CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2010-00199-00-2018

DEROGATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No impide que se efectúe juicio de legalidad / ACTO DEROGADO - Es susceptible de control judicial / DECAIMIENTO - Improcedencia de la teoría de la sustracción de materia / ACTOS DECAÍDOS – Control judicial por los efectos durante su vigencia /

REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[E]ncuentra la Sala que las Resoluciones Orgánicas 6001 de 2008 y 6098 de 2009, fueron derogadas expresamente, la primera por el artículo 19 de la Resolución demandada 6098 de 2009 y esta por el artículo 23 de la Resolución 6264 de 2011. De este modo y a pesar de que han desaparecido los fundamentos de hecho y de derecho de la demanda, para la Sala, esta circunstancia no la releva de emitir un pronunciamiento de fondo, pues este evento no impide proferir una decisión que cobije los efectos jurídicos producidos por dichos actos administrativos mientras tuvieron vigencia. CONTROL FISCAL – Sujetos / SUJETOS DE CONTROL FISCAL – Lo son los particulares en virtud del manejo de fondos o bienes públicos / SUJETOS DE CONTROL FISCAL – Lo son las cooperativas y las sociedades del sector agropecuario en las que tiene participación accionaria FEDEGAN Sobre este punto la demandante asiente en que FEDEGAN es sujeto de control porque maneja la administración de un fondo que se nutre de recursos parafiscales, pero no así, de los particulares (sociedades o cooperativas) en las que dicha Federación tiene participación por los recursos que invierte. Esta manifestación sobre su inconformidad no guarda coherencia con la función

asignada a este organismo de intervención fiscal en virtud del artículo 2° de la Ley 42, que reconoce que la vigilancia y el control sobre el manejo financiero de los recursos públicos se extiende incluso respecto de particulares “que manejen fondos o bienes del Estado”. Esa potestad de fiscalización que quedó establecida se produce por la participación de FEDEGAN en su componente accionario, tanto de las sociedades como de las cooperativas sometidas a vigilancia, por virtud del traslado en modo de acciones o porcentajes del capital social con esta clase de dineros, los cuales son recaudados como cuota de fomento ganadero y lechero, y que justifica la función del ente de control, habida cuenta la inversión de dineros públicos en tales entidades, independientemente de su origen, como parte del presupuesto general de la nación o como recaudo parafiscal. En este caso, no es acertada la acusación de la demandante frente a que la potestad del control fiscal finaliza en la actividad que desarrolla FEDEGAN. Lo anterior, por cuanto en su ejercicio de administración está autorizada por la ley para trasladar montos de dicha cuota a particulares del sector pecuario, mediante la inversión o aportes de capital en las sociedades o cooperativas que tienen como objeto social actividades en ese sector, lo que conlleva que la CGR deba trasladar y ampliar su vigilancia a la correcta ejecución de esos recursos. De esta manera, para la Sala esta determinación de que las sociedades o cooperativas que reciben participación de aportes públicos sean sujetos controlables fiscalmente por la Contraloría General de la República se encuentra ajustada a la ley, y diferente a lo que se plantea en

la demanda, no existe razón que desvirtúe el seguimiento fiscal a estos particulares, pues está claro que su composición accionaria depende de recursos públicos. FEDERACIÓN COLOMBIANA DE GANADEROS FEDEGAN – Naturaleza / FEDERACIÓN COLOMBIANA DE GANADEROS FEDEGAN – Le corresponde el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero / FONDO NACIONAL DEL GANADO – Carácter de sus recursos. Parafiscales Debe aclararse que FEDEGAN es una organización gremial que tiene a su cargo la administración de la cuenta especial creada por la Ley 89, reglamentada por el Decreto 696 de 1994, y a la que se le confió el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero. (…) Al tener claridad sobre el origen de los recursos de que se nutre la Federación y su carácter de parafiscales, según lo dispuesto por la Ley 89 que creó la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero –CFGL– y su administración a través de la cuenta especial, denominada Fondo Nacional del Ganado, como herramienta para la generación, el recaudo y administración de los recursos de los ganaderos que se reinvierten en ese mismo sector, de acuerdo con los objetivos trazados, estima la Sala que el manejo por la inversión de recursos públicos está probado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 267 / LEY 42 DE 1994 – ARTÍCULO 4 / LEY 89 DE 1993 – ARTÍCULO 12

