CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2011-00271-00-2015

ALERTA SANITARIA – Acto de contenido general pasible de control judicial / REITERACION JURISPRUDENCIAL Para la Sala, la naturaleza de la Alerta Sanitaria demandada en la que se orienta e informa al público en general para que, entre otras, se “…abstengan de consumir o comercializar productos de té, aromáticas, galletas o cualquier alimento que contenga entre sus ingredientes hoja de coca”, reviste naturaleza de acto de contenido general sujeto a control jurisdiccional a través de la acción pública de nulidad, máxime si se tiene en cuenta que con la demanda no se persigue, ni de la sentencia de nulidad que se produjere, un restablecimiento del derecho automático en favor de la actora ni de tercero alguno. COMUNIDADES INDIGENAS - Alimentos elaborados con hoja de coca. Tradición ancestral / HOJA DE COCA – Cultivo, uso y comercialización / INVIMA - Alerta Sanitaria advirtiendo que no ha expedido registros sanitarios para productos que contengan hoja de coca / FALSA MOTIVACION – Se da en la Alerta Sanitaria 001 de 2010 Desde el año 2002, el cultivo, elaboración y comercialización de la hoja de coca, para su uso en aromática, proveniente de territorios indígenas, está avalado por autoridades diferentes a la nativa, como la Defensoría del Pueblo y el Instituto Colombiano de Antropología e Historia, certificaciones de reconocidos científicos e instituciones, así como de reiteraciones Jurisprudenciales proferidas por la Corte Constitucional (…) A la fecha, la Resolución citada (001 de 29 de junio de 2002) goza de presunción de legalidad y tal como lo mencionó la actora, no ha sido

cuestionada y se encuentra vigente, por ende, para la Sala es evidente que la Alerta censurada se encuentra falsamente motivada, pues en ella se manifiesta que el “El cultivo y uso de plantas como la hoja de coca por parte de las comunidades indígenas, de acuerdo con los usos y prácticas derivados de su tradición y cultura, están restringidos a sus resguardos y no se ha autorizado la producción ni el consumo de estos productos para el resto del territorio nacional”, lo cual contradice tanto la Constitución Política (tal como se explicará en párrafos posteriores), como la Resolución transcrita, pues si bien es cierto, que la misma se centra en la elaboración de aromática y respecto del Resguardo Calderas, también lo es que en su numeral tercero se amplía su comercialización, al autorizar a la referida comunidad la compra, transporte y comercialización de la hoja de coca, siempre que sea proveniente de cultivos en territorios indígenas, es decir, que no limita la autorización a la producción de aromática, ni que la hoja de coca, materia prima de ésta, sea proveniente de un resguardo determinado, ni que su mercadeo se efectúe dentro de zonas indígenas, lo que significa, que se permite su comercio a nivel nacional, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 16, 18, 24 y 70 de la Carta Política. Así mismo, la Resolución en cita, solo se limita a las restricciones legales establecidas en las Leyes 30 de 1986 y 67 de 1993, es decir, que no sea cultivada ni transformada ni comercializada como droga ilícita, estupefaciente, sustancia Psicotrópica o afines a éstas, lo cual, obviamente no es

el caso, dado que tales comunidades indígenas emplean dicha planta para diversas funciones benéficas para la salud del ser humano, de acuerdo con la costumbre ejercida desde tiempos antiguos. Lo anterior, se encuentra en consonancia con los diversos estudios y normativa expedida a nivel internacional y que ha sido adoptada en Colombia, no solo a través de la norma constitucional sino de Leyes que han respaldado la importancia de proteger la identidad cultural indígena, manifestada, entre otras, en el cultivo y comercialización de productos provenientes de la hoja de coca, como parte fundamental de su actividad social y la conservación de su tradición ancestral, entre otros aspectos. COMUNIDADES INDIGENAS – Autonomía. Autoridades. Límites / RESGUARDOS INDIGENAS – Definición / JURISDICCION INDIGENA – Ámbito territorial. Límites Como quedó reseñado en el acápite relativo al análisis sucinto de la normativa de las comunidades indígenas y en el alcance que de las mismas ha hecho la Corte Constitucional y esta Corporación, dichas comunidades se rigen por una organización autónoma amparada por el fuero indígena y un sustento normativo propio, autonomía que encuentra los límites allí señalados, verbigracia en lo tocante al derecho a la vida, a la prohibición de torturas y esclavitud, etc. Empero, la mentada autonomía no implica considerar que cuando la actividad de la comunidad trasciende el interior de la misma, la autoridad, en este caso la administrativa, esté impedida de ejercer sus facultades, pues tanto dichas comunidades como las demás integrantes del territorio nacional se encuentran circunscritas a la Constitución y la Ley.

