CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2011-00160-00-2015

PRINCIPIO DE LA SEPARACION DE PODERES – Alcance / AUTONOMIA PRESUPUESTAL – De los miembros que integran el presupuesto Dentro de este contexto, resulta fundamental precisar por la Sala que el principio de la separación de poderes, como elemento fundante de la Constitución Política, garantiza la autonomía e independencia de las ramas del poder público, luego su desconocimiento implicaría afectación directa de la Carta Política, al pretender sustituir un elemento de su esencia… La Sala considera importante destacar, en este contexto que el principio democrático de la separación de poderes reenvía a la independencia funcional y económica de cada una de las ramas del poder y a la autonomía para manejar su presupuesto de manera que les permita atender las exigencias de la labor encomendada a cada una por la Constitución Política. En tal virtud y empleando los conceptos establecidos por la Corte Suprema de Justicia en 1990 frente a la demanda de inconstitucionalidad de la Ley 38 de 1998, lo acorde con el principio de separación de poderes es que cada una de las ramas que lo conforman tuviera la potestad de organizar, ejecutar y disponer de su propio presupuesto. Según esa concepción se entendería que un determinado poder es autónomo, orgánica y funcionalmente, cuando el mismo controla los medios indispensables para el cumplimiento de sus tareas fundamentales, esto es, aquellos que son esenciales para el eficiente cumplimiento de sus funciones… Así las cosas, es claro que la autonomía en el manejo administrativo referente a la ejecución del presupuesto previamente aprobado por el Congreso de la República, ha sido materia de reconocimiento constante por parte de la Jurisprudencia de las

Altas Cortes, lo cual implica que la Entidad o Rama del Poder Público respectiva, no ha de supeditar la función ejecutora que en dicha materia le compete a eventuales injerencias del Gobierno o de otras entidades, o ramas del poder público… Se evidencia de lo anterior que la capacidad de las ramas del poder público de manejar con independencia de otras autoridades sus recursos presupuestales es una condición sustancial para la existencia de un Estado democrático de Derecho.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 113 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 346 / DECRETO 111 DE 1996

NOTA DE RELATORIA: Sobre el principio de separación de poderes se citan las sentencias de la Corte Constitucional C-312 de 1997; C-251 de 2002; C-170 de 2012 y C-288 de 2012 y de la Corte Suprema de Justicia sentencia de 29 de mayo de 1990, Rad 1985, MP Hernando Gómez Otálora; sobre la autonomía de los órganos que integran el presupuesto nacional sentencias de la Corte Constitucional C-101 de 1996; C-192 de 1997 y C-560 de 2001; del Consejo de Estado Sección Primera de 1 de agosto de 2002, Rad 2001-0117-01, M.P. Olga Inés Navarrete y de 24 de mayo de 2001, Rad 2001-0080, MP Camilo Arciniegas

Andrade. RAMA LEGISLATIVA – Sujeción a la ley orgánica del presupuesto / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA – Potestad reglamentaria: establecer un trámite para la entrega de los pasajes aéreos a los Congresistas para acudir

a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público / AUTONOMIA PRESUPUESTAL DEL CONGRESO – No afectación Ello significa que la ordenación del gasto en el Congreso, debe estar precedida por una norma de rango legal que autorice el gasto, autorización que, de acuerdo con el citado artículo 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto debe corresponder a las normas que organizan la rama legislativa. Así pues, corresponde al Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria, en esta materia presupuestal expedir las disposiciones necesarias para la adecuada realización de la función ordenadora… Al ser la potestad reglamentaria una facultad del Presidente de la República que ejerce con carácter general e intemporal para la cumplida ejecución de la ley, podía el Presidente de la República en ejercicio de ella establecer un trámite para la adecuada ejecución del gasto. Luego entonces, al haber expedido el Ejecutivo una norma sobre la forma para hacer efectivo el gasto no excedió la potestad reglamentaria… De la lectura de la disposición acusada se observa que lo que hizo el Gobierno fue incluir en la norma que señala el trámite para la ejecución del gasto en materia de pasajes aéreos para el caso de las sesiones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público previamente convocadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, gasto que, por supuesto, debe haber sido ordenado previamente como parte de los gastos de funcionamiento del Congreso. En consecuencia, el Gobierno con el decreto acusado no está ordenando un gasto, sino que se limita a reglamentar la