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN ORGÁNICA 6001 DE 2008 (24 de octubre) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (No anulada) / RESOLUCIÓN ORGÁNICA 6098 DE 2009 (2 de diciembre) CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00199-00

Actor: OLGA LUCIA GIRALDO DURÁN

Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD La Sala decide la demanda interpuesta por la actora contra la Contraloría General de la República, por medio de la cual solicitó que se declare la nulidad de los artículos 1° de las resoluciones orgánicas núms. 6001 de 24 de octubre de 2008 y 6098 de 2 de diciembre de 2009.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La ciudadana OLGA LUCIA GIRALDO DURÁN, en su propio nombre, presentó demanda ante esta Corporación en contra de la Contraloría General de la República, con el fin de obtener las siguientes declaraciones: Primero: Se declare la nulidad del artículo 1° de la Resolución Orgánica núm. 6001 de octubre 24 de 2008, “Por la cual se sectorizan y categorizan los

sujetos de control fiscal y se asigna la competencia para la vigilancia de su gestión fiscal a las Contralorías Delegadas para la Vigilancia Fiscal Sectorial”, proferida por la Contraloría General de la República, en lo que corresponde a los ítems 6, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 31, 32, 33 y 39 del Subsector Desarrollo Agroindustrial y Comercialización.

Segundo: Se declare la nulidad del artículo 1° de la Resolución Orgánica núm. 6098 de 2 de diciembre 2 de 2009, “Por la cual se sectorizan y categorizan los sujetos de control fiscal y se asigna la competencia para la vigilancia de su gestión fiscal a las Contralorías Delegadas para la Vigilancia Fiscal Sectorial”, proferida por la Contraloría General de la República, en lo que corresponde a los ítems 18, 19, 20, 21, 22, 28, 29, 30 y 36 del Subsector

Desarrollo Agroindustrial y Comercialización. I.2.- La parte actora, en síntesis, fundamentó sus pretensiones así: Que el Congreso de la República profirió la Ley 89 de 1993, “Por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado”, que dispuso en su artículo 2° la cuota de fomento ganadero, modificada posteriormente por el artículo 4° de la Ley 925 de 2004. Afirmó que, el producto de tales cuotas debía llevarse a una cuenta especial, bajo el nombre de Fondo Nacional del Ganado.

Que la Federación Colombiana de Ganaderos - FEDEGAN es una organización gremial, sin ánimo de lucro, creada por decisión del IX Congreso Nacional de Ganaderos de 13 de diciembre de 1963, sujeta al derecho privado. A esa Federación le fue entregada la administración y el recaudo de las cuotas de fomento ganadero y lechero para lo cual se dispuso en los términos del artículo 7° de la Ley 89, que se debía suscribir un contrato con un término de duración no inferior a 10 años, que debía determinar de manera precisa lo concerniente al manejo de los recursos, la definición y ejecución de programas y proyectos, entre otros. Afirmó que, desde la expedición de la Ley 89 y al momento del ejercicio de esta acción, Fedegan y el Ministerio de Agricultura han celebrado los contratos números 017 de 1994 y 026 de 2004, para la administración y recaudo final de las cuotas de fomento ganadero y lechero. Destacó que, los recursos del Fondo Nacional de Ganado de acuerdo con su naturaleza deben utilizarse en las actividades autorizadas en el artículo 4°1 de la citada Ley 89, entre las que se encuentra la promoción de las cooperativas cuyo objeto es beneficiar a productores y consumidores del sector pecuario. 1 “ARTÍCULO 4o. OBJETIVOS. Los recursos del Fondo Nacional del Ganado, se utilizarán preferencialmente en: […] 6.- La promoción de cooperativas cuyo objeto sea beneficiar a los productores y consumidores. […] 8.- Efectuar aporte de capital en empresas de interés colectivo dedicadas a la producción, comercialización e industrialización de insumos y productos del sector pecuario. […]”

