CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2012-00260-00-2015

MEDIDAS CAUTELARES – Finalidad / MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos de procedencia / CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA CVC – Cuotas pensionales / SUSPENSION PROVISIONAL – Improcedencia de la medida al no existir violación manifiesta En relación con el cargo de violación manifiesta del artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política y los artículos 20 y 26 del Decreto Ley 1275 de 1994, por presunto exceso de la Potestad Reglamentaria, la Sala Unitaria advierte que dichos preceptos legales, señalan claramente que el pago de los pasivos pensionales; las indemnizaciones a favor de los trabajadores de la CVC; los pasivos por razón de las pensiones causadas y el valor de los bonos pensionales, serán pagados con el producto de la venta de las acciones de EPSA, pero ello no implica, como lo estima la actora, que las “cuotas pensionales” se incluyen en alguno de los conceptos de que tratan las normas presuntamente violadas. Dicho en otras palabras, los artículos 20 y 26 del Decreto 1275 de 1994, que se estiman violados, no consagran la expresión “cuotas pensionales”, y, por lo tanto, de una comparación entre la disposición acusada y los preceptos citados, no emerge su vulneración en los términos de la demandante, esto es, que tales cuotas fueron excluidas del guarismo “pasivos pensionales”; menos aún, si se tiene en cuenta que en el caso examinado resulta imprescindible precisar el concepto de aquellas, consultando otras normas del ordenamiento jurídico, como el artículo 4° de la Ley

1066 de 2006, que las consagra, entre otras.

SÍNTESIS DEL CASO: La CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA – CVC-, en ejercicio del medio de control de nulidad y previa solicitud de suspensión provisional, demanda el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 1151 de 1997, “por medio del cual se reglamenta el Decreto Ley 1275 de 1994 y la Ley 100 de 1993”, expedido por el Gobierno Nacional, por considerarlo violatorio de los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política y del 2, inciso 1 de la Ley 33 de 1985, al excluir injustificadamente las cuotas pensionales de los ítems que conforman el pasivo pensional de la CVC. La Consejera Ponente negó la solicitud de suspensión.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 231 / LEY 1066 DE 2006 –

ARTICULO 4

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1151 DE 1997 (25 de abril) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 2 PARAGRAFO 2 (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00260-00

Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA –

CVC Demandado: GOBIERNO NACIONAL La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC-, actuando a través de apoderado, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del parágrafo 2º, del artículo 2º, del Decreto Reglamentario núm. 1151 de 25 de abril de 1997, “Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 1275 de 1994 y la Ley 100 de 1993”, expedido por el Gobierno

Nacional. I.- La demanda fue admitida, mediante auto de 9 de diciembre de 2013. II.- Con la demanda, la actora solicita la suspensión provisional parcial de los efectos del acto administrativo acusado, por violación de los artículos 189, numeral 11, de la Constitución Política y 2º, inciso 1º, de la Ley 33 de 1985. Manifiesta que el artículo 20 del Decreto Ley 1275 de 21 de junio de 1994, “Por el cual se reestructura la Corporación Autónoma Regional del Cauca, CVC, se crea la Empresa de Energía del Pacífico S.A., EPSA, y se dictan otras disposiciones complementarias.”, establece que el pasivo pensional de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, debía pagarse íntegramente con los recursos de la venta de las acciones de la Empresa de Energía del Pacífico S.A. –EPSA-, y que el artículo 26 del mismo Decreto, incluye las pensiones causadas dentro de dicho pasivo pensional. Asegura que el acto administrativo acusado, debía sujetarse a las normas

