CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2011-00053-00

ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / REQUISITOS

DOCUMENTALES EXIGIBLES A LOS ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO

PARA SU APERTURA Y OPERACIÓN – Reglamentación. Decreto 1879 de 2008 / REQUISITO DE INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO NACIONAL DE TURISMO – Respecto de los establecimientos de comercio prestadores de servicios turísticos. Exigibilidad / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – No hay exceso por estipular en un decreto un requisito que ya era exigible por mandato de otra ley, que si bien no es la reglamentada, si es anterior a su expedición, de carácter legal y de naturaleza especial Visto el contenido de los artículos 1º y 2º de la Ley 232 y el artículo 27 del Decreto Ley 2150 citados en los numerales 23, 25 y 26 supra, respecto de los requisitos de apertura y funcionamiento de establecimientos de comercio y sobre el acatamiento obligatorio a éstos y la imposibilidad de adicionar y exigir otros diferentes a los allí consagrados. Una vez contrastadas las normas que se consideraron vulneradas con el contenido del artículo 1.º del Decreto acusado, la Sala advierte que le asiste razón a la parte demandante en cuanto afirmó que en el texto de las normas que se pretendió regular no se encuentra estipulado de manera expresa el requisito de la inscripción en el Registro Nacional de Turismo, como presupuesto para el funcionamiento de un establecimiento encargado de la prestación de dicho servicio. Sin embargo, visto el marco normativo citado supra, respecto de la obligatoriedad de la Inscripción en el Registro Nacional de Turismo de los

establecimientos de comercio dedicados a la prestación de servicios de turismo, la Sala encuentra que este requisito tiene origen en normas de rango legal y especial anteriores a la expedición del Decreto acusado; de allí que su inclusión como requisito ineludible para el funcionamiento y ejercicio de dichas actividades, so pena de incurrir en infracciones de carácter administrativo; lejos de ser un hecho constitutivo de exceso de la facultad reglamentaria por parte del Presidente de la República; hace parte de ella, al complementar e integrar de manera armónica en el reglamento, un presupuesto establecido con anterioridad como fundamento del ejercicio de determinada actividad económica, con el único propósito de garantizar la seguridad y confianza que debe existir entre los consumidores y los proveedores de determinados servicios, que por su naturaleza exigen de una regulación especial. […] En el sub lite en atención a la naturaleza del servicio prestado por aquellos establecimientos cuyo objeto social corresponde al turismo, el artículo 61 de la Ley 300, modificado por el artículo 13 de la Ley 1106, previó: […] Tal y como se expone en la norma citada supra, la inscripción en el Registro Nacional de Turismo por parte de los establecimientos de comercio encargados de la prestación de servicios turísticos, se constituye en un requisito indispensable y obligatorio para su funcionamiento. Lo anterior, teniendo en cuenta que a partir de él se permite establecer un mecanismo de organización e identificación de quienes lo prestan y de información para que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo elabore los estudios e indicadores pertinentes acerca del comportamiento y crecimiento económico de dicho sector, con el propósito de crear políticas,

planes y programas tendientes a su mejoramiento, desarrollo e innovación, al igual que para determinar la viabilidad de financiación del mismo. […] Para la Sala resulta claro que la inclusión de dicho requisito en el artículo 1.º del Decreto acusado, lejos de corresponder a un hecho constitutivo de exceso de potestad reglamentaria, constituye un elemento indispensable para el desarrollo del sector y como garantía de la protección de los derechos de los consumidores, de allí la obligatoriedad y la necesidad del mismo como presupuesto indispensable para su funcionamiento. Así las cosas, concluye la Sala que pese a que dicho requisito no fue incluido de manera taxativa dentro del texto de ninguna de las normas que fueron objeto de reglamentación por el Decreto acusado, al estar previsto en una norma anterior a su expedición, de carácter legal y de naturaleza especial; en atención a la actividad económica desempeñada por esta clase de establecimientos de comercio; no puede considerarse como un hecho constitutivo de exceso de la potestad reglamentaria, porque no traspasó los límites de la norma que reglamentó, ni lo dispuesto en la Constitución Política u otras leyes; por el contrario, la complementó a partir de las disposiciones que regularon de manera particular y concreta el sector económico del turismo.

POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA –

Alcance / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA - Límites El alcance de la potestad reglamentaria depende de la valoración política que el legislador haga de la materia que desarrolla, toda vez que, puede regular íntegramente una materia sin dejar margen alguna a la reglamentación, o

abstenerse de reglar algunos aspectos para que el Presidente de la República la reglamente para su debida aplicación; sin embargo, dicha potestad reglamentaria no es absoluta porque tiene como límite y radio de acción a la Constitución Política y a la ley, y no puede ejercerse para alterar o modificar el contenido y espíritu de la ley. […] En suma, la potestad reglamentaria: i) conlleva al ejercicio de una función administrativa; ii) tiene como propósito precisar y detallar la ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente; iii) finaliza con la expedición de actos de carácter general y abstracto; iv) no puede ejercerse en el caso de materias que deben necesariamente regularse a través de una ley; y v) no es posible ejercer la potestad reglamentaria cuando se trate de una ley que incorpore disposiciones precisas y claras que no requieren de una regulación adicional para su ejecución. Tal y como se expuso en el numeral 37 supra el ejercicio de la facultad reglamentaria se supedita a la Constitución Política y a la ley, y no puede ejercerse para alterar o modificar el contenido y espíritu de la ley. Con fundamento en lo anterior, la Sala considera que los límites de la potestad reglamentaria se establecen en cada caso en particular por la necesidad de cumplir debidamente la constitución y la ley y, por lo tanto, el Presidente de la República en ejercicio de la facultad contenida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, tiene como función dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general en cualquiera de las materias a su cargo, con sujeción a la ley y al

reglamento y sin rebasar el ámbito de regulación normativa.

REQUISITOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE

COMERCIO – Marco normativo / RÉGIMEN SANCIONATORIO POR

INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE FUNCIONAMIENTO DE

ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO - Marco normativo / FUNCIONAMIENTO

DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO – Requisitos / REQUISITOS DE

FUNCIONAMIENTO DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO –

Incumplimiento / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO

APLICABLE

[S]e puede concluir lo siguiente: i) Que con anterioridad a la expedición de la Ley 232, se exigió como requisito para la apertura y funcionamiento de los establecimientos de comercio el permiso o licencia que debía ser expedido por la autoridad de policía. ii) Con el propósito de racionalizar los trámites entre la administración y los particulares, logrando un acercamiento más próximo entre los comerciantes y los usuarios y adquirentes de los servicios y productos prestados por los establecimientos de comercio, la Ley 232, consideró oportuno eliminar y suprimir como requisito, la expedición de permiso o licencia de funcionamiento. iii) Los requisitos necesarios para el funcionamiento de cualquier establecimiento, incluido el comercial se resumen a los siguientes: registro mercantil vigente, certificado de pago de derechos de autor, concepto sanitario, ambiental y de seguridad, uso de suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación, actividad comercial, pago de los impuestos y contribuciones pertinentes y los demás documentos especiales que exijan las normas relacionados con la destinación o

servicio prestado. iv) En caso de incumplimiento de alguno de los requisitos de funcionamiento para establecimientos de comercio, la Ley 232 previó la clase de conducta, el procedimiento administrativo sancionatorio de carácter especial que debía agotarse, el tipo de sanción respectiva y la autoridad competente para su imposición. NATURALEZA DEL REGISTRO NACIONAL DE TURISMO – Marco normativo / REGISTRO NACIONAL DE TURISMO – Función i) Antes de la Ley 300, funcionó la Corporación Nacional de Turismo, entidad que se encargó, entre otras funciones de otorgar las licencias de funcionamiento para los prestadores de servicios turísticos, que posteriormente sirvieron de base para la inscripción en el Registro Nacional de Turismo. ii) Con la expedición de la Ley 300, el encargado de administrar el Registro Nacional de Turismo correspondió al Ministerio de Desarrollo Económico. iii) Las funciones asignadas al Ministerio de Desarrollo Económico fueron atribuidas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, quien a su vez, pudo delegar en las Cámaras de Comercio respectivas, la de administrar el Registro Nacional de Turismo. iv) Desde su origen, la Inscripción en el Registro Nacional de Turismo se constituyó como requisito obligatorio para el funcionamiento de los establecimientos de comercio encargados de la prestación de servicios Turísticos. v) El Registro Nacional de Turismo, tiene una doble función: por un lado se constituye en un mecanismo de identificación de los prestadores del servicio público de turismo y de otro lado, regula su prestación con el propósito que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo realice los estudios e indicadores sobre el comportamiento económico de

dicho sector a nivel nacional e internacional que permitan la definición de políticas, planes y programas para su mejoramiento y financiación; así como para mejorar las relaciones entre el consumidor y el prestador.

ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / REQUISITOS

DOCUMENTALES EXIGIBLES A LOS ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO

PARA SU APERTURA Y OPERACIÓN – Reglamentación. Decreto 1879 de 2008 / REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – Potestad / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – No regulación mediante decreto reglamentario / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – Está previsto en la ley / DERECHO DE AUDIENCIA Y DE DEFENSA – No se vulnera porque en un decreto reglamentario no se establezca el procedimiento administrativo sancionatorio, cuando éste se encuentra previsto en la ley La parte demandante aseveró en el sub lite que el parágrafo del artículo 1° del Decreto acusado vulneró lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 232 y el derecho al debido proceso, al facultar a la autoridad de control para sancionar al propietario del establecimiento de comercio que no exhiba al momento de la visita de control los documentos relacionados en el artículo 1°, sin precisar el procedimiento administrativo que debía agotarse a efectos de que ejerciera el derecho de contradicción y de defensa. […] Para la Sala la ausencia de regulación en el Decreto acusado en cuanto al trámite que debe agotar el organismo de control y vigilancia con respecto al propietario de un establecimiento de comercio que se abstenga de exhibir alguno de los documentos a partir de los cuales se acredite el

cumplimiento de los requisitos a que hace referencia el artículo 1.° para su funcionamiento, no atenta contra el derecho de audiencia y de defensa del presunto infractor, en primer lugar, porque dicha asunto resulta incompatible con la naturaleza propia del Decreto acusado y en segundo, porque dicho trámite se encuentra plenamente establecido en la norma que reglamentó de manera parcial y que en el sub lite corresponde al artículo 4º de la Ley 232, citado en el numeral 28 supra. Así las cosas, el Decreto acusado al prever en el parágrafo del artículo 1º que el propietario del establecimiento que no exhibiera al momento de la visita administrativa el documento a partir del cual se pudiera determinar el cumplimiento de los requisitos enlistados en el texto del artículo precedente, podía ser sancionado, lo que hizo fue reproducir de manera general lo que se encontraba precisado de manera específica en la Ley 232, sin perjuicio de que en tratándose del procedimiento administrativo sancionatorio especial que debía agotarse en el caso en concreto, la autoridad facultada para imponer la sanción esté obligada a someterse, con el fin de garantizar el derecho de contradicción y/o de defensa del presunto infractor, a lo señalado en el artículo 4º ibídem. A partir de las consideraciones precedentes advierte la Sala que el apartado del Decreto acusado no vulnera el debido proceso de los propietarios de los establecimientos de comercio, por el contrario, se encuentra acorde con el mismo, pues se insiste, el trámite administrativo sancionatorio previo a la imposición de la sanción se encuentra regulado como corresponde, en la ley 232 que se encargó de

reglamentar de manera parcial, por lo que no se evidencia una violación constitucional o normativa que justifique la declaración de nulidad de dicho acto, por este aspecto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 84 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 515 / DECRETO 1355 DE 1970 – ARTÍCULO 117 / LEY 232 DE 1995 – ARTÍCULO 1 / LEY 232 DE 1995 – ARTÍCULO 2 / LEY 232

DE 1995 – ARTÍCULO 4 / DECRETO LEY 2150 DE 1995 – ARTICULO 46 / DECRETO LEY 2150 DE 1995 – ARTICULO 47 / LEY 962 DE 2005 – ARTÍCULO 27 / LEY 60 DE 1968 – ARTÍCULO 21 / LEY 300 DE 1996 – ARTÍCULO 61 / LEY 300 DE 1996 – ARTÍCULO 62 / LEY 1101 DE 2006 – ARTÍCULO 13

