUCIÓN 4733 DE 2009 (30 de septiembre) MINISTERIO DE TRANSPORTE (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00043-00

Actor: MAURICIO ZARATE RODRÍGUEZ

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Se decide la acción de nulidad interpuesta por el ciudadano MAURICIO ZÁRATE RODRÍGUEZ contra las Resoluciones 3175 de 2008, 3570 y 4733 de 2009, por medio de las cuales: i) se establecen las relaciones económicas entre las empresas de transporte y los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos públicos de transporte terrestre automotor de carga, ii) se modifica el parágrafo 1 del artículo 2° de la Resolución 3175 de 2008 y iii) se complementa la tabla anexa de la Resolución 3175, respectivamente.

El actor formuló las siguientes pretensiones: “[…]PRIMERA: Que se declare la nulidad absoluta de las Resoluciones de número 3175 de 2008, 3570 de 2009 y 4733 de 2009, por medio de las cuales se establecen las relaciones económicas entre las empresas de transporte de carga y los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de carga, en virtud de que son violatorios de Principios Constitucionales, de las postulaciones generales del derecho y la ley, apoyados en la falsa motivación y la desviación de atribuciones propias de la función pública.

SEGUNDA: Que se ordene al Ministerio del Transporte adelantar un estudio serio sobre el número de tonelaje estático de carga que necesita el país para su desarrollo comercial, estableciendo una metodología en la cual se analice ruta por ruta, donde se preste el servicio público de transporte terrestre automotor de carga, teniendo en cuenta todos los costos que

genera la operación, acorde a la realidad, basada en la oferta y la demanda que se presenta en la cadena de producción del transporte de carga, bajo parámetros reales que permitan implantar el valor de la tabla de fletes. Dicha metodología debe ser analizada trimestralmente como tiempo máximo, teniendo como sustento jurídico una resolución emanada por el ente hoy demandado; con el fin de reducir el impacto de las tarifas en los generadores de carga de manera que se garantice la sostenibilidad, el desarrollo y competitividad del sector.

TERCERA: Se ordene al Ministerio de Transporte crear una canasta de costos de transporte, en virtud, que la operación de carga presenta una complejidad y características especiales propias del sector, que dificulta el establecimiento de tablas de fletes estática, teniendo como resultado la creación de la tabla de índices de precios del consumidor en el transporte de carga, con el fin de contrarrestar la variación de la oferta y la demanda del mercado.

CUARTA: Que se condene a la entidad demandada a pagar las costas causadas en el proceso[…]”.

I.- ANTECEDENTES I.1. El demandante en ejercicio de la acción de nulidad, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, CCA, presentó demanda ante esta Corporación con el fin de que se declare la nulidad de los actos acusados. I.2. La demanda se fundó en los siguientes hechos relevantes: Las resoluciones acusadas tuvieron como propósito reglamentar la estructura de costos de operación vehicular a fin de fijar los criterios de las relaciones económicas entre los intervinientes en la operación de carga.

Indicó que, durante los años 2000, 2001, 2003 y 2006 el Ministerio de Transporte elaboró las estructuras de costos de operación vehicular para el transporte de carga y para ello consideró en el cálculo tonelada/ kilometro parámetros como: i) configuración del vehículo o ficha técnica, ii) ruta y iii) otros aspectos relacionados con la operación. Afirmó que el Ministerio de Transporte pretermitió indicadores importantes para fijar la estructura de costos que dio lugar a la tabla de fletes, que hacen inviable la operación en el desarrollo de la cadena de producción del transporte de carga. Relacionó como razones de omisión las siguientes: En la estructura de costos del año 2000: Calificó como “garrafales” los siguientes aspectos: i) 2.4.3. Horas laborales: 12 horas. Señaló que los vehículos de carga laboran 24 horas; ii) en el punto 4.1. y frente al incremento de la tabla de fletes (10%), afirmó que no se explicó la forma en que se estableció dicho valor, lo que hace suponer que no tuvo en cuenta ningún parámetro de medición. Que la entidad indicó que el comportamiento de los costos y fletes se origina en varios factores, tales como, la baja operación del vehículo debido a la disminución de la real carga a transportar, fenómeno que se traduce en un detrimento del número del recorrido que efectivamente realiza en un mes. Dijo el actor que olvidó el Ministerio al considerar esta situación, que la baja operación se debe a la sobre oferta del parque automotor autorizada por aquél, en cuanto permitió de manera indiscriminada su operación y la inexistencia de una