mencionadas, al regular el pago de los pasivos pensionales, pero no lo hizo, pues excluyó de este guarismo las cuotas partes pensionales. Argumenta que, en efecto, el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 1151 de 1997, cuya pérdida de efectos se pretende, señala que “para efectos de este decreto, de acuerdo con la Ley 100 de 1993, constituyen pasivos pensionales, las mesadas pensionales, los bonos pensionales y las cuotas partes de bonos pensionales a cargo de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC…”, con lo cual excluyó, implícitamente, “las cuotas partes pensionales” y modificó de contera los artículos 20 y 26 del Decreto Ley 1275 de 1994, lo que, a su juicio, implica una extralimitación de la Potestad Reglamentaria prevista en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política. Trae a colación la sentencia de 11 de octubre de 2007, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, Magistrada Ponente doctora MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN, según la cual, no le es dado al Gobierno Nacional desvirtuar la voluntad del legislador, so pretexto del ejercicio de la Potestad Reglamentaria. Agrega que el acto administrativo acusado también desconoce el artículo 2° de la Ley 33 de 1985, que establece el derecho al cobro de las cuotas partes pensionales, en cuanto elemento constitutivo del pasivo pensional. Concretamente, señala que la Caja de Previsión Social obligada al pago de la pensión de jubilación, no podría hacer efectivo el cobro de la cuota parte pensional

de la cual es acreedora frente a la CVC. Al efecto, explica que la CVC no puede afectar recursos de su presupuesto para proceder al pago del pasivo pensional, pues violaría el artículo 19 del Decreto Ley 1275 de 1994, que establece que dicho pago se realizará con los dineros de la venta de las acciones de EPSA, pero, tampoco podría hacerlo con estos dineros si diera cumplimiento al parágrafo 2°, del artículo 2° del Decreto 1151 de 1997, que se acusa, porque el mismo no tiene en cuenta las cuotas partes pensionales como parte integral del pasivo pensional. Arguye que, por lo anterior, es claro que la disposición que se pretende anular hace nugatorio el derecho de la Caja de Previsión Social de obtener el pago de las cuotas partes pensionales. III.- De la solicitud de suspensión provisional, se corrió traslado a la parte demandada, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio del Trabajo, quienes, en su orden, manifestaron lo siguiente: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, argumentó que en el presente asunto, la medida cautelar de suspensión provisional es improcedente, porque del ejercicio comparativo de las normas presuntamente violadas con el acto acusado, no emerge el exceso reglamentario que se alega. Argumenta que de una lectura cuidadosa del artículo 26 del Decreto Ley 1275 de 1994, se advierte que los únicos elementos constitutivos del pasivo pensional de la CVC, son “las pensiones causadas y el valor de los bonos pensionales a que haya lugar”, por lo que, a su juicio, el acto administrativo acusado no refleja exceso

alguno de la potestad reglamentaria. El Ministerio del Trabajo, argumentó que las cuotas pensionales son el mecanismo, por medio del cual las entidades públicas “que deban concurrir en el pago de una pensión, puedan hacerlo a prorata del tiempo de servicio o de afiliación, según se trate de un empleador o de una entidad de previsión”, pero el obligado al reconocimiento de la prestación será el último empleador al cual sirvió el empleado, o la entidad de previsión a la cual estuvo afiliado, quienes podrán repetir contra las demás entidades obligadas al pago. Arguyó que dichas cuotas fueron reguladas por el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006, el cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-895 de 2 de diciembre de 2009, en la que se precisó que “las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión”, y que éstas “constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones”. Por lo anterior, estima que las mencionadas obligaciones crediticias nacen cuando se reconoce el derecho pensional y se hacen exigibles a partir del momento en que se desembolsan las mesadas correspondientes, siempre que la obligación no esté prescrita. Concluye, entonces, que en esa medida, las cuotas pensionales no forman parte de la seguridad social. Alega que a la CVC le corresponde asumir las acciones tendientes al pago y recobro de las cuotas partes correspondientes a sus ex trabajadores, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 26 del Decreto Ley 1275 de

1994 y el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto Reglamentario 1151 de 1997. IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO: La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, es una medida cautelar prevista en el artículo 230, numeral 3°, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuya finalidad, al igual que las demás medidas cautelares previstas en el mismo, es la de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, tal como lo prevé el artículo 229 ibídem. El artículo 231, inciso 1°, de dicho Código, establece como requisitos de procedencia de la citada medida cautelar, los siguientes: i) violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado y ii) que la violación surja del análisis del acto acusado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. En el presente asunto, comoquiera que no se aportan pruebas con la solicitud de suspensión provisional, sino que se alega la violación flagrante a partir de la comparación del acto acusado y las normas a las cuales debió sujetarse, el análisis de que trata el artículo 231, inciso 1º, del C.P.A.C.A., se circunscribirá a dicho ejercicio comparativo. La entidad demandante estima que el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 1151 de 25 de abril de 1997, vulneró los artículos 189, numeral 11, de la Constitución

