CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2010-00404-00-2018

ACTO REGLAMENTARIO – Concepto

[L]os actos reglamentarios no son más que unas normas jurídicas secundarias, inferiores y complementarias de la Ley. La sumisión del acto administrativo reglamentario a la ley es absoluta y por lo mismo, se trata de decisiones necesitadas de justificación, con posibilidades restringidas en el campo de la regulación, lo cual explica que su ámbito de acción sea restringido y que, por lo mismo, no tengan la fuerza suficiente para derogar, subrogar o modificar un precepto legal, ni mucho menos para ampliar o limitar su alcance o su sentido. Lo anterior explica su carácter justiciable, pues es claro que la administración no puede contradecir los mandatos del legislador, ni suplir la Ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular cierto contenido.

SANCIONES A LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE USUARIAS DE LOS

TERMINALES DE TRANSPORTE / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / POTESTAD REGLAMENTARIA – Alcance / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTRO DE TRANSPORTE – Exceso / FALTA DE COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Para regular el régimen sancionatorio en los Terminales de Transporte Es evidente que el Ministerio de Transporte no ostentaba en manera alguna la atribución para regular el régimen sancionatorio en los Terminales de Transporte, pues si bien, el parágrafo 2º del artículo 17 de la Ley 105 de 1993, lo habilitó para determinar la política en cuanto a la regulación, tarifas y control operativo en tales

entes, no es menos cierto que ello no puede considerarse argumento suficiente para invadir de órbitas propias del Legislador. De otro lado, en las normas contempladas en los artículos 44 a 49 de la Ley 336 de 1996, en las cuales están contenidas las sanciones en materia de transporte y la definición de los criterios para su imposición (amonestación, multa, suspensión de la licencia, cancelación de la licencia, inmovilización o retención de equipos), no se halla ninguna relacionada con las conductas descritas en los artículos 13, 15 y 16 del Decreto 2762 de 2001, y tampoco, coincidiendo con el concepto que aportó el Procurador Delegado en este asunto, alguna que contemple la violación de lo dispuesto en el manual operativo de cada Terminal como una sanción; luego también con base en este argumento es evidente la configuración de un exceso en la potestad reglamentaria por parte de la cartera ministerial acusada.

AUTORIDADES EN EL SECTOR DE TRANSPORTE / GERENTE DE TERMINAL DE TRANSPORTE – No es autoridad / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL

MINISTRO DE TRANSPORTE – Exceso

[D]e acuerdo con lo estatuido en el artículo 9 de la ley 105 de 1993, sólo son autoridades en el sector las que determine la ley. (…) No varía entonces la conclusión sobre el exceso en la potestad reglamentaria en relación con el cargo que trae a colación el demandante, puesto que en ninguna norma con rango legal se ha investido a los Gerentes de los Terminales de Transporte como autoridad en la materia, cuestión que impedía que vía decreto reglamentario pudiese el

Gobierno Nacional definir tal aspecto. Ahora, resulta por demás contradictorio que el mismo Decreto defina este aspecto en su propio artículo 7º, contemplando como tales a las autoridades territoriales, al Ministerio de Transporte y a la Superintendencia de Puertos y Transporte, sin incluir allí los mencionados gerentes.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 15 DE 1959 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 3157 DE 1984 / LEY 105 DE 1993 / LEY 336 DE 1996

NORMA DEMANDADA: Decreto 2762 de 2001 (20 de diciembre) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTÍCULO 19 (Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00404-00

Actor: JOSÉ MARÍA LÓPEZ CUELLAR

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: Es cierto que la disposición acusada creó un régimen de sanciones para las empresas de transporte y los propietarios de los vehículos vinculados a esas empresas, que incumplan con las obligaciones o incurran en las prohibiciones allí previstas.

La reglamentación a que se ha aludido configura un exceso en la potestad reglamentaria. Es cierto que el acto administrativo acusado habilita a los Gerentes de los

Terminales de Transporte a imponer sanciones a las empresas de transporte terrestre de pasajeros usuarias de dichos terminales. No es cierto que el Gerente del Terminal de Transporte es una autoridad en el sector. Configura exceso en la potestad reglamentaria la atribución otorgada a los gerentes de los Terminales de Transporte para imponer las sanciones previstas en la disposición acusada según el procedimiento dispuesto en el Manual Operativo de cada Terminal. La Sala procede a decidir en única instancia la demanda de nulidad interpuesta por José María López Cuellar contra algunos apartes del artículo 19 del Decreto 2762 del 20 de diciembre de 2001, proferido por el Ministerio de Transporte.