Que en su calidad de administrador del Fondo Nacional del Ganado y con el fin de dar cumplimiento a los objetivos previstos en los numerales 6° y 8° del artículo 4° de la Ley 89, FEDEGAN promocionó la creación e inversión en cooperativas y en empresas de interés colectivo del sector pecuario, así: • Central de sacrificio y frigorífico de Norte de Santander Sociedad Anónima S.A. 2 • Cooperativa de Productores de Leche y Carne de las SabanasCOOLECSA

• Cooperativa de Productos Lácteos de Nariño Ltda. - COLACTEOS
• Cooperativa Ganadera del Sur Limitada – COOOGANASUR
• Cooperativa Industrial Lechera de Colombia Limitada - CILEDCO • Cooperativa Integral Lechera del Cesar – COOLESAR • Cooperativa Lechera de Córdoba – CODELAC • Frigorífico del Sinú – FIGROSINU S.A. • Frigorífico Jongovito S.A. FRIGOVITO • Frigoríficos ganaderos de Colombia S.A. - FRIOGAN • Sociedad Ganadera de Exportaciones S.A.C.I. - GANAEXPO Indicó que, si bien las sociedades y cooperativas son personas jurídicas que se sujetan al derecho privado, la entidad accionada consideró que debido a que la cuota de fomento ganadero y lechero es una contribución parafiscal, cuando reciben participación de entidades territoriales descentralizadas, se ejerce control fiscal por las contralorías departamentales o municipales, según lo dispuesto por los artículos 4° y 65 de la Ley 42. 2 Esta sociedad se fusionó el 8 de agosto de 2008 con la empresa FRIOGAN S.A.

Refirió que la Contraloría General de la República emitió las Resoluciones 6001 de

2008 y 6098 de 2009, a través de las cuales declaró sujetos de control fiscal a las sociedades y cooperativas atrás enlistadas, sin sustento jurídico. I.3. En apoyo de sus pretensiones, la accionante invocó que las resoluciones acusadas transgreden entre otras, las siguientes disposiciones de la Carta Política: 2°, 6°, 121, 122, 20, 267 y 338; y las legales contenidas en los artículos 2°, 4° y 65 de la Ley 42 de 1993; 29 del Decreto 111 de 1996 y 4° y 12 de la Ley 89 de 1993. Como concepto de violación de las anteriores disposiciones adujo los siguientes motivos: • El Control Fiscal y la Contraloría General de la República Destacó que el control fiscal es una función pública encaminada a la vigilancia de las entidades públicas y de los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación con el fin de asegurar el manejo correcto y transparente de los recursos públicos y el cumplimiento de los fines estatales. Que la Contraloría General de la República hace parte integral del Estado Social de Derecho y está sujeta al principio de legalidad consagrado en los artículos 6°, 121 y 122 de la Constitución Política, por ende, cumple sus funciones estrictamente dentro del marco constitucional y legal y conforme a los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y responsabilidad, previstos en el artículo 209 Superior. • De las contribuciones parafiscales Indicó que la parafiscalidad es el ejercicio de la soberanía fiscal del Estado y una técnica de intervención estatal en la economía. Que se le otorgó estatus

constitucional según el artículo 338 y 29 del Decreto 111 de 1996. Al respecto, afirmó que la Corte Constitucional ha emitido varios pronunciamientos en relación con el concepto y elementos esenciales de las contribuciones parafiscales, entre ellos, la sentencia C-11770/04, que fijó las características de tales contribuciones y señaló que no ingresan al presupuesto de la Nación ni hacen parte de sus ingresos y por ello, el carácter de recurso público está desdibujado, lo que impide que sobre este se pueda ejercer un control fiscal. • De la cuota de Fomento Ganadero y Lechero, el Fondo Nacional del Ganado y la Federación Colombiana de Ganaderos Afirmó que la Ley 89 creó el Fondo Nacional del Ganado como una cuenta especial sin personería jurídica a la que se incorporan los recursos obtenidos por la cuota de fomento ganadero y lechero, y que tienen el carácter de contribución parafiscal en razón a los artículos 338 Constitucional y 29 del Decreto 111 de 1996. Sobre la condición de los recursos que tiene la cuenta de fomento ganadero y lechero recaudada por el Fondo Nacional del Ganado es que cumple las condiciones de parafiscalidad, según lo precisa el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil núm. 1919 de 4 de septiembre de 2008, en cuanto determinó que el Fondo no es una entidad pública y que, por lo tanto, los recursos que lo nutren no ingresan al erario en la medida en que tienen una destinación específica que afecta el sector de donde proviene la cuota de fomento ganadero y lechero. Aseguró que los objetivos de la cuota de fomento ganadero y lechero son los de