DERECHO A LA INTEGRIDAD CULTURAL DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS - Contenido y alcance / PRINCIPIO DE IDENTIDAD CULTURAL – Aplicación / COMUNIDADES INDIGENAS - Uso ancestral de la hoja de coca como manifestación de su derecho a la identidad cultural. Jurisprudencia constitucional / HOJA DE COCA – Beneficios Existen suficientes antecedentes jurisprudenciales, como normativa internacional que ha sido acogida a nivel nacional a través de la Constitución y las Leyes, por medio de los cuales se respalda la diversidad étnica y cultural en sus distintas manifestaciones, pues tales comunidades gozan de una protección especial, debido a su condición de vulnerabilidad ante el resto de la humanidad, en la medida en que son conglomerados pequeños distribuidos en diferentes territorios a nivel mundial, arraigados a una cultura ancestral, sin poderío económico ni político. Esta protección se traduce, entre otras, en el respeto a su identidad cultural, que aplicado al caso sub examine, adquiere gran relevancia, pues estudios tanto históricos como científicos han demostrado que el uso de la hoja de coca por parte de las comunidades indígenas hace parte fundamental de su tradición milenaria y tiene grandes beneficios medicinales como alimenticios. Por consiguiente, no es admisible que el Estado colombiano, a través de entidades como el INVIMA, induzca a la comunidad en general a que se abstenga de consumir cualquier producto que contenga la hoja de coca, derivados de los territorios indígenas, dado que ello restringiría su desarrollo económico a nivel nacional, pues tal como se mencionó en el fallo transcrito, estos pueblos tienen derecho a proyectar su identidad “más allá del lugar donde está ubicada la

respectiva comunidad”, ya que lo contrario, “… equivaldría a establecer políticas de segregación y de separación. Las diversas identidades culturales pueden proyectarse en cualquier lugar del territorio nacional, puesto que todas son igualmente dignas y fundamento de la nacionalidad” FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 16 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 18 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 24 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 70 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 246 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 286 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 330 / DECRETO 2164 DE 1995 – ARTICULO 21 / RESOLUCIÓN 001 DE 2002

NORMA DEMANDADA: ALERTA SANITARIA 001 DE 2010 (23 de febrero)

INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS INVIMA (Anulada) NOTA DE RELATORIA: Sobre el control judicial de circulares administrativas ver sentencia Consejo de Estado Sección Primera de 27 de noviembre de 2014, Rad 2012-00533, CP Guillermo Vargas Ayala. Con respecto a las comunidades indígenas sentencias Corte Constitucional T-254 de 1994, T-349 de 1996, SU-510 de 1998, T-514 de 2009, T-1253 de 2008, C-882 de 2011 y T-477 de 2012.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil quince (2015)

Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00271-00

Actor: FABIOLA PIÑACUE ACHICUE

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y

ALIMENTOS - INVIMA Referencia: ACCION DE NULIDAD Se decide la acción pública de nulidad instaurada por la señora FABIOLA PIÑACUÉ ACHICUE, a través de apoderado contra la Alerta Sanitaria núm. 001 de 23 de febrero de 2010, expedida por el INVIMA, por medio de la cual se advierte que no se han expedido registros sanitarios para productos que contengan hoja de coca.

I.- ANTECEDENTES.

I.1FABIOLA PIÑACUÉ ACHICUE, actuando a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a que mediante sentencia, se declare la nulidad de la Alerta Sanitaria núm. 001 de 23 de febrero de 2010, expedida por el INVIMA, por medio de la cual se advierte que no se han expedido registros sanitarios para productos que contengan hoja de coca. I.2Los hechos de la demanda. En el acápite de la demanda referido a los “Hechos”, la parte actora, referencia como tales, los siguientes: 1.- Que el 23 de febrero de 2010, el INVIMA expidió “Alerta Sanitaria” con el fin de advertir a la población colombiana para que se abstuviera de “consumir y comercializar productos de té, aromáticas, galletas o cualquier alimento que