I. LA DEMANDA En ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., José María López Cuellar solicitó a la Corporación que accediera a decretar la nulidad parcial del artículo 19 del Decreto 2762 del 20 de diciembre de 2001, “Por el cual se reglamenta la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”1. 1.1. Normas violadas y concepto de la violación El actor señala como violadas las siguientes disposiciones: artículos 29, 121, 122 y 123 de la Constitución Política; artículos 8 y 9 de la Ley 105 de 1993; artículos 44 a 52 de la Ley 336 de 1996, y artículo 2 del Decreto 2053 de 2003.

Al explicar el concepto de la violación de las normas que se acaban de enunciar el demandante concreta sus objeciones en los siguientes términos:

1.1.1. Vulneración del artículo 29 de la Carta Indicó que el Ministerio de Transporte no es competente para reglamentar sanciones o multas a particulares sin que ellas estén tipificadas previamente en una ley. Agregó que tampoco se encontraba facultado para definir que la multa sea impuesta por un particular (gerente de los terminales de transporte) y menos para beneficiar a dichos entes con el recaudo de las multas. Al respecto indicó textualmente lo siguiente: a) “El Ministerio de Transporte en desarrollo de las facultades constitucionales, expidió el 20 de diciembre de 2001 el decreto número 2762, por la cual se reglamenta la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera. b) En desarrollo del anterior precepto legal los Gerentes de las Terminales de Transporte pueden imponer sanciones pecuniarias a las empresas de transporte de pasajeros por carretera que incumplan con las obligaciones o incurran en las prohibiciones previstas en el decreto acusado. c) El señor Ministro de Transporte se excedió en el ejercicio de sus funciones, toda vez que no es competente para facultar a los gerentes de las terminales de transporte de autoridad administrativa para que cobre sanciones pecuniarias a las empresas de transporte 1 Folio 3 de este Cuaderno. de pasajeros por carretera por el incumplimiento o la inobservancia del decreto acusado”.2 Agregó que el régimen sancionatorio está reservado al Congreso de la República y para el efecto trajo a colación la sentencia C-564 de 2000, la C-160 de 1998 y la

C-386 de 1996, según las cuales la violación de esas atribuciones configura una violación del derecho al debido proceso. 1.1.2. Desconocimiento de los artículos 121, 122 y 123 de la Constitución Política Luego de transcribir el artículo 2 del Decreto 2053 de 2003 y aludir al artículo 7 ibídem, el demandante dedujo que las autoridades competentes en materia de transporte son el Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Puertos y Transporte y las autoridades municipales o distritales, circunstancia que impone concluir que cuando el artículo 19 del Decreto impugnado define a los gerentes de los Terminales de Transporte como autoridad administrativa en el sector está desconociendo esa norma superior. Precisó que la relación existente entre las Terminales de Transporte y las empresas de transporte de pasajeros por carretera es contractual, nacida de un contrato de arrendamiento de taquillas, salas vip, y puntos de despacho; y que si ello era así, no es dable a los gerentes de las terminales, en virtud de la relación contractual, aplicar sanciones a las empresas de transporte, ni mucho menos a los conductores de las mismas. 1.1.3. Violación de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 Sostuvo que de la simple comparación de lo dispuesto en los artículos 8 y 9 de la Ley 105 de 1993 y en los artículos 44 a 52 de la Ley 336 de 1996, con el Decreto 2762 de 2011, se concluía que este último había creado un régimen sancionatorio paralelo al establecido por el Legislador, al introducir una serie de obligaciones y prohibiciones para las empresas de transporte de pasajeros por carretera, cuyo

incumplimiento genera distintas clases de sanciones.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2 Folio 9 ibídem.