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1879 DE 2008 (29 de mayo) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 1 (No anulado) / DECRETO 1879 DE 2008 (29 de mayo) GOBIERNO NACIONAL – PARÁGRAFO (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00053-00

Actor: JORGE ALONSO GARRIDO ABAD

Demandado: NACIÓN –MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO - MINCIT Referencia: Acción de nulidad Temas: Se resuelve sobre la demanda presentada contra el artículo 1° y su parágrafo del Decreto 1879 de 29 de mayo de 2008.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide1, en única instancia, la demanda presentada por Jorge Alonso Garrido Abad contra la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en ejercicio de la acción de nulidad2, con el fin de que se declare la nulidad del artículo 1° y su parágrafo del Decreto 1879 de 29 de mayo de 20083, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, mediante el cual se reglamenta parcialmente la Ley 232 de 26 de diciembre de 19954, el artículo 27 de la Ley 962 de 8 de julio de 20055 y los artículos 46,47 y 48 del Decreto 2150 de 19956. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES La demanda

1. Jorge Alonso Garrido Abad, en adelante la parte demandante7, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en adelante C. C. A., presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo, en adelante, la parte demandada. 1 El Despacho sustanciador, mediante auto de 30 de noviembre de 2020, declaró fundado el impedimento presentado por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, con base en la causal del numeral 1.° del artículo 141 del Código General del proceso. 2 Regulada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo 3 “Por el cual se reglamenta la Ley 232 de 1995, el artículo 27 de la Ley 962 de 2005, los artículos 46, 47 y 48 del Decreto Ley 2150 de 1995 y se dictan otras disposiciones”. 4 “Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales”. 5 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”. 6 “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. 7 Quien actúa en nombre propio. Pretensiones

2. La parte demandante formuló la siguiente pretensión8: “[…] PRETENSIONES a) Que se declare la nulidad del artículo 1° y de su parágrafo, del Decreto 1879 del 29 de mayo de 2008, expedido por el Presidente de la República, por el Ministerio Interior y de Justicia y por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo […]” Presupuestos fácticos

3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para

fundamentar su pretensión: 3.1. El 29 de mayo de 2008, el Gobierno expidió el Decreto 1879, por medio del cual reglamentó la Ley 232 y el artículo 27 de la Ley 962 y los artículos 46, 47 y 48 del Decreto Ley 2150, respecto del funcionamiento de los establecimientos de comercio. 3.2. Señaló que el artículo 1° del Decreto acusado suprimió los requisitos de funcionamiento previstos en los literales a), b) y e), del artículo 2º de la Ley 232 y adicionó uno relacionado con la exigencia del Registro Nacional de Turismo para aquellos establecimientos de comercio encargados de la prestación de dicho servicio, conforme con lo señalado en el artículo 13 de la Ley 1101 de 22 de noviembre de 20069. 3.3. Adujo que el parágrafo del artículo 1° del Decreto acusado, al establecer que el propietario de un establecimiento de comercio que no presentara los documentos a través de los cuales acreditara el cumplimiento de los requisitos allí previstos sería objeto de sanciones por parte del funcionario que practicara la visita, cambió por completo el alcance de las leyes que reglamentó, excedió la facultad reglamentaria y vulneró el derecho fundamental al debido proceso al abstenerse de señalar el procedimiento que debía agotarse previo a la imposición 8 Folio 35 cuaderno principal. 9 Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones. de la sanción, para efectos de que el presunto infractor pudiera ejercer el derecho

de contradicción y de defensa. Normas violadas

4. La parte demandante invocó como normas violadas las siguientes:  Artículos 29, 84 y 189 numeral 11 de la Constitución Política.  Artículo 1, 2, 3 y 4 de la Ley 232.  Artículo 27 de la Ley 962.

Concepto de violación

5. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación, así10: Primer cargo: Exceso de la potestad reglamentaria

6. Los fundamentos jurídicos de este cargo, son los siguientes: 6.1. Manifestó que la parte demandada al introducir en el artículo 1º del Decreto acusado como requisito para el funcionamiento de los establecimientos de comercio, la exhibición del Registro Nacional de Turismo, excedió la facultad reglamentaria, al no tomar en consideración que la Ley que parcialmente reglamentó no lo contemplaba. 6.2. En el mismo sentido señaló que el artículo 1.º del Decreto acusado retiró del ordenamiento legal de manera arbitraria los requisitos previstos en los literales a), b) y e) del artículo 2° de la Ley 232.