promocionar e invertir en las actividades cooperativas, comerciales e industriales del sector lechero y de carnes. En ese sentido, los aportes que FEDEGAN como administrador del Fondo Nacional del Ganado efectúa en cooperativas y otras empresas del sector pecuario son precisamente la ejecución de las inversiones ordenadas por el legislador en beneficio de este sector económico y, por ende, el cumplimiento de los fines para los cuales fueron establecidos. Afirmó que no desconoce la autonomía de la CGR, solo que ésta no es absoluta y está condicionada a los límites que le fija la Constitución en los términos del artículo 267. Que en los términos del artículo 12 de la Ley 89 el sujeto de control es la Federación Colombiana de Ganaderos y a la CGR le corresponde vigilar los recursos que obtiene de la cuota de fomento y sean invertidos en cumplimiento de las reglas de destinación que se fijan en el artículo 4°. De manera que aquellas entidades de naturaleza cooperativa o comercial que se han constituido con apoyo en los recursos para fiscales del Fondo Nacional del Ganado y en su condición de receptores de una inversión no los convierte en sujetos de control fiscal3, en tanto una conclusión así resulta contraria a lo previsto en el artículo 12 de la Ley 89 de 1993. 3 Al respecto citó que la Contraloría General de la República por oficio N° 11-4120-2073 de 2 9 de julio de 1999 reconsideró el concepto N° 1278 de 1999 y aclaró que el sujeto controlable solo era FEDEGAN. Que FEDEGAN en su condición de entidad administradora del Fondo Nacional del

Ganado es el sujeto controlable. Que esta condición no se extiende a los receptores de las inversiones realizadas con los recursos parafiscales, pues son empresas privadas que no administran ni manejan fondos de la Nación. A esta conclusión le sumó el argumento de que la potestad del control fiscal respecto de los recursos parafiscales es verificar si estos recursos son invertidos por la entidad que los administra, condiciones que no tienen quienes son beneficiarios de los recursos del Fondo Nacional del Ganado y, aunque podrían tener algunas el carácter de ser controladas, lo motivos son otros, y no se predican de ser receptoras de tales recursos. • Violación de los artículos 2°, 6°, 121, 122, 210 y 267 de la C.P., 4° de la Ley 89, 22 de la Ley 42 y 38 de la Ley 489. Frente a este cargo precisó que las cooperativas y sociedades enlistadas en las resoluciones acusadas se constituyeron por iniciativa privada y pese a que reciben recursos provenientes del Fondo Nacional del Ganado, dicha posibilidad es autorizada por los numerales 6 y 8 del artículo 4° de la Ley 89. En esa medida, indicó que FEDEGAN en su condición de entidad privada carece de competencia para constituir entidades que se integren a la organización del Estado del Fondo Nacional del Ganado. Que no existe ley que autorice la creación y organización de estas cooperativas y empresas con el propósito de que forme parte de la estructura descentralizada de la Rama Ejecutiva del Poder Público a nivel nacional. • Falsa Motivación Estimó que las resoluciones acusadas justifican la necesidad de control de las