contenga entre sus ingredientes hoja de coca”. 2.- Que en ejercicio del derecho de petición, la ciudadana demandante, comunera del resguardo indígena de Calderas, solicitó al INVIMA que retirara y rectificara la Alerta Sanitaria en cuestión, por considerarla ilegal, ya que atenta contra el interés general, por generar un injustificado agravio contra los pueblos indígenas y varios de sus derechos fundamentales. 3.- Que en respuesta a dicha petición, el INVIMA, con fecha 29 de abril de 2011 y radicado núm. 11038702, esgrimió una serie de argumentos con los que consideró improcedente acceder a su solicitud. 4.- Que en los años 2002 y 2005, la autoridad indígena, en coordinación con distintas autoridades del orden nacional, expidió los registros sanitarios a diferentes productos de hoja de coca. Dichos registros fueron debidamente publicados en el Diario oficial de la República de Colombia y no han sido cuestionados por autoridad competente o derogados. I.3Considera la parte demandante que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas jurídicas: - Constitución Política: artículo 83 (violación al principio de buena fe y confianza legítima). - Decreto Ley 01 de 1984 (C.C.A.): artículo 84 (por falsa motivación e infracción a las normas en que debía fundarse). Adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: PRIMER CARGO.- Falsa Motivación. En su criterio, el INVIMA incurre en falsa motivación cuando señala simplemente que los alimentos no cuentan con registros sanitarios, ya que desconoce la propia entidad que, por intermedio de su Director General, los registros sanitarios fueron

producidos por la autoridad indígena y debidamente publicados en el Diario Oficial de la República de Colombia. Manifiesta que se desconoce que el INVIMA reconoció, igualmente, los registros sanitarios mediante comunicación DG 100-00131-04 de 8 de junio de 2004, en carta de respuesta a la demandante. Asegura que como actos administrativos que son, los registros sanitarios expedidos por la autoridad indígena gozan de presunción de legalidad y ninguna entidad o persona la ha cuestionado mediante los recursos o acciones judiciales pertinentes y, en consecuencia, están vigentes. Sostiene que los registros sanitarios buscan certificar unas determinadas condiciones de salubridad en la comercialización de alimentos a la población en general, por lo cual la autoridad indígena, cuando expidió los registros, solicitó a las autoridades sanitarias, incluido el INVIMA, que verificara el cumplimiento de las normas fitosanitarias en la producción de alimentos y otros bienes derivados de la hoja de coca. Concluye señalando que, en cumplimiento de sus competencias, el INVIMA ha ejercido su función en salvaguarda de la salud pública y ha ejercido control y vigilancia a la producción de alimentos de hoja de coca, llegando incluso a imponer una medida sanitaria de seguridad en diligencia de inspección, vigilancia y control, tal como consta en la respectiva acta de visita realizada al sitio de empaque de aromáticas de coca. SEGUNDO CARGO.- Infracción de las normas en que debía fundarse. Manifiesta que el artículo 6º de la Resolución núm. 1478 de 2006, en la que se

funda el INVIMA para expedir la alerta sanitaria demandada, fue expresamente derogada por el artículo 1º de la Resolución núm. 940 de 2007, proferida por el Ministerio de la Protección Social, y excluyó a la hoja de coca de las sustancias que hacen parte del monopolio del Estado y, en su lugar, incluyó la sustancia denominada “cocaína con fines terapéuticos”. Considera que aún en el evento en que el citado artículo 6º de la Resolución núm. 1478 de 2006, estuviese vigente, es decir que la hoja de coca fuera monopolio del Estado, no obsta para que una autoridad pública del Estado colombiano, que tiene la facultad constitucional y legal para definir sobre su uso, lo haga. Las autoridades indígenas son públicas y hacen parte de la estructura del Estado colombiano y, en consecuencia, pueden decidir sobre un monopolio del mismo. Agrega que la hoja de coca, en sentido lato, no es objeto de la fiscalización de que trata la Lista I de la Convención de Lucha Contra los Estupefacientes de 1961. Dicho instrumento internacional ordena la fiscalización de los productos preparados con un contenido superior al cero punto uno por ciento (0.1%) de la cocaína. Éstos, y solamente estos, son considerados para los efectos de la Convención, hoja de coca. Indica que el control de sustancias sometidas a fiscalización no puede atentar contra los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, tal como lo sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia C-176 de 1994, mediante la cual se declaró exequible la Convención citada.