La apoderada del Ministerio de Transporte estimó que las pretensiones debían ser negadas en consideración a que ninguno de los cargos tenía fundamentos jurídicos y fácticos que permitieran desvirtuar la presunción de legalidad del acto censurado, por cuanto el Decreto 2762 del 20 de diciembre de 2001 fue expedido por el Gobierno Nacional en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, el parágrafo 2o deI artículo 17 de la ley 105 de 1993 y el artículo 28 de la ley 336 de 1996. Al respecto expuso lo siguiente: II.1. Indicó que el Decreto Ley 3715 de 1984, mediante el cual se expidió el Estatuto Nacional de Terminales de Transporte Terrestre, definió los Terminales de Transporte y creó la Junta Nacional de Terminales de Transporte, que en ejercicio de sus funciones expidió el Acuerdo 005 de 1985, que reguló lo relacionado con el funcionamiento de los Terminales de Transporte, estableció las obligaciones, prohibiciones y sanciones para las empresas de transporte intermunicipal usuarias de aquellos y el procedimiento para la aplicación de las mismas. A renglón seguido informó lo que a continuación se transcribe: “Posteriormente la ley 105 de 1993, por la cual se profirieron normas básicas sobre el transporte y la redistribución de competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se estatuyó que la

infraestructura del transporte de las entidades territoriales es uno de los organismos que conforman el Sistema Nacional de Transporte; que la infraestructura distrital y municipal de transporte está integrada entre otros, por los Terminales de Transporte Terrestre y que la política en cuanto a la regulación, tarifas y control de los mismos es competencia del Ministerio de Transporte, al que atribuyó igualmente, la función de definir las políticas generales sobre el transporte y el tránsito. Lo anterior en concordancia con el artículo 27 de la Ley 336 de 1996 el que señala que se consideran servicios conexos al de transporte público los que se prestan en los Terminales de Transporte, el Artículo 365 de la Carta Política que establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado; es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional y la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades de orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política.”3 Igualmente trajo a colación el concepto con radicación 1454 de 16 de octubre de 2002, proferido por la Sala de Consulta y servicio Civil, consejera Ponente doctora Susana Montes de Echeverri, sin hacer ningún desarrollo sobre el punto. II.2. Aseveró que no había congruencia en el cargo de violación de los artículos 121, 122 y 123 y el respectivo concepto, y que además los argumentos expuestos eran incipientes, pero que no obstante ello,

consideraba necesario expresar que el artículo 19 acusado, establece las sanciones a las empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros usuarias de los terminales de transporte, que incumplan con las obligaciones o incurran en las prohibiciones previstas en el Decreto y en el manual operativo de cada terminal, señalando un rango para la aplicación de las mismas, entre la amonestación escrita o multas que oscilan entre uno (1) y cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Señaló que las sanciones pecuniarias serán impuestas por el Gerente de la Terminal, con fundamento en el procedimiento que para este efecto se establezca en el manual operativo que regula la relación de derecho privado, existente entre este último y la empresa transportadora, siempre y cuando la comisión de la falta se produzca al interior del terminal, sin perjuicio de que algunas conductas, por su naturaleza, puedan ser también objeto de investigación y sanción por parte de las autoridades de tránsito y transporte competente. Estimó necesario aclarar que las infracciones que cometen las empresas de transporte de pasajeros por carretera por fuera del Terminal de Transporte serán de competencia de la Superintendencia de Puertos y Transporte, a donde deberá dirigirse a fin de que se ejerza las funciones de inspección, control y vigilancia sobre las empresas que incumplan las normas de transporte. Por lo tanto, el procedimiento para recaudar las multas, que con ocasión de las sanciones sean impuestas al interior del Terminal de Transporte, debe estar consagrado en el Manual Operativo de cada Terminal, así como también el 3 Folio 132 ibídem. destino y la finalidad que tendrán los recursos captados por cada Terminal de