política que la equilibre. Afirmó que no se tuvieron en cuenta para establecer los costos fijos y variables el valor de los peajes y tampoco el cargue y el descargue de las mercancías transportadas. En la estructura de costos del año 2001: Señaló que en esta oportunidad el Ministerio refirió que actualizó los costos de la operación vehicular para lo cual implementó una metodología de recolección de datos y procesamiento de información basada en la visita a 224 establecimientos comerciales con distintos objetos: i) distribuidores de repuestos, ii) estaciones de servicio, iii) empresas de transporte y iv) talleres de mantenimiento, entre otros. En esta operación de examen de la estructura de costos, dijo que la actualización la limitó a los seguros y a la recuperación de capital. A pesar de este reajuste, soportado en 4561 datos, permanecieron las anomalías y no se superó el desequilibrio económico. Sumado a que el valor de los peajes no se incluyó como indicador de costos en razón a que su cálculo estuvo determinado en peso/ruta, impidiendo obtener un indicador promedio, toda vez que las diferencias o rutas son significativas en el precio de los peajes. Estima que esta omisión determina lo irreal de la tabla de fletes. Respecto de la estructura de costos del año 2003, indicó que el ajuste se fundó en la recopilación de 9000 datos relacionados con los precios de cada uno de los insumos que implican el costo de operación de un vehículo de carga. Al respecto, el actor cuestionó el punto 3.2.2. en cuanto a que el concepto de tráfico constante desconoce la sobre oferta de automotores de carga en la cadena

de la operación del transporte. Agregó que, aunque en el punto 3.3.1. se señalan los elementos que han de considerar el costo de operación vehicular tales como: i) distancia del recorrido en km, ii) número de recorridos (D) y iii) valor de los peajes para cargas garantizadas, lo relevante es que en Colombia los camiones se movilizan con carga completa únicamente en un solo sentido del recorrido. Estructura de costos del año 2006. Al respecto, señaló que los costos de los peajes no se consideran como un indicador pues se dijo estar previstos en el ítem peso/ruta, en tanto dependen del número de peajes que se encuentren en cada ruta. Esta posición la calificó de lamentable, en razón a que considera que dependiendo la ruta el valor de los peajes sí representa un papel importante en la estructura de costos. Adujo que, en la práctica se presentan ineficiencias en el cumplimiento y en el control efectivo de la tabla de fletes entre origen y destino, que además crea brechas entre los costos operativos, los valores efectivamente pactados y los que contempla dicha tabla. De otro lado, refirió que, en razón a estos inconvenientes, se aprecia que el documento Conpes núm. 3498 del 1o. de octubre de 2007 reconoció la existencia de desequilibrio económico en estas relaciones y se inclinó porque la intervención solo ocurra en casos en que se presenten fallas del mercado. Con fundamento en ello, en dicho documento se propuso la creación del Índice de Precios del Transporte IPT, basado en una metodología que refleje la realidad del mercado, que contenga una estructura de costos de operación eficiente y que

sirva para establecer parámetros de regulación y fórmulas tarifarias. Agregó, que, de ese modo, se prueba que el Ministerio de Transporte en la estructura de costos no consideró el incremento de los combustibles en virtud del desmonte paulatino del subsidio, lo que deriva en que la tabla de fletes no refleja la realidad comercial del sector. Que no se tuvo en cuenta que la operación de este tipo de transporte es de 24 horas, motivo por el cual se requiere de la contratación de dos operadores para la operación y prestación de este servicio. I.3. En apoyo de sus pretensiones de nulidad, el accionante invocó que las resoluciones acusadas transgreden entre otras, las siguientes disposiciones de rango constitucional y legal. Señaló que se desconocen los artículos 4°, 6°, 13, 24, 29, 58, 90, 189.11, 208, 211, 333 y 334 de la Constitución Política. El fundamento de la vulneración radica en la intervención que el Estado realiza a través de las resoluciones acusadas y que desconocen los parámetros reales para fijar la tabla de fletes que representa la medición del mercado de la oferta y la demanda en el sector de transporte de carga. Para justificar su argumento indicó que el transporte público de carga es el motor de desarrollo económico del país pues es la base para lograr el intercambio de bienes y servicios, en armonía con las necesidades del territorio colombiano. Agregó que, de acuerdo con el artículo 58 Constitucional, se garantiza la propiedad privada y, por lo mismo, la intervención del Estado debe permitir que el sector privado disfrute de todas las garantías con el fin de contrarrestar los