Segundo Cargo: Infracción a las normas en que debía fundarse 10 Se exponen en el mismo orden que se presentan en la demanda, pero al momento de estudiarlos, se analizarán por sus elementos comunes, junto con las normas que la parte demandante considera infringidas.

7. La parte demandante indicó como fundamentos jurídicos de este cargo, los siguientes: 7.1. Sostuvo que el apartado del Decreto acusado vulneró el artículo 84 de la Constitución Política al exigir como requisito adicional para el funcionamiento de

los establecimientos de comercio dedicados al turismo la exhibición de la inscripción en el Registro Nacional de Turismo, cuando dicha norma prohíbe que se exijan más de aquellos señalados en la Ley que regula la materia, en este caso la Ley 232. 7.2. Aseveró que el parágrafo del artículo 1.° del Decreto acusado, al permitir la imposición de sanciones a los comerciantes que incumplan alguno de los requisitos citados en dicha disposición, sin señalar el procedimiento administrativo sancionatorio que debía agotarse, violó el artículo 29 de la Constitución Política, al impedirle al infractor ejercer su derecho de contradicción y de defensa. 7.3. Indicó que los apartados del Decreto acusado violaron lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley 232, por las siguientes razones: i) porque prohibió de manera expresa la existencia de requisitos adicionales a los previstos en la Ley, ii) porque dentro de los requisitos señalados en dicha disposición, no se encuentra el de la inscripción en el registro nacional de turismo, iii) porque no facultó a las autoridades de control para sancionar a los establecimientos de comercio que no cumplan los requisitos y iv) porque en la Ley 232 si se señala el procedimiento previo que debe agotarse para imponer sanciones. 7.4. Aseguró que existió una vulneración de lo dispuesto en los incisos 1 y 2 del artículo 27 de la Ley 962, conforme con la cual, todos los establecimientos de comercio se encuentran sometidos a las disposiciones contenidas en la Ley 232.

Contestación de la demandaMinisterio de Comercio, Industria y Turismo11

8. La parte demandada12, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 11 Folios 54 a 73 cuaderno principal. 12 Por conducto de apoderado 8.1. Expuso que el apartado del Decreto acusado no incluyó como requisito adicional para el funcionamiento de los establecimientos de comercio dedicados a la prestación del servicio de turismo, la exigencia de la inscripción en el Registro Nacional de Turismo por cuanto de manera previa la Ley 300 de 26 de julio de 199613, modificada por la Ley 1101 de 22 de noviembre de 201614, lo había regulado, por manera que lo que hizo fue ejecutar su cumplimiento a través de las normas reglamentadas. 8.2. Indicó que no existió vulneración del debido proceso por cuanto éste únicamente se puede predicar dentro de un trámite administrativo o judicial luego de valorar el acervo probatorio arrimado al expediente, más no cuando se pretende regular determinada materia a través de la expedición de una norma de contenido general y resaltó que éste tiene relación directa con la norma adjetiva procesal y no con la sustantiva.

Alegatos de conclusión

9. El Despacho sustanciador, mediante providencia de 4 de septiembre de 201715, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión, los cuales se presentaron de la siguiente manera: Parte demandante

10. La parte demandante guardó silencio en este momento procesal.

Parte demandada16

11. La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la

demanda. Concepto del Ministerio Público17 13“Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”. 14 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”. 15 Folio 108 16 Folios 110 a 113 cuaderno principal 17 Folios 141 a 150.

12. Expuso que los cargos expuestos por el demandante no estaban llamados a prosperar y por tal motivo solicitó se negaran las pretensiones de la demanda. 12.1. Sostuvo que no hubo exceso de la facultad reglamentaria porque el Decreto acusado al establecer en el literal c) del artículo 1º como requisito de funcionamiento de establecimientos comerciales la inscripción en el Registro Nacional de Turismo, lo que hizo fue reproducir una medida de intervención del Estado en una actividad económica prevista en la Ley General de Turismo, por lo que en manera alguna anuló el núcleo esencial de este tipo de actividades y además resultó proporcionada tal y como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-263 de 6 de abril de 2011. 12.2. Expuso en relación con el cargo de violación al debido proceso, que si bien en el texto de la norma acusada no se señaló el procedimiento para imponer sanciones a los propietarios de establecimientos de comercio que no acreditaran el cumplimiento de alguno de los requisitos para su funcionamiento, la ausencia de dicha regulación podía suplirse a partir de los principios consagrados en la Constitución Política y en el Código Contencioso Administrativo vigente para la fecha de expedición del Decreto acusado.