Recuerda lo establecido en el artículo 14 de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, suscrita en Viena el 20 de diciembre de 1988, en el sentido de admitir el uso de la hoja de coca en aquellos lugares en los cuales existiera evidencia histórica de ello, y ni siquiera se establece que tal derecho recae de manera exclusiva sobre unos grupos culturalmente diferenciados. Expone que el INVIMA, en su comunicación, expresa que reconoce la naturaleza pluralista de la Nación colombiana y que “los resguardos indígenas son entes territoriales, característica que reconoce la Constitución Política, entre otros, en su artículo 330 (…)”. A su juicio, lo anterior evidencia claramente el enorme desconocimiento de elementales principios constitucionales; los resguardos indígenas no son entes territoriales, tal condición se otorgó a los territorios indígenas en el artículo 330 superior. En su criterio, esta distinción es sustancial habida cuenta de que se trata de dos (2) conceptos que distinguen realidades socio jurídicas diferenciadas. Así, existe una definición legal de territorio indígena con una significación determinada y otra para el resguardo indígena, establecidas en el artículo 2º del Decreto 2001 de 1988. Resalta que el INVIMA incorpora en el acto enjuiciado una visión inadecuada y excluyente de lo que significa CULTURA, pues recoge un documento de la Dirección Nacional de Estupefacientes, según el cual la comercialización de alimentos de hoja de coca es un fin distinto a los tradicionales y culturales así

como para consumo de personas que no pertenecen a las poblaciones indígenas. Argumenta que la alerta sanitaria demandada derogó ipso iure un derecho que fue otorgado por una autoridad administrativa distinta al INVIMA, esto es, los registros sanitarios para los alimentos de hoja de coca. Considera que se lesionó la confianza legítima que el Resguardo Indígena de Calderas, titular de los registros sanitarios, tuvo en la legalidad y actuación del INVIMA, quien sin que mediara orden judicial alguna, se arrogó el derecho a decidir cuál es el ámbito de aplicación de las normas proferidas por la autoridad indígena. Agrega que la venta de alimentos de hoja de coca lleva varios años en el comercio formal sin que se haya cuestionado tal hecho, que ha sido notorio y público. Los medios de comunicación se han ocupado y resaltado esta actividad de los integrantes de un pueblo indígena, que con este hecho, sin duda aportan a la construcción de alternativas de paz, en la que prima la resolución de graves conflictos por medios pacíficos. Finaliza señalando que el INVIMA jamás dirigió una comunicación a la autoridad indígena que expidió los registros sanitarios; tampoco los controvirtió judicialmente y, por el contrario, los reconoció y los avaló, lo que significa que el ente demandado afectó gravemente la garantía del debido proceso, en tanto que omitió totalmente la consulta previa al pueblo indígena NASA. I.4Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la entidad pública demandada, a través de apoderado judicial, contestó la demanda en los términos que a continuación se resumen:

Considera que la Alerta Sanitaria no es un acto administrativo ni una circular de servicio, por lo que no puede la demandante demostrar que la motivación explícita sea inexacta y, en su lugar, lo que se observa es que aquella, en ningún momento exterioriza una decisión administrativa ni tampoco crea, modifica o extingue una situación jurídica con el administrado. Asegura que lo señalado en la alerta sanitaria es un llamado de atención a los particulares y a las Secretarías de Salud para que ellas estén pendientes de la presencia de productos elaborados con hoja de coca, y sean ellos quienes tomen una decisión. Respecto a lo señalado por el INVIMA, observa que no es un acto de fondo que pone fin a una actuación administrativa y que el mismo actor lo reconoce. Agrega que, de acuerdo con el inciso tercero del artículo 84 del C.C.A., modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, son demandables en acción de nulidad, entre otros, las circulares de servicio y los actos de certificación y registro. Sostiene que las circulares administrativas son susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo siempre y cuando contengan una decisión de la Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues si se limitan a reproducir el contenido de normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones, sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial. Agrega que en el comunicado atacado en el presente proceso, el INVIMA realizó las tareas propias para las que fue asignado y se apegaron a la normatividad