Transporte. Es por ello que el artículo 24 transitorio del Decreto 2762 de 20014, establece que es deber de cada Terminal enviar el manual operativo al Ministerio de Transporte para refrendación porque de lo contrario no estará autorizado a cobrar las tasas de uso. II.3. En lo que hace al cargo de violación de los artículos 8 y 9 de la Ley 105 de 1993 y los artículos 44 a 52 de la Ley 336 de 1996, precisó que el accionante se limitó a transcribir lo allí dispuesto sin especificar cuál era el alcance de la presunta trasgresión. Sin embargo, a renglón seguido adujo que: “no es cierto lo manifestado por la parte actora, en un argumento descalificador de la actuación del Ministerio de Transporte al expedir el expedir (Sic) el Decreto 2762 de 2001, obliga a los Terminales de Transporte a elaborar y aplicar su propio Manual Operativo de conformidad con las disposiciones vigentes o las que se expidan para tal fin y otorga facultades al Gerente General de Terminal por ser un servicio conexo al de transporte público los que se prestan en los Terminales de Transporte para imponer multas a las empresas transportadoras por faltas cometidas dentro de las instalaciones del Terminal de Transporte”5. Después de transcribir el artículo 9 de la Ley 105 de 1993 y aludir a lo expuesto en el artículo 44 de la Ley 336 de 1996, afirmó que de su contenido se infería que fue el Legislador quien determinó que los propietarios, tenedores o poseedores de vehículos de transporte público pueden ser sujetos pasivos de las sanciones por

infracción a normas de transporte. Entonces, quienes infrinjan las disposiciones consagradas en el Estatuto de Transporte - Ley 336 de 1996 - están sujetos a las sanciones y al procedimiento previstos en sus artículos 44 a 52, que fijan las multas y los parámetros para su aplicación en relación con cada modo de transporte, los casos en que proceden las sanciones de amonestación, suspensión o cancelación de licencias, registros, habilitaciones o permisos de 4 "Las terminales de transporte actualmente en funcionamiento, dentro del año siguiente a la vigencia del presente decreto, deberán obtener de parte del Ministerio de Transporte la respectiva homologación de su habilitación, para lo cual deberán enviar la justificación técnica de que trata el artículo 9o. del presente decreto, junto con el respectivo manual operativo para refrendación, por parte del ministerio. A partir de esa fecha, si no se ha obtenido la respectiva homologación la empresa terminal no estará autorizada para cobrar las tasas de uso." 5 Folio 135 ibídem. operación a empresas de transporte y la inmovilización o retención de los equipos destinados al transporte. Por lo anterior, a juicio del Ministerio, no le asiste razón al actor cuando afirma que las sanciones sólo pueden ser impuestas a las empresas transportadoras, pues se repite, fue el mismo Legislador el que determinó que además de éstas, también son sujetos de sanción los propietarios, poseedores y tenedores de los vehículos de transporte público, lo cual es apenas natural teniendo en cuenta que éstos contribuyen o hacen parte de la actividad transportadora, servicio público en el cual debe primar el interés general, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, y por lo tanto es razonable

que quien tiene contacto directo con el vehículo y los propietarios o poseedores sean responsables de las conductas que les corresponden de acuerdo a su posición dentro de la prestación del servicio público de transporte.

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN III.1. El Ministerio de Transporte allegó escrito de alegatos en el cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

III.2. El demandante, por su parte, alegó de conclusión trayendo a colación los siguientes conceptos emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en los cuales se precisa que las autoridades competentes para imponer sanciones en materia de transporte son la policía y la Superintendencia de Puertos y Transporte, de lo cual se colige que los gerentes de los Terminales de Transporte no ostentan la atribución de imponer sanciones a las empresas de trasporte y menos a los conductores de los vehículos vinculados a las mismas.

Los conceptos anunciados son: Concepto proferido en el proceso número 11001 03 06 000 2006 00056 00 del 8 de junio de 2006 con ponencia del Consejero Luis Fernando Álvarez Jaramillo; Concepto 1454 del 16 de octubre de 2002 cuya ponencia correspondió a la Magistrada Susana Montes de Echeverri; Concepto 1795 del 14 de diciembre de 2006 y Concepto 1232 del 1º de diciembre de 1999 con

ponencia del Consejero Flavio Augusto Rodríguez Arce. Por lo anterior, a su juicio, se desconoció el principio de reserva legal y el artículo 29 Constitucional que prescribe que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a

leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante un juez o tribunal competente”. También aseguró que se desconoce el artículo 113 que prescribe que “los diferentes órganos del Estado tiene funciones separadas”, así como el establecido en el artículo 121 ibídem, en virtud del cual “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley”. Reiteró que no le asiste al Ministerio de Transporte la facultad de delegar o transferir la facultad sancionadora, acción todavía más gravosa que es la de habilitar particulares (gerentes de las terminales de transporte) a investigar y sancionar a las empresas de transporte, cuando es una función que está radicada en la Superintendencia de Puertos y Transporte según lo dispuesto en los Decretos 101 y 1016 de 2000, modificados por el Decreto 2741 de 2001. Añadió que la relación existente entre las Terminales de Transporte y las empresas de transporte es contractual y comercial, es decir, depende de un contrato de arrendamiento de taquillas; y que frente a los conductores que operan desde esas terminales no existe ningún vínculo, circunstancia que, también desde esta perspectiva, hace improcedente potestad sancionatoria alguna sobre los últimos.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público que actúa como delegado ante esta Corporación se mostró partidario de acoger las súplicas de la demanda trayendo al proceso los siguientes argumentos: IV.1. Comenzó por aludir al objeto del Decreto 2762 de 2001, en el sentido de indicar que reglamentó la creación, habilitación, homologación y

operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, estableciendo las sanciones que podían imponerse a las empresas de transporte usuarias de los mismos. Procedió a hacer una descripción del contenido de la norma acusada según la cual se contemplaron como conductas sancionadas, el incumplimiento de las obligaciones o el incurrir en las prohibiciones previstas en el decreto y en el manual operativo de cada terminal, las cuales generarían multas que oscilarían entre 1 y 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes y su imposición estaría a cargo del Gerente del Terminal, con fundamento en el procedimiento que para el efecto establezca dicho manual. IV.2. Luego de transcribir el artículo 17 de la Ley 105 de 1993 y el 28 de la Ley 336 de 1996, en las cuales se fundó la expedición del decreto impugnado, de aludir a los artículos 10 y 11 del Decreto 170 de 2001 y al artículo 9 del Decreto 175 de ese mismo año, sostuvo que en parte alguna de esos cuerpos normativos se indicaba que los gerentes están habilitados como autoridades para efectos de imposición de sanciones por violación de las normas reguladores de la actividad de transporte, con lo cual se irrespetó lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 105n de 1993, 29 de la Constitución Política y 121 Superior, razón por la cual el inciso 3 del artículo 19 del Decreto cuestionado debía desaparecer. IV.3. En relación con la violación del principio de reserva legal adujo que no existía dentro del ordenamiento jurídico vigente normas que contemplen el incumplimiento del manual operativo de cada terminal como conducta

merecedora de una sanción, motivo que lo llevó a estimar que debía desaparecer también el aparte “u en el manual operativo de cada terminal”.

V. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

VI. CONSIDERACIONES

VI.1. Competencia. De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. VI.2. Cuestión previa Por medio de auto calendado el 11 de noviembre de 2016, visto a folios 215 a 216, el Despacho Sustanciador aceptó el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto que rindió concepto de fondo en el presente asunto en su calidad de Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa. En consecuencia, fue separado del conocimiento y decisión de este proceso. VI.3. Análisis de la Sala Para el pronunciamiento sobre la petición de nulidad de la disposición acusada, la Sala observa que los cargos de la demanda y los argumentos de la defensa

coinciden expresamente en aceptar que con la expedición del artículo 19 del Decreto 2762 de 2001, el Ministerio de Transporte estableció un régimen de sanciones para las empresas de transporte y los propietarios de los vehículos vinculados a esas empresas, que incumplan con las obligaciones o incurran en las prohibiciones allí previstas, las cuales deberán ser impuestas por el Gerente del Terminal de Transporte, según el procedimiento dispuesto en el Manual Operativo de cada Terminal. Siendo ello así, la discrepancia radica esencialmente en el alcance de la potestad reglamentaria de la que es titular el Ministerio de Transporte para la expedición del artículo 19 del Decreto 2762 de 2001, en el sentido de determinar si con tal norma se está vulnerando el principio de reserva legal y el debido proceso. No obstante, resulta imperioso precisar el contenido del artículo citado, para establecer si lo afirmado por las partes tiene el alcance en el que ellas concuerdan. Vistas así las cosas, y de acuerdo con lo dicho, la Sala responderá los siguientes interrogantes: ¿Es cierto que la disposición acusada creó un régimen de sanciones para las empresas de transporte y los propietarios de los vehículos vinculados a esas empresas, que incumplan con las obligaciones o incurran en las prohibiciones allí previstas? De responder afirmativamente la anterior pregunta, debe precisarse si la reglamentación a que se ha aludido configura un exceso en la potestad reglamentaria. Igualmente habrá de resolverse si es cierto que el acto administrativo acusado habilita a los Gerentes de los Terminales de Transporte a imponer sanciones a las empresas de transporte terrestre de pasajeros usuarias de dichos terminales.