cooperativas y sociedades receptoras de los recursos parafiscales administrados por la Federación Colombiana de Ganaderos, bajo el argumento de que al ser la cuota de fomento ganadero y lechero un recurso parafiscal, se evidencia que sean sujetos de control fiscal. La anterior conclusión no la comparte porque estimó que, si la inversión de los recursos está a cargo de FEDEGAN como entidad administradora del Fondo Nacional del Ganado, es esta asociación gremial la única que debe estar sujeta a control fiscal, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 89. En consecuencia, estimó que no son ciertos los razonamientos que esgrime en la Resolución 6001 de 2008 para ampliar el control a esas cooperativas y sociedades, en tanto FEDEGAN como asociación gremial no tiene la competencia ni la capacidad legal para crear entidades descentralizadas por servicios que se integren a la estructura del Estado. Que no es acertado que al ser receptoras de recursos parafiscales tengan participación estatal, en tanto el presupuesto de la Nación y el de sus entidades descentralizadas no se ha visto comprometido ni afectado para la realización de inversiones a favor de dichas sociedades y cooperativas. Bajo esta argumentación, estima que ninguno de los considerandos que se aducen es real y por lo mismo no tienen el alcance pretendido, lo que prueba que las resoluciones acusadas se encuentren viciadas de nulidad. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demanda presentada fue objeto de admisión y se denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados4. Contra esta última decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición, que fue resuelto por auto

de 9 de febrero de 20125. Luego de notificarse el auto admisorio de la demanda6, se contestó por la entidad accionada, en los siguientes términos: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Por intermedio de apoderada judicial7 la entidad se opuso a las pretensiones de la demanda, en razón a que carecen de fundamentos fácticos y jurídicos. Indicó que el argumento de la actora se concretó en explicar que las resoluciones acusadas son violatorias de las normas superiores, por cuanto se incluyó a las cooperativas y frigoríficos como sujetos de control fiscal, los cuales son receptores de los aportes del Fondo Nacional del Ganado, determinación que desconoce lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 89. En relación con este planteamiento señaló que: La Contraloría General de la República es una entidad que en ejercicio de sus funciones tiene ciertas facultades reglamentarias para materializar y hacer efectiva la vigilancia y el control de la gestión fiscal. 4 Según auto del 2 de septiembre de 2010 (fls 290 a 313 del expediente) 5 Mediante esta providencia se decidió no reponer la decisión de denegatoria de la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados. (fls. 334 – 338) 6 La demanda se notificó a la Contraloría General de la República mediante aviso visible al folio 323 del expediente. 7 Memorial a folios 344 a 357 del expediente. Que el artículo 2º de la Ley 42 señala quiénes son sujetos de control fiscal. Asimismo, el artículo 4º ibídem determina que lo son, aquellos que utilizan

recursos públicos, lo que justifica la obligatoriedad de la vigilancia fiscal. Indicó que en ejercicio de la competencia asignada a la Contraloría General de la República y acogiendo las directrices de la Corte Constitucional en las sentencias C-085 de 1997 y C-043 de 1999, se expidió la Resolución Orgánica núm. 5870. En ese acto precisó que las entidades o particulares de carácter privado que manejen fondos o bienes de la Nación están sujetos a la órbita de competencia del ejercicio del control fiscal y, que, por ello, deben ser incluidos dentro del campo de aplicación y sectorización de la CGR. Además de insistir en la competencia de realizar la vigilancia fiscal, determinó que la sentencia C-403 de 1999 establece que, respecto de los recursos de origen nacional, existe prevalencia del control fiscal por parte de la CGR, en aras de garantizar el adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Nación. La sentencia C-655 de agosto de 2003, sostiene que los recursos del Sistema General de Seguridad Social son rentas de naturaleza parafiscal y constituyen un instrumento para la generación de ingresos públicos, representados en una forma de gravamen que se establece con carácter impositivo por la ley para afectar un determinado y único grupo social o económico, y que deben utilizarse en beneficio del grupo al que se le impone el gravamen. Aclaró que el control de las entidades que reciben participaciones es directo, mientras que aquel que se ejerce por los aportes que se entregan para proyectos, recae en el contrato que se ejecuta en virtud de los recursos que se trasladan y

solo para ese específico asunto. Bajo este criterio explicó que, la categorización que hace la entidad respecto de los sujetos de control con base en la participación que el Estado tiene en su composición patrimonial, es con el propósito de establecer los criterios que orientan la modalidad de auditoria aplicable y el resultado de esta. En relación con la aplicación de las resoluciones demandadas señaló que el Comité Directivo, realizado el 23 de septiembre de 2008, aprobó la sectorización y categorización de sujetos de control correspondiéndole la competencia de las empresas que se relacionan en la demanda, en cuanto son sujetos de control por su composición accionaria. Sociedad o cooperativa Sujeto de control directo por participación de FEDEGAN