12.3. Señaló que todo procedimiento sancionatorio está reservado a la Ley, por manera que no era válida su introducción en el Decreto acusado y por lo mismo no hubo violación de las normas superiores invocadas como vulneradas por la parte demandante.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

13. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el acto administrativo acusado; iii) cuestión previaNorma reglamentada derogada, iv) problema jurídico, v) marco normativo sobre los requisitos de funcionamiento de los establecimientos de comercio, vi) marco normativo sobre el régimen sancionatorio por incumplimiento de los requisitos de funcionamiento de establecimientos de comercio, vii) marco jurídico de la naturaleza del Registro Nacional de Turismo y viii) análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala

14. Vistos los artículos 128 del CCA18; y, el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en única instancia.

15. Agotados los procedimientos inherentes al proceso de nulidad de que trata este asunto y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite, como se desarrollará a continuación: Acto administrativo acusado

16. El acto administrativo acusado19 corresponde al parágrafo y el artículo 1° del Decreto núm. 1879 de 29 de mayo de 2008 “por el cual se reglamentan la

Ley 232 de 1995, el artículo 27 de la Ley 962 de 2005, los artículos 46, 47 y 48 del Decreto Ley 2150 de 1995 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional, cuyo texto se señala a continuación: “[…] DECRETO 1879 DE 2008 (mayo 29) Por el cual se reglamentan la Ley 232 de 1995, el artículo 27 de la Ley 962 de 2005, los artículos 46, 47 y 48 del Decreto Ley 2150 de 1995 y se dictan otras disposiciones. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, DECRETA: 18 “[…] Artículo128. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”. 19 Se procede a transcribir el aparte acusado, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. Artículo 1°. Requisitos documentales exigibles a los establecimientos de comercio para su apertura y operación. Las autoridades distritales y municipales al momento de realizar visitas de control, solo podrán exigir a los propietarios de establecimientos de comercio, los siguientes documentos: a) Matrícula mercantil vigente expedida por la Cámara de Comercio

respectiva; b) Comprobante de pago expedido por la autoridad legalmente competente, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 23 de 1982 y demás normas complementarias, solamente cuando en el establecimiento se ejecuten públicamente obras musicales causantes de pago por derechos de autor; c) Registro Nacional de Turismo, tratándose de prestadores de servicios turísticos a que se refiere el artículo 13 de la Ley 1101 de 2006. Parágrafo. El propietario de establecimiento podrá ser sancionado por la autoridad de control competente, si no exhibe en el momento de la visita los documentos a que hace referencia el presente artículo […]” (Destacado fuera de texto) Cuestión previa

17. Esta Sala previo a determinar el problema jurídico se pronunciará de la siguiente cuestión previa: Norma reglamentada derogada

18. A pesar de que una de las Leyes objeto de reglamentación parcial, la Ley 232, fue derogada por el por el artículo 242 de la Ley 1801 de 29 de julio de 201620, y como consecuencia de ello una parte del Decreto acusado en lo que a ella respecta por ser de naturaleza accesoria, esta Sección se pronunciará de fondo, teniendo en cuenta el criterio21, según el cual, basta que la norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia para que esta jurisdicción se pronuncie ante 20 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana” 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de febrero de 2001, C. P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación. 11001-03-24000-2006-00264-00. una demanda de nulidad que se presente contra ella, en consideración a los efectos que pudo producir durante su vigencia.

19. Asimismo, porque como lo ha considerado esta Corporación22: i) la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo acusado no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino que acaba con la vigencia de la norma con efectos hacia el futuro y ii) porque aún si una normativa ha sido derogada o ha operado sobre la misma la figura del decaimiento, sigue amparado por el principio de