Política y 2º de la Ley 33 de 1985, porque, a su juicio, dicha disposición excluyó injustificadamente las “cuotas pensionales” de la lista de elementos que conforman el pasivo pensional de la CVC, con lo cual modificó los artículos 20 y 26 del Decreto Ley 1275 de 21 de junio de 1994, excediendo así su potestad reglamentaria e hizo nugatorio el ejercicio del derecho de repetición que tienen las Cajas de Previsión Social frente al cobro de dichas cuotas. Ahora bien, la Sala Unitaria advierte que, aún cuando en el título “III. NORMAS JURÍDICAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN” de la demanda, se invocan como vulneradas la Constitución Política y la Ley 33 de 1985, lo cierto es que de la lectura integral del libelo, se interpreta que la actora también estima violados los artículos 20 y 26 del Decreto Ley 1275 de 21 de junio de 1994 “Por el cual se reestructura la Corporación Autónoma Regional del Cauca, CVC, se crea la Empresa de Energía del Pacífico S.A., EPSA, y se dictan otras disposiciones complementarias.”, y que la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional gira en torno a la transgresión de los mismos, pues, como ya se dijo, el presunto exceso de la Potestad Reglamentaria que alega, lo hace consistir en el hecho de que el acto acusado no tuvo en cuenta las “cuotas pensionales” como elemento integrante del pasivo pensional, cuando, según afirma, los artículos 20 y 26 ibídem establecen claramente que aquellas sí forman parte del mismo.

En tales circunstancias, también ha de compararse la disposición acusada con los artículos mencionados en el párrafo precedente. A continuación se confrontan, en cuadro comparativo, las normas presuntamente violadas con el texto del acto administrativo que se acusa: Normas presuntamente violadas Acto Administrativo Acusado. Artículo 2°, parágrafo 2°, del Decreto 1151 de 1997.

Constitución Política: “Artículo 189. Corresponde al Presidente de “ARTICULO 2º. Los la República como Jefe de Estado y Suprema recursos provenientes de la Autoridad Administrativa: venta de las acciones de la … Empresa de Energía del

11. Ejercer la potestad reglamentaria, Pacífico S. A., EPSA, de mediante la expedición de los decretos, propiedad de la Nación, resoluciones y órdenes necesarios para la cuyo producto debe en cumplida ejecución de las Leyes.” primer lugar destinarse al pago de los pasivos Del Decreto 1275 de 1994: pensionales de que trata la Ley 100 de 1993, de “Artículo 20.- Destinación de los recursos. El conformidad con los producto de la venta de la totalidad de las artículos 20 y 26 del acciones mencionadas en el artículo Decreto-ley 1275 de 1994, anterior, se destinará en primer término se distribuirán de la para el pago de los pasivos pensiónales e indemnizaciones de la CVC, el remanente se entregará en un 45% a la CVC y en un 15% a siguiente manera: la CRC para proyectos ambientales, de saneamiento básico y tratamiento de aguas …

residuales en la cuenca del río Cauca. Un treinta por ciento (30%) se entregará al PARAGRAFO 2º. Para Departamento del Valle del Cauca y un diez efectos de este decreto, de por ciento (10%) al Departamento del Cauca acuerdo con la Ley 100 de con la obligación de entregarlo a una entidad 1993, constituyen pasivos fiduciaria con el fin de que sean invertidos pensionales, las mesadas totalmente en la financiación de proyectos de pensionales, los bonos desarrollo energético en dichos pensionales y las cuotas departamentos. Los rendimientos de los partes de bonos recursos a que se refiere este inciso serán pensionales a cargo de la entregados a la CVC y a la CRC para que los Corporación Autónoma destinen a proyectos ambientales, de Regional del Valle del saneamiento básico y tratamiento de aguas Cauca, CVC, en la fecha de residuales. escisión de CVC y creación Para este efecto, mientras se realizan las de EPSA, de acuerdo con inversiones, con los recursos que se las normas entreguen a la CVC y a la CRC se constituirán correspondientes fondos que deberán destinarse e inversiones incluyendo, cuando haya de alta rentabilidad. lugar a ello, las relativas al Parágrafo. En todo caso los proyectos que régimen de transición en serán financiados con estos recursos deberán materia pensional.” (Las contar con estudios previos de factibilidad que negrillas y subrayas no son demuestren la necesaria rentabilidad del texto original). económica y social.” (Las negrillas y subrayas no son del texto original). “Artículo 26.- Recursos para el pago de las indemnizaciones y otros pasivos laborales.