COOPERATIVA LECHERA DE CORDOBA – CODELAC 

COOPERATIVA INDUSTRIAL LECHERA DE COLOMBIA X8

– CILEDCO

COOPERATIVA DE LECHE Y CARNE DE LA SABANA 

DE SUCRE – COOLECSA

COOPERATIVA DE PRODUCTOS LACTEOS DEL 

NARIÑO LTDA

COOPERATIVA INTEGRAL LECHERA DEL CESAR – 

COOLESAR

COOPERATIVA GANADERA DEL SUR LIMITADA – 

COOGANASUR

FRIGORIFICO DEL SINU – FRIGO SINU S.A. 

FRIGORIFICO JONGOVITO S.A. FRIGOVITO 

FRIGORIFICOS GANADEROS DE COLOMBIA S.A. – 

FRIOGAN

SOCIEDAD GANADERA DE EXPORTACIONES S.A. C.I. 

CENTRAL DE SACRIFICIO Y FRIGORIFICO DEL NORTE 

DE SANTANDER – FRIGONORTE 8 Según la entidad demandada Fedegan no tiene participación en dicha Cooperativa. De acuerdo con el anterior cuadro, precisó que no existe duda de la calidad de sujetos de control en razón a que su capital social está integrado por recursos de naturaleza parafiscal. Que la Resolución 6601 de 2008 determinó claramente que las sociedades GANAEXPO S.A. y CRIOGAN S.A. son sujetos de control fiscal y asigna la competencia para la vigilancia de su gestión fiscal a las Contralorías Delegadas para la Vigilancia Fiscal Sectorial, teniendo en cuenta los recursos que administran. Que subcategoriza las categorías definidas teniendo en cuenta como criterio el valor del presupuesto y del activo total de los sujetos de control a fin de orientar la modalidad, el alcance y la intensidad del proceso auditor y la rendición de cuentas e informes de cada uno de ellos. Así las cosas, la entidad considera que las resoluciones demandadas están ajustadas a la legalidad, pues el control que se realiza obedece al origen de los recursos que se administran y no por su naturaleza jurídica. En cuanto a la falsa motivación, indicó que esta acusación no encuentra soporte ni fundamento normativo ni jurisprudencial. Expresó, finalmente, que las sociedades o cooperativas que manejan fondos o bienes de la Nación están sujetos a la órbita de la competencia del ejercicio del control fiscal, acorde con lo descrito en la sentencia C-040 de 1993. III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Surtida la etapa probatoria se ordenó correr traslado para alegar de conclusión9.

Durante este término el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa del Ministerio Público solicitó traslado especial10 y en su concepto11 pidió negar las pretensiones de nulidad respecto de las Resoluciones Orgánicas 6001 de 2008 y 6098 de 2009. Como razones, explicó las siguientes: Que el problema jurídico se contrae a determinar si las resoluciones enjuiciadas han sido falsamente motivadas por la inclusión de las cooperativas que se relacionan en los ítems 6, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 31, 32, 33 y 39 del artículo 1° de la Resolución Orgánica 6001 de 2008 y 18, 19, 20, 21, 22, 28, 29, 30 y 36 del artículo 1° de la Resolución orgánica 6098 de 2009, por cuanto para la accionante no es válido afirmar que estos particulares administren o manejen recursos de la Nación por ser receptoras de los recursos del Fondo Nacional del Ganado. Frente a los cargos formulados adujo: 9 La Contraloría General de la República (fls. 419-442) reiteró la posición expuesta en la contestación de la demanda. La actora presentó escrito de conclusión según memorial visible a los folios 423 a 440 del expediente. 10 Según memorial visible al folio 255 del expediente. 11 Con ocasión de este concepto, el Consejero de Estado, dr. Roberto Augusto Serrato Valdés manifestó impedimento para intervenir en la adopción de la decisión que corresponde emitir en este proceso, debido a la actuación que cumplió cuando fungió como agente del Ministerio Público. Mediante providencia del 10 de