desequilibrios y las desigualdades que buscan de manera real y efectiva el desempeño social del sector privado. En cuanto a las disposiciones de rango legal que considera infringidas se encuentra la Ley 105, por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte. Estimó infringido el artículo 3° numerales 1, 2 y 6, por cuanto el Ministerio para tomar una decisión frente a la parametrización de la estructura de costos para fijar la tabla de fletes, debe elaborar un estudio de oferta y demanda en la que se consideren las relaciones económicas entre empresas de transporte y propietarios de los vehículos. Que este requisito se incumplió porque en la estructura de costos de los años 2000, 2001, 2003 y 2006 no se consideraron como indicadores, valores tales como: i) el costo de los peajes, ii) el recorrido del retorno del vehículo sin carga en un sentido, iii) imprevistos de carretera, iv) precios del combustible y v) la situación climática. Conceptos todos éstos necesarios para fijar las tarifas del transporte de carga. En similares aspectos afirmó que se desconocen los artículos 29 y 30 de la Ley 336 en cuanto es al Ministerio de Transporte al que le corresponde formular la política y fijar los criterios para tener en cuenta la libre fijación de las tarifas de cada uno de los modos transporte. Que la determinación adoptada a través de las resoluciones acusadas lleva al sector a una crisis debido a que lo somete a trabajar bajo parámetros irreales que hacen insostenible la operación tanto para las empresas, como para los propietarios de vehículos de carga.

Que se desconoció el Decreto 2053 de 2003, que modificó la estructura del Ministerio de Transporte, en cuanto se omitió el cumplimiento de las funciones asignadas en los artículos 5°, 6° y 7° al despacho del Ministro, a sus oficinas Asesora, de Planeación y de Regulación Económica, frente a la obligación de fijar la política del gobierno nacional para la directa, controlada o libre fijación de tarifas de transporte mediante la elaboración de estudios técnicos, económicos, financieros y el desarrollo de metodologías de planeación, evaluación de proyectos y programas del sector, pues consideró que “una cosa es lo que reglamenta el Ministerio de Transporte y otra muy diferente es la realidad”. También señaló como infringido el artículo 30 del Decreto 173 de 20011, en cuanto determina que el pago del flete es la herramienta que fija la tasa del servicio de transporte, que, al no ser real en cuanto a sus costos, representa un modo de exclusión para las empresas transportadoras y los propietarios de los vehículos de carga. Finalmente, estimó vulnerados los artículos 981, 982, 1008 y 1009 del Código de Comercio al traspasar la facultad reglamentaria para regular el precio del flete mediante tablas de valor fijo, convirtiendo en ley aquello que se ha dejado a la libre empresa, lo que desconoce la autonomía de la voluntad privada. 1 “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga” II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demanda luego de ser corregida fue admitida2 por auto del 3 de diciembre de

20123. Cumplida la notificación ordenada4, se contestó por el Ministerio de Transporte, formulando las siguientes excepciones: i) improcedencia de la acción por carecer de objeto jurídico, debido a que las resoluciones acusadas desaparecieron del mundo jurídico por derogatoria realizada por la Resolución 4497 de 2011; ii) indebida acumulación de pretensiones, porque además de la anulación solicitó la realización de acciones que no son propias de este mecanismo judicial y iii) legalidad de las resoluciones acusadas, en razón a que los argumentos que soportan la demanda establecen una causal de ilegalidad respecto de la falsa motivación o desviación de atribuciones.

Como argumentos de defensa adujo los siguientes: Que al Ministerio le compete tomar las medidas que garanticen las relaciones armónicas entre los distintos elementos que intervienen en la contratación y prestación del servicio público de transporte, en aras de evitar la competencia desleal y promover la racionalización del mercado de transporte. Que el Decreto 1150 de 1997 fijó los criterios sobre las relaciones armónicas entre las empresas de transporte y los propietarios de los vehículos de carga y también elaboró una tabla de fletes, que fue el resultado de un acuerdo entre las empresas de transporte y los propietarios de los vehículos de carga como medida para superar un cese de actividades. 2 También se resolvió sobre la solicitud de suspensión provisional, denegándola. 3 Folios 95 a 105 del expediente. 4 La demanda se notificó al Ministro de Transporte. Que en dicho Decreto se estableció que el Ministerio adelantaría un estudio de costos que serviría como base para implementar la regulación sobre la prestación del servicio y la compensación de éste, mediante la adopción de una metodología