forma como se ejecutará el gasto, para lo cual refiere el caso de las sesiones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, razón ésta que permite a la Sala concluir que la norma atacada no quebranta el principio de legalidad del gasto, ni excede la facultad reglamentaria, pues, se reitera, la autorización del gasto debe darla el legislador y la ordenación corresponde de manera independiente al Senado y la Cámara, según lo dispuso la Ley 179 de 1994… En estos términos, el Ejecutivo mediante la disposición acusada, al incluir en el procedimiento para la ordenación de los pasajes aéreos de los congresistas, los eventos en que éstos deban viajar con ocasión de las reuniones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, no creó ni ordenó un gasto, y sólo contribuye a aportar claridad sobre un procedimiento que en nada afecta la autonomía presupuestal del Congreso, proceder con el cual el ejecutivo no excedió el ejercicio de la potestad reglamentaria.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 189 NUMERAL 11 / LEY 5 DE 1992 – ARTICULO 378 / DECRETO 111 DE 1996 – ARTICULO 38

LITERAL D / DECRETO 111 DE 1996 – ARTICULO 110 / DECRETO 870 DE

1989

NOTA DE RELATORIA: Sobre la potestad reglamentaria Consejo de Estado Sección Primera sentencia de 12 de junio de 2008, Rad 2003-00492-01, MP Camilo Arciniegas Andrade y Sección Tercera sentencias de 27 de octubre de

2011, Rad 2007-00040-00 (34.144), MP Ruth Stella Correa Palacio y de 1 de noviembre de 2007, Rad 1997-14380-00 (14380), MP Mauricio Fajardo Gómez NORMA DEMANDADA: DECRETO 299 DE 2005 (11 de febrero) MINISTERIO

DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00160-00

Actor: JOSE MARIO CARDONA RAMIREZ Y OTRO

Demandado: NACION – MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: ACCION DE SIMPLE NULIDAD Procede la Sala a pronunciarse sobre la nulidad del Decreto 299 de 11 de febrero de 2005, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 870 de 1989.

I. LA DEMANDA I.1.- Pretensiones Solicita el accionante se declare la nulidad del Decreto 299 de 2005, “Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 870 de 1989”, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público.

I.2. Hechos en que se funda la demanda.- 2.1. En virtud del artículo 91 de la Ley 38 de 1989, se otorgó al Congreso la

facultad de ordenar gastos y para ello se señaló que ella sería ejercida por separado por las Mesas Directivas de cada Cámara. 2.2. En la misma norma se dispuso que el Gobierno Nacional “expedirá los procedimientos y normas necesarias para la adecuada ejecución de dicha función ordenadora”. 2.3. Dentro de este marco se expidió el Decreto 870 de 1989 “por el cual se reglamenta la ordenación del gasto del Honorable Congreso de la República”. 2.4. Ha dicho la Corte Constitucional que la facultad de ordenación del gasto “se refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que a partir del programa de gastos aprobado-limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto-, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al ordenador del gasto (…)” (Corte constitucional sentencia C-101 de 1996, M.P: Eduardo Cifuentes Muñoz). 2.5. El artículo 4º del Decreto 870 de 1989, creó gasto, al establecer “la ordenación de los pasajes aéreos (…) a que tienen derecho los honorables congresistas (…)” uno por cada semana, durante el período de sesiones ordinarias o extraordinarias y un pasaje mensual en período de receso, (…). 2.6. Así el artículo presenta incongruencias técnicas y jurídicas en materia presupuestal: en primer lugar se crea un gasto y no se precisan los procedimientos a seguir en materia de gastos para la adecuada ejecución de la función ordenadora. En segundo lugar, se hace referencia a un derecho inherente de los Honorables Congresistas para recibir del Estado