octubre de 2016 se le aceptó el impedimento y se le separó del conocimiento de este proceso (fls. 473-476 del expediente). • Que, si bien no se exponen las razones por las cuales se incluyó a las sociedades y cooperativas como sujetos de control, de los antecedentes de los actos administrativos se aprecia que tal determinación de fundó en el concepto núm. 2008IE12995 01 de 7 de abril de 2008. • Que las cooperativas y sociedades sometidas a control tienen como accionistas a FEDEGAN, entendimiento que justifica que los aportes de FEDEGAN a partir de los recursos parafiscales de la cuota de fomento ganadero y lechero se les trasladan. • Destacó que la cuota de fomento ganadero y lechero conforme al artículo 2° de la Ley 89 es catalogada como una contribución parafiscal y, los recursos que de ella se derivan, se manejan a través del Fondo Nacional del Ganado, creado por el artículo 3° de la mencionada Ley. • Que el punto central debatido es el de establecer cuál es el alcance del control fiscal efectuado por la CGR en relación con las contribuciones parafiscales previstas en la Ley 89 de 1993. • Con apoyo en la transcripción de la sentencia C-065 de 2007 afirmó que, cuando se entregan dineros públicos o recursos bajo la forma de participación para que se incorporen dentro del capital social, se someten a control fiscal, según se reiteró en la sentencia C-586 de 1995. Precisó que, el control fiscal se extiende a las actividades, operaciones, resultados y demás acciones relacionadas con el manejo de fondos o bienes del Estado, de

los sujetos públicos y particulares. De este razonamiento estimó que es legal extender el control fiscal a los sujetos que manejan fondos públicos provenientes de una contribución parafiscal. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1. El problema jurídico El debate planteado se contrae a establecer si como lo alega la accionante, están viciadas de nulidad las resoluciones acusadas por los cargos que aduce y que se concretan, en los siguientes problemas jurídicos a resolver: ¿La Contraloría General de la República ejerce control fiscal respecto de las cooperativas y sociedad que reciben aportes parafiscales manejados por FEDEGAN? ¿El control fiscal de los recursos públicos asignados a FEDEGAN se restringe únicamente respecto a esta federación gremial? ¿Dada la aportación y participación en el capital de sociedades y cooperativas provenientes de Fedegan, es mandatorio su control fiscal? ¿Existió falsa motivación en las resoluciones expedidas por la Contraloría General de la República por extender su función de vigilancia a estas sociedades y cooperativas? IV.2. Para dar respuesta a esos problemas jurídicos se verificará por la Sala el contenido de los actos que se demandaron y se determinará de igual manera su vigencia. Las resoluciones cuestionadas se transcriben parcialmente, esto es, respecto de algunos ítems de los artículos primeros que se demandaron, así: “RESOLUCIÓN ORGÁNICA 6001 DE 200812 (octubre 24) Diario Oficial No. 47.169 de 10 de noviembre de 2008 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Por la cual se sectorizan y categorizan los sujetos de control fiscal y se asigna

la competencia para la vigilancia de su gestión fiscal a las Contralorías Delegadas para la Vigilancia Fiscal Sectorial. EL CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, en uso de sus atribuciones constitucionales, legales, y CONSIDERANDO: Que el artículo 267, inciso 1o de la Constitución Política de Colombia establece que el control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Que de acuerdo con el artículo 268, numeral 4 de la Constitución Política de Colombia, el Contralor General de la República podrá exigir informes sobre su gestión fiscal a los servidores públicos de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación. Que la Ley 42 de enero 26 de 1993 determina en su artículo 2o que son sujetos de control fiscal los órganos que integran las Ramas Legislativa y Judicial, los órganos autónomos e independientes como los de control y electorales, los organismos que hace