También habrá de responderse si es cierto que el Gerente del Terminal de Transporte es una autoridad en el sector; aspecto que de ser respondido positivamente llevaría a preguntarse si configura exceso en la potestad reglamentaria la atribución otorgada a los gerentes de los Terminales de Transporte para imponer las sanciones previstas en la disposición acusada según el procedimiento dispuesto en el Manual Operativo de cada Terminal. A efectos de resolver los interrogantes anteriores, es preciso aludir al contenido del acto censurado, para luego precisar el alcance de la potestad reglamentaria en nuestro ámbito jurídico. VI.3.1.El acto administrativo acusado Para el efecto es importante tener en cuenta que aun cuando el demandante invocó la pretensión de nulidad parcial del artículo 19 del Decreto 2762 de 2001, los argumentos que respaldan esa petición van dirigidos a atacar la totalidad de la disposición, pues uno de los planteamientos es la falta de competencia en la expedición de la norma en lo que hace a la potestad sancionatoria, y ese precepto regula precisamente tal aspecto, de modo que el examen de legalidad se efectuará en relación con todo el artículo 19. Para ello, resulta menester transcribir nuevamente la normativa impugnada: “DECRETO 2762 DE 2001 (Diciembre 20) "Por el cual se reglamenta la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera". EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de

las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, el parágrafo 2º del artículo 17 de la Ley 105 de 1993 y el artículo 28 de la Ley 336 de 1996,

DECRETA: (…) Artículo 19. Sanciones a las empresas de transporte. A las empresas de transporte terrestre de pasajeros, usuarias de los terminales de transporte que incumplan con las obligaciones o incurran en las prohibiciones previstas en el presente decreto y en el manual operativo de cada terminal, les serán aplicadas las sanciones de amonestación escrita o multas que oscilan entre 1 y 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En la graduación de la sanción se tendrán en cuenta la gravedad de la infracción, las circunstancias que rodearon la misma y la incidencia del hecho en la adecuada prestación del servicio público de transporte. Las sanciones pecuniarias, a las que se refiere el presente artículo serán impuestas por el gerente de la terminal, con fundamento en el procedimiento que para este efecto se establezca en el manual operativo que regula la relación de derecho privado, existente entre este último y la empresa transportadora, siempre y cuando la comisión de la falta se produzca al interior del terminal. Lo anterior, sin perjuicio de que algunas conductas, por su naturaleza, puedan ser también objeto de investigación y sanción por parte de las autoridades de tránsito y transporte competentes”. De la lectura de la norma se desprende que va dirigida únicamente a las empresas de transporte que usen los Terminales de Transporte y no a los propietarios de los vehículos, razón por la cual, el estudio de validez se circunscribirá al supuesto de

hecho que se prevé; esto es, y a riesgo de ser reiterativos, a los eventos en los cuales las mencionadas empresas de transporte incumplan las obligaciones o incurran en las prohibiciones dispuestas en ese mismo Decreto al momento de hacer uso de los Terminales de Transporte. Visto lo anterior, es imperioso aludir al régimen que en nuestro país gobierna el funcionamiento y creación de dichos Terminales, de modo que sea factible responder a los cuestionamientos planteados en líneas precedentes. VI.3.2.Terminales de Transporte El régimen de los Terminales de Transporte en Colombia se remonta a la expedición de la Ley 15 de 19596 que contenía un mandato expreso de intervención del Estado en esta materia: “Artículo 1. En desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Nacional, el Gobierno en representación del Estado y por mandato de esta Ley, intervendrá en la industria del transporte automotor tanto urbano como en servicio por carreteras, para la movilización de cargas y pasajeros, con los siguientes objetivos: a) Organizar y patrocinar empresas públicas, privadas o mixtas de carácter distrital, municipal, departamental o nacional, pudiendo expropiar o adquirir los equipos pertenecientes a particulares, previa indemnización o arreglo contractual sobre pago: b) Reglamentar el funcionamiento de dichas empresas y prestación de sus s