pasajes aéreos “uno por cada semana durante el período de sesiones ordinarias o extraordinarias y un pasaje mensual en período de receso”, sin que se establezca norma constitucional o legal que sustente el mencionado derecho. 2.7. El Decreto 299 de 2005, modificó en el artículo primero el inciso segundo del artículo 4º del Decreto 870 de 1989, ampliando a las “sesiones de la Comisión Interparlamentarias de crédito público, previamente convocadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito público”. 2.8. La Ley 5ª de 1992, reglamento del Congreso precisa en el artículo 9º que el “Congreso tiene su sede en la capital de la República”, de manera que cuando son elegidos los senadores y representantes para un período de cuatro años, (artículo 132 de la Constitución Política), saben de antemano que su sede de trabajo será Bogotá, en virtud que la ley se reporta conocida por todos, mal podría el Ejecutivo señalar por decreto que los congresistas tienen derecho a pasajes aéreos, para cumplir con sus obligaciones surgidas de la elección directa representando al pueblo y que el elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura. (art. 133 de la C.P.). 2.9. Resulta en este sentido para el accionante discriminatorio para cualquier servidor público o trabajador independiente, que al obtener un empleo en lugar distinto al de su domicilio tenga que asumir por su propia cuenta el desplazamiento hasta su nuevo lugar de trabajo. 2.10. El criterio funcional tomado como fundamento, desborda el ámbito de las

atribuciones del Ejecutivo de conformidad con las disposiciones constitucionales que regulan la materia, pues a dichos funcionarios no se les ha otorgado competencia para adoptar decisiones relativas a la expedición de normas para crear gasto público mediante decreto. 2.11. El artículo 345 de la Carta señala las reglas y procedimientos para el recaudo de los dineros estatales y de otra, establece que todo gasto debe corresponder a una de las fuentes previstas en el artículo 346. De manera que las autorizaciones previstas en el artículo 4º del Decreto 870 de 1989, requieren de ley de la República preexistente y no de su inclusión en un decreto reglamentario. En consecuencia considera que con esta norma se violan los artículos constitucionales indicados. 2.12. El artículo 151 de la Carta supedita el presupuesto de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel, a lo dispuesto en la correspondiente ley orgánica (art. 352), a la cual el constituyente reservó la facultad de establecer los principios y normas que regulan la preparación, trámite, aprobación, y ejecución de los presupuestos públicos, con el fin de preservar la seguridad jurídica en el manejo del erario, al expedir el Decreto 299 de 2005, se están expidiendo actos que tienen que ver con asuntos sujetos a reserva de ley. 2.13. El Estatuto orgánico del Presupuesto Decreto 111 de 1996, en el artículo 38 desarrolla lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política y, la Corte Constitucional se ocupó de la legalidad del gasto en sentencia C-77298. 2.14. Dentro de este contexto el actor estima que el acto acusado es ilegal porque contraría los preceptos supra legales al atribuir al Presidente de la República y al Ministro de Hacienda y Crédito Público facultades que no le otorgan la Constitución ni la ley. I.3.- Normas violadas y concepto de la violación.- Estima desconocidas por el decreto acusado los artículos 345, 346 y 352 (artículo 38 del Estatuto Orgánico de presupuesto), de la Constitución Política, porque no otorgan facultades al Presidente de la República ni al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para expedir esta clase de decreto reglamentario que dispone ordenar un gasto, lo cual genera una usurpación de funciones del legislativo.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda y como argumentos de defensa expresó los siguientes: 1.- Competencia del Presidente de la República para ejercer la potestad reglamentaria –el Decreto 299 de 2005, no ordena gasto.

De conformidad con lo establecido en los artículos 345, 346 y 352 de la Constitución Política así como en el artículo 151 del mismo ordenamiento, se expidió la Ley 225 de 20 de diciembre de 1995, que en el artículo 24 autorizó al Gobierno Nacional a compilar las normas de esa ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994, sin cambiar su redacción ni contenido; así se expidió el Decreto 111 de 15 de enero de 1996 (Estatuto orgánico del presupuesto).