aplicable y vigente, así como que obedecieron al fin misional de dicho Instituto, el cual es garantizar la salud del conglomerado social colombiano. El interés del INVIMA al expedir los requisitos sanitarios es garantizar la salud de los habitantes del territorio nacional, sin que medie interés económico o comercial. Este Instituto verifica de manera imparcial el cumplimiento de los requisitos legales establecidos para los alimentos en aras de proteger y garantizar la salud pública, efectuando para ello las actuaciones administrativas del caso. Manifiesta que no es necesaria la consulta previa con los pueblos indígenas y grupos étnicos de Colombia para que el INVIMA pueda cumplir con sus funciones legales y constitucionales. Señala que la consulta previa es el derecho fundamental que tiene los pueblos indígenas y demás grupos étnicos para poder decidir sobre medidas legislativas o administrativas o cuando se vayan a realizar proyectos, obras o actividades dentro de sus territorios, buscando de esta manera proteger su integridad cultural, social, económica, así como garantizar el derecho a la participación. Reitera que lo señalado en la Alerta Sanitaria demandada es un llamado de atención a los particulares y a las Secretarías de Salud para que ellas tomen una decisión respecto a lo destacado por el INVIMA y, en ningún momento, de la lectura de dicho comunicado, se observa que la misma decide sobre medidas legislativas o administrativas que afecten directamente a la comunidad indígena, por el contrario, el INVIMA reconoce y respeta el uso ancestral de la hoja de coca por parte de las comunidades indígenas, derivadas de su tradición y cultura, pero dichos usos están restringidos a sus resguardos.

Finaliza proponiendo la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, debido a que la actora debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., y no la contemplada en el artículo 84 de la misma codificación, en consecuencia, debió haber agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación previsto en el artículo 42A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009; y porque la Alerta Sanitaria núm. 001 de 2010, no es un acto administrativo, debido a que no crea, modifica o extingue una situación jurídica en relación con el administrado. Luego, entonces, la alerta sanitaria no puede ser considerada como un acto administrativo definitivo, ni tampoco de trámite, por lo que los presupuestos de la acción que guarda relación directa con la pretensión de la demandante no son de recibo ya que no se puede declarar la nulidad de un comunicado.

II. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

Dentro de la etapa procesal de alegaciones finales, el Agente del Ministerio Público, después de un análisis de los actos administrativos acusados y los cargos de la demanda, así como de las excepciones propuestas, en su vista de fondo consideró que la Sala debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre los cargos formulados, por las siguientes razones: Establece que, conforme al ordenamiento jurídico colombiano, el acto administrativo es toda declaración unilateral proferida en ejercicio de una función administrativa o que, a falta de esta función, el Constituyente o el Legislador ha

asignado su control a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que produce efectos jurídicos directos o definitivos, generales o particulares, sobre un determinado asunto. Considera que al evaluar el acto de la administración con la definición de acto administrativo elaborada por la Doctrina, conforme al ordenamiento jurídico colombiano, encuentra que el acto de la Administración realiza un llamado de atención a los ciudadanos de abstenerse de consumir y comercializar una serie de productos con hoja de coca a los cuales no se les ha expedido registro sanitario por parte del INVIMA. Manifiesta que la misma prevención se realiza frente a productos de la misma clase que tengan registro sanitario del INVIMA, toda vez que el mismo es falso, agregando que estos productos solo pueden elaborarse y consumirse dentro de los resguardos indígenas, pero no en todo el territorio nacional, haciendo finalmente un llamado a las autoridades correspondientes para que se realice el control y vigilancia de los mismos en centros de expendio para que los mismos sean retirados, toda vez que no poseen el respectivo registro sanitario expedido por autoridad competente. Concluye afirmando que lo anterior evidencia que el acto de la Administración tiene como propósito prevenir al público sobre una conducta irregular y realizar un llamado a las autoridades competentes para que cumplan su misión de control de estos productos retirándolos del mercado, y no está encaminada a decidir una situación jurídica para crear, modificar o extinguir una relación de derecho. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: En orden a estudiar el asunto que nos ocupa, la Sala analizará los siguientes temas: 1). El objeto del litigio; 2). El acto acusado; 3). Análisis de las excepciones

planteadas por la demandada; y, 4). De los cargos planteados por la demandante, con un análisis paralelo de las disposiciones que protegen a los pueblos indígenas y la posición Jurisprudencial al respecto. 1). El Objeto del litigio. Observa la Sala que el problema jurídico se contrae a establecer si la Alerta Sanitaria núm. 001 de 2010, expedida por el INVIMA, reúne las condiciones para ser considerada como acto administrativo susceptible de control judicial para así determinar su legalidad o ilegalidad, de conformidad con los cargos planteados en la demanda. 2). El acto acusado. El texto del acto demandado, es el siguiente: “ALERTA SANITARIA 001 - 2010