de cálculo para el costo de tonelada de carga por las rutas nacionales. Con tal fin se conformaron mesas de trabajo. De dicho proceso se expidió la Resolución 4394 de 1997, que determinó la estructura de costos de operación vehicular, cuyos indicadores fueron actualizados mediante la información examinada desde el año 1998 al 2007, a través de actualizaciones que permitían la evaluación de los rubros que hacen parte de la estructura de costos. Destacó que el Ministerio ha realizado de manera permanente un seguimiento a las variables que inciden en la estructura de costos por cuenta de las diferencias que se presentan entre los valores establecidos a través de acto administrativo a título de fletes y los costos de la operación vehicular. De allí que en un estudio realizado en el año 2006 se confirmó que el costo de operación del 70.1% de las rutas respecto del valor fijado en la tabla de relaciones económicas resultaba inferior al considerado en la Resolución y solo el 29.9%, era superior. Esta divergencia entre los costos de operación vehicular y los valores preestablecidos impulsó un ajuste gradual de la tabla de relaciones económicas que se verificó en un incremento porcentual del 10.58% de los valores a través de la Resolución 5220 de 2007, que entró a regir el 16 de enero de 2008. Reconoció que, a pesar de los esfuerzos en la actualización de dichos valores, aún se presentaban diferencias en los topes que remuneran las relaciones del mercado del transporte de carga entre las empresas y los propietarios de los vehículos, lo que motivó la expedición del Decreto 2663 de 2008, en la que se

determinó que el generador de carga debe pagar a la empresa transportadora como mínimo, un 12.5% por encima de los valores fijados en la tabla de fletes. Indicó que en desarrollo de un acuerdo de revisión de los factores para establecer el costo de los fletes y a efectos de eliminar las diferencias con los costos de operación se expidieron las Resoluciones 5250 de 2007 y la 3175 de 2008 que complementaron unas rutas adicionales no contempladas en la tabla de fletes. Explicó que fue en observancia del documento Conpes 3498 de 2007, que estableció como política general que “todos los eslabones de la cadena [transportadora de carga] reciban un beneficio que les garantice su desarrollo económico y social, aplicando los principios de alianza estratégica, colaboración y mentalidad empresarial”. Con fundamento en esta política fijada por el Conpes, el Ministerio expidió el Decreto 2092 de 2011 por el cual se fijó la política tarifaria y los criterios que regulan las relaciones económicas entre los actores de este servicio público. Indicó que, a partir de dicho decreto, la nueva política en el sector de transporte de carga es el de libertad vigilada que entró en vigor el 28 de octubre de 2011 y se dio inicio a la transición para la adopción del Registro Nacional de Despacho de Carga - RNDTC a través de la Resolución 4496 de 2011, que propició un cambio de cultura en la movilización de carga e involucró a los generadores en el proceso a través del diligenciamiento del anexo de tiempos. Destacó que con ese Decreto se introdujo un nuevo esquema regulatorio en las relaciones económicas del servicio público de transporte terrestre automotor de

carga y la empresa de transporte público y la de los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos, relativa a que “serán pactadas por las partes, teniendo en cuenta las condiciones del mercado”. En desarrollo de esta reglamentación la Resolución 4497 de 2011 adoptó el Sistema de Información para la regulación del transporte público de carga por carretera SIRTCC y con el propósito de dar claridad al sector, en este documento se presentó el modelo de costos utilizado para su cálculo. Refirió que el modelo de los tipos de costos es el mismo que se había utilizado, solo que se diferencian los valores o costos que se consideran para calcularlos. Así, definió que los costos de referencia son aquellos en que incurre el propietario, tenedor o poseedor del vehículo al movilizar la carga de acuerdo con la ciudad de origen y la de destino, sumado a los tiempos de espera. Aclaró que no se incluyó la rentabilidad, costos de administración ni de aquellos conexos a la movilización de la mercancía. Por su parte, explicó que los costos de referencia son aquellos relativos a la operación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga, que calcula el Ministerio considerando los parámetros de operación más eficientes que se observen en una ruta origen - destino. Del cálculo de estos costos explicó el procedimiento que se usa para su determinación, según se aprecia a los folios 129 a 137 del expediente. Aclarado lo anterior, concluyó que los argumentos del demandante hacen inexistentes los cargos de falsa motivación y desviación de atribuciones, por cuanto no basta aducirlas, sino que debieron ser probados.

III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Surtida la etapa probatoria se ordenó correr traslado para alegar de conclusión5. Durante este término el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa solicitó traslado especial6 y en su concepto7 pidió acceder a las pretensiones de nulidad respecto de las Resoluciones 3175 y 4733 de 2009. Como razones expuso las siguientes: Que es posible el control de legalidad de los actos derogados. En su exposición se apoyó en los argumentos de la sentencia de 23 de agosto de 2012 dictada por esta Sección, respecto del estudio de legalidad de los actos administrativos derogados. En cuanto a la indebida acumulación de pretensiones manifestó que la causa petendi de esta clase de acción se debe limitar a la declaratoria de nulidad de los actos demandados, motivo por el cual, las pretensiones segunda y tercera no podían tramitarse mediante esta acción, por exceder el fin de la misma. Frente a la intervención, regulación, inspección y vigilancia del Estado en el servicio público de tran