El artículo 38 de este Estatuto establece las apropiaciones que se pueden incluir en el presupuesto de gastos, lo que significa que para incluir un gasto en el presupuesto, se debe contar previamente con una ley que autorice el gasto, o una ley que se haya expedido para organizar las ramas del poder público, esto es, para atender el funcionamiento de la rama legislativa entre otras. En este contexto se expidió la “Ley orgánica” del Congreso, la cual contiene las normas sobre el funcionamiento del Congreso de la República y en el artículo 41 facultó a las Mesas Directivas de cada Cámara para ordenar el gasto con cargo a sus respectivos presupuestos. La ley Orgánica de presupuesto, constituye ley anterior que autoriza los gastos que se incluyen en el presupuesto para el funcionamiento de la rama legislativa, entre ellos los pasajes a que alude la norma demandada y por otra parte, junto con el Estatuto Orgánico del Presupuesto le atribuye la función de ordenar el gasto a la rama legislativa, específicamente al director General Administrativo en el Senado y a la Mesa Directiva a través de su Presidente en la Cámara de Representantes, con cargo a sus respectivos presupuestos. De otra parte, agrega que el artículo 378 de la Ley 5 de 1992 señala en su inciso segundo que la ordenación del gasto, observará entre otros, los requisitos previstos en el Decreto 870 de 1989, modificado parcialmente por el Decreto 299 de 2005, que no está ordenando gasto como lo afirma el accionante. Es así como la Ley 5ª de 1992, en el artículo 268 establece como deber de los

congresistas asistir a las sesiones del Congreso en pleno, Cámaras Legislativas y Comisiones de las cuales forma parte, razón por la cual la Ley 5 de 1992 constituye el título de gasto para efectuar las erogaciones por concepto de pasajes a los congresistas con el fin de que éstos puedan cumplir con éste deber. De esta forma, el poder ejecutivo al tenor de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 189 de la Constitución tiene el deber de velar por el estricto cumplimiento de las leyes, para lo cual ejerce la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta, tal como ocurrió con el Decreto 870 de 1989, modificado en su artículo 4º por el Decreto 299 de 2005. Finalmente estima procedente traer a colación el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Radicación 1314 de 18 de enero de 2001, que en relación con este tema señaló que el artículo 4º del Decreto 870, consagra el derecho de los Congresistas en ejercicio, de beneficiarse de pasajes aéreos o terrestres dentro del territorio nacional y regula la materia en lo necesario, esto es, periodicidad, ordenación y demás aspectos que hacen posible su utilización, sin que se observe la necesidad de reglamentación adicional y “de considerarse indispensable cubrir otros aspectos, tal reglamentación corresponde al Presidente de la República, en desarrollo de la potestad consagrada en el artículo 189.11 Constitucional. Sobra advertir que el órgano legislativo no está facultado constitucional o legalmente, para reglamentar las materias aludidas, pero

si lo está- como ya se anotó- para ordenar el gasto por conducto de los presidentes de las respectivas cámaras atribución que las mesas directivas tenían de conformidad con el artículo 4º del decreto mencionado, y que perdieron en virtud del artículo 110 del Decreto Orgánico de Presupuesto”. 2.- Ineptitud sustantiva de la demanda La actora pretende la nulidad del Decreto 299 de 2005, sin sustentar los motivos por los cuales considera que el mismo contraría el ordenamiento jurídico vigente. En este sentido señala que el actor no cumplió con la carga procesal de sustentar la contradicción entre la norma impugnada y las normas constitucionales presuntamente violadas, limitándose a señalar que considera vulnerados los artículos 345, 346 y 352 (artículo 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto) de la Carta, toda vez que ni la Constitución ni la ley otorgan facultades al Presidente de la República ni al Ministro de Hacienda para expedir esta clase de decreto reglamentario, ordenando gasto, lo cual impide realizar un juicio de constitucionalidad frente a cada una de las normas que considera violadas por lo que se configura la excepción de inepta demanda, por defecto en la formulación del cargo y finalmente señala que el decreto acusado fue modificado por el Decreto 3727 de 2010. III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO En esta oportunidad procesal intervino el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (folios 63 a 67), para reiterar lo afirmado en la contestación de la demanda. El Ministerio Público en su alegato señaló que la norma demandada se encuentra