INVIMA ADVIERTE QUE NO HA EXPEDIDO REGISTROS

SANITARIOS PARA PRODUCTOS QUE CONTENGAN HOJA DE

COCA. Bogotá D.C., 23 de febrero de 2010. El INVIMA hace un llamado de prevención a los ciudadanos para que se abstengan de consumir y comercializar productos como té, aromáticas, galletas o cualquier alimento que contenga entre sus ingredientes hoja de coca. Estos productos no cuentan con Registro Sanitario y los beneficios de tipo medicinal, preventivo, curativo o terapéutico que se anuncian por su consumo, no se encuentran autorizados ni avalados por el INVIMA. El cultivo y uso de plantas como la hoja de coca por parte de las comunidades indígenas, de acuerdo con los usos y prácticas derivados de su tradición y cultura, están restringidos a sus resguardos y no se ha autorizado la producción ni el consumo de

estos productos para el resto del territorio nacional. Se advierte a la población en general que productos como té, aromáticas galletas o cualquier alimento que contenga entre sus ingredientes hoja de coca y que incluya en su etiquetado la referencia de un Registro Sanitario INVIMA, son fraudulentos. Se solicita a las Secretarías de Salud de todo el país intensificar las acciones de vigilancia y control en almacenes de cadena, hipermercados, tiendas naturistas y demás establecimientos de la cadena de distribución y comercialización de productos alimenticios, para retirar del mercado este tipo de productos.

JAIRO CÉSPEDES CAMACHO

Director General LAURA PASCULLI HENAO Subdirectora de Alimentos y Bebidas Alcohólicas”. 3). Análisis de las excepciones propuestas por la entidad demandada. Previamente a abordar el estudio de los cargos endilgados por la actora, se hace indispensable, de conformidad con lo expuesto por la entidad demandada, así como por el Agente del Ministerio Público, determinar, como primera medida, la categoría y naturaleza del acto cuestionado. Sea lo primero señalar que las autoridades administrativas, en el ejercicio de sus funciones, tienen la posibilidad de adoptar decisiones y concretar situaciones, algunas en forma voluntaria y espontánea, y otras de manera provocada, que producen efectos jurídicos respecto de los asociados. Dentro de las diferentes formas en que se manifiestan las autoridades administrativas, se encuentran los Actos Administrativos, entendiendo por tales aquellas manifestaciones unilaterales de voluntad de la Administración tendientes a producir efectos jurídicos, esto es, encaminados a crear, modificar o extinguir

situaciones jurídicas, ya sean de carácter subjetivo, particular, como en el caso de los permisos, un nombramiento y otorgamiento de una licencia, etc., o de carácter general u objetivo, como resulta, por ejemplo, del ejercicio de la potestad reglamentaria. Respecto a la noción de acto administrativo, la Corte Constitucional, en Sentencia C-1436 de 25 de octubre de 20001, sostuvo que: “El acto administrativo definido como la manifestación de la voluntad de la Administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados”. De igual forma, esta Corporación ha señalado que: “La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica). El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un 1 Expediente D-2952. Magistrado ponente: Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman”2. En este punto, debe dejar en claro la Sala que no todo acto de la Administración tiene la vocación o cualidad de producir efectos jurídicos, en este sentido, se diferencian los actos administrativos, que sí gozan de tal condición, de los actos de la Administración, entendidos como meramente declarativos, es decir, que son manifestaciones unilaterales de las autoridades administrativas que no producen efectos jurídicos a los administrados, ni a favor ni en contra.

Ha señalado esta Sección que: “Si bien es cierto que el Código Contencioso Administrativo Colombiano no contiene una definición sobre acto administrativo, la doctrina ha intentado definirlo expresando que se entiende como tal la manifestación de la voluntad de la Administración, que en cumplimiento de funciones administrativas, está encaminada a producir efectos jurídicos. (…) Ahora, la Sección Primera de esta Corporación ha clasificado los actos administrativos en actos definitivos o actos de trámite. En este sentido ha sostenido que solo los actos ad