conforme a derecho y por lo tanto, las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad. En primer término precisa que el Decreto 870 de 1989, se expidió con fundamento en el artículo 91 de la Ley 38 de 1989, el cual facultó entre otros a las mesas Directivas de cada Cámara del Congreso para “ordenar el gasto con cargo a su presupuesto” y facultó al Gobierno Nacional para expedir los procedimientos y normas necesarias para la adecuada ejecución de dicha función ordenadora. Disposición que a su vez fue modificada por el artículo 51 de la Ley 179 de 1994, que introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica del Presupuesto, luego compilada en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Decreto 111 de 1996, que en el artículo 38 restringe la inclusión de apropiaciones en el presupuesto a sólo aquellos gastos que corresponden a leyes que organizan las ramas del poder público, luego mal podría incluirse en el presupuesto de gastos del Congreso de la República un gasto que no tuviera origen en una ley preexistente, en virtud de la cual se reglamenta la organización y el funcionamiento de la Rama Legislativa del poder público. Es así como la Ley 5ª de 1992, reglamento del Congreso, en el artículo primero señala que el Estatuto contiene las normas reglamentarias sobre reuniones y funcionamiento del Senado, la Cámara y el Congreso en pleno, de lo cual se colige que es procedente incluir apropiaciones para el funcionamiento de la rama legislativa, acorde con el artículo 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y el

inciso segundo del artículo 346 de la Constitución Política. Finalmente observa que, como el decreto acusado modificó el artículo 4º del Decreto 870 de 1989, con miras a incluir los pasajes para los desplazamientos de los congresistas, en el evento en que se convoque a la Comisión Asesora de Crédito Público Interparlamentaria, cuando el Congreso se encuentre en receso, la disposición acusada no contraría el ordenamiento jurídico. IV.- CONSIDERACIONES IV.1.- El acto acusado. Se demanda en este proceso la nulidad del Decreto 299 de 11 de febrero de 2005, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 870 de 1989. DECRETO 299 (11/02/2005) “por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 870 de 1989” El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el Estatuto Orgánico de Presupuesto, CONSIDERANDO: Que la Ley 5ª de 1992, por la cual se reglamenta el funcionamiento y organización del Congreso de la República, asignó a órganos y dependencias diferentes en cada Cámara la función de ordenación del gasto y celebración de contratos; Que igualmente la Ley 5ª de 1992 en su artículo 64 determinó la composición e integración de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público y que en

su artículo 65 determinó que "para su cumplimiento la Comisión será convocada previamente por el Gobierno con el fin de informarla, así esté en receso el Congreso"; Que el artículo 268 de la precitada Ley 5ª, determina como deberes de los Congresistas: "Asistir a las sesiones del Congreso pleno, las Cámaras legislativas y las Comisiones de las cuales formen parte"; Que el artículo 91 de la Ley 38 de 1989 fue modificado por el artículo 51 de la Ley 179 de 1994, para definir la autonomía presupuestal y, expresamente, consagró que en el Congreso de la República la capacidad para contratar, de comprometer a nombre de una sección y de ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, se realizarían de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; Que el artículo 1° del Decreto 2004 de 1992, modificó el artículo 1° del Decreto 870 de 1989 y determinó que "de conformidad con lo preceptuado por el artículo 91 de la Ley 38 de 1989 y los artículos 41, 43, 371, 374, 378 y 389 de la Ley 5ª de 1992, la ordenación del gasto y la celebración de contratos, se efectuará en el Senado de la República por parte del Director General Administrativo, y en la Cámara de Representantes por la Mesa Directiva, a través de su Presidente, con cargo a sus respectivos presupuestos"; Que el artículo 4° del Decreto 870 de 1989 restringe la autorización de pasajes por parte del ordenador del Gasto, a un pasaje mensual por Congresista en el período de receso salvo que se trate de comisiones

especiales en el interior del país solicitadas y aprobadas por las Mesas Directivas las Comisiones Constitucionales Permanentes Legales Reglamentarias o Accidentales; Que la anterior disposición no tiene en cuenta que la convocatoria por parte del Gobierno de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público puede hacerse en receso y por lo cual debe tratarse la asistencia de los Congresistas miembros de dicha Comisión como un normal ejercicio de sus funciones y deberes, DECRETA: Artículo 1° Modifícase el inciso segundo del artículo 4° del Decreto 870 de 1989 el cual quedará así: "Para el efecto la Secretaría General, presentará a las Mesas Directivas del honorable Senado de la República y la honorable Cámara de Representantes, una solicitud mensual de los pasajes a que tienen derecho los honorables Congresistas, indicando nombre del beneficiario y ruta respectiva, uno por cada semana, durante el período de sesiones ordinarias o extraordinarias y un pasaje mensual en período de receso, salvo que se trate de comisiones especiales en el interior del país solicitadas y aprobadas por las Mesas Directivas las Comisiones Constitucionales Permanentes Legales Reglamentarias o Accidentales o de sesiones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público previamente convocadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, casos en los cuales se podrá autorizar un número mayor de pasajes. Igualmente, enviará una relación de los tiquetes que hayan sido utilizados o devueltos para efecto de elaborar la correspondiente resolución que ordene el reconocimiento y pago". Artículo 2°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 11 de febrero de 2005.

ÁLVARO URIBE VÉLEZ

El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Alberto Carrasquilla Barrera. IV.2 El problema jurídico a resolver Se cuestiona en el presente caso si el Presidente de la República al establecer un trámite para la entrega de los pasajes aéreos a los Congresistas para acudir a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, en ejercicio de su función legislativa, creó un gasto. En primer lugar cabe anotar que el decreto 299 de 2005, fue modificado por el Decreto 3727 de 2010, “Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 870 de 1989” expedido por el Presidente de la República en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Como el decreto acusado produjo efectos durante su vigencia, es susceptible de control jurisdiccional pues según lo ha reiterado la Corporación, no opera la sustracción de materia. Así ha señalado1: “(…) la derogatoria expresa o tácita de una norma no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, que se extienden también a los actos de contenido particular, efectos que sólo se terminan con el pronunciamiento definitivo del juez; y mientras ello no ocurra tal norma conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara. Es decir, que la

derogatoria no restablece per se el orden jurídico que se estima contrariado sino que sólo afecta la vigencia de la norma. Entonces, es por los efectos que dicha norma hubiera podido producir mientras estuvo vigente que no puede considerarse que hay sustracción de materia y, por lo mismo, que debe hacerse un pronunciamiento de fondo (…).”2 1Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

Consejero Ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Bogotá, D.C. dieciocho (18) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999), radicación número: 4912. 2 En el mismo sentido ver fallo del 14 de enero de 1991, expediente No. S157, consejero ponente: doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla.

Procede la Sala, en estos términos, a realizar el estudio de fondo de las pretensiones de la demanda que se funda en la incompetencia del Ejecutivo para proferir el decreto acusado, porque el ordenamiento del gasto en lo que atañe a los pasajes de los Congresistas para el ejercicio de su función, en criterio del actor, carece de autorización legal. En relación con la excepción de inepta demanda planteada por la entidad demandada por no desarrollar el concepto de violación, estima la Sala que no tiene vocación de prosperidad, porque el actor fundamenta la pretensión en la falta de competencia del ejecutivo para expedir el acto acusado, luego sí precisó el concepto de violación, más aún cuando se trata de una acción de nulidad en donde la demanda tiene por objeto garantizar la legalidad en abstracto.

Ahora bien, la Sala encuentra que el acto acusado fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política3 y en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, artículos 38 y 110, los cuales disponen: ARTÍCULO 38. En el presupuesto de gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan: a) (…) d) A las leyes que organizan la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública (L. 38/89, art. 24; L. 179/94, arts. 16, 55, inc. 1º y 4º, art. 71). 3 Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…)11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. ARTÍCULO 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la

persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. (…). Dentro de esta normativa resulta importante para la Sala, considerar dos aspectos importantes: la independencia de las ramas del poder público y la autonomía presupuestal de los miembros que