Las indemnizaciones a favor de los trabajadores de la CVC, así como los pasivos por razón de pensiones causadas y el valor de los bonos pensiónales a que haya lugar serán cancelados con el producto de la venta de las acciones de EPSA, de acuerdo con lo dispuesto en este decreto. Si no se pudiere realizar la venta oportunamente o los recursos provenientes de la misma fueren insuficientes, dichas obligaciones se cancelarán por CVC y EPSA, según el caso, las cuales podrán enajenar los activos que requieran para tal fin.” (Las negrillas y subrayas no son del texto original). Ley 33 de 1985: Artículo 2º. La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos. El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos. Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la

compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales. En relación con el cargo de violación manifiesta del artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política y los artículos 20 y 26 del Decreto Ley 1275 de 1994, por presunto exceso de la Potestad Reglamentaria1, la Sala Unitaria advierte que 1 Al efecto, la Jurisprudencia de esta Sala ha dicho que: “Las facultades reglamentarias establecidas por el artículo 189 numeral 11 de la Carta, tal como lo ha sostenido la Sala en reiteradas oportunidades, fueron instituidas por el Constituyente como un mecanismo tendiente a garantizar la cumplida ejecución de las leyes, siendo ese el único fin autorizado por ese mandato superior. Así las cosas, al hacer uso de tales potestades, el ejecutivo debe inspirarse en el único propósito de aclarar y hacer mucho más explícita la norma de carácter legal, en orden a facilitar su adecuada interpretación, ejecución y cumplimiento y viabilizar su estricta observancia. En ese contexto, ha de entenderse que las potestades a que alude el artículo constitucional anteriormente trascrito, no pueden ser ejercidas para ampliar o restringir los alcances de la Ley, apartándose de su sentido original y auténtico. La actividad reglamentaria se encuentra limitada y encausada por la norma legal y por ello debe respetar tanto su texto como su espíritu. Dicho en otras palabras, so pretexto de aclarar y hacer mucho más explícita una norma de carácter legal, el Presidente de la República no puede llegar al extremo de recortar o ampliar lo que en ella se dispone, pues ello, además de

constituir un ejercicio desbordado e ilegítimo de dicha función, equivale a desconocer el espíritu del legislador y el principio democrático en el cual se inspira el cumplimiento de la función legislativa por parte del Congreso de la República. Es por ello que la norma reglamentaria debe limitarse a dar vida práctica a la ley y por ello sólo puede desarrollar aquello que explícita o implícitamente esté comprendido en el texto de aquella, lo que involucra la interdicción de introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de las disposiciones legales, so pena de incurrir en una extralimitación de funciones y en una invasión de las competencias del legislador.”(Las dichos preceptos legales, señalan claramente que el pago de los pasivos pensionales; las indemnizaciones a favor de los trabajadores de la CVC; los pasivos por razón de las pensiones causadas y el valor de los bonos pensionales, serán pagados con el producto de la venta de las acciones de EPSA, pero ello no implica, como lo estima la actora, que las “cuotas pensionales” se incluyen en alguno de los conceptos de que tratan las normas presuntamente violadas. Dicho en otras palabras, los artículos 20 y 26 del Decreto 1275 de 1994, que se estiman violados, no consagran la expresión “cuotas pensionales”, y, por lo tanto, de una comparación entre la disposición acusada y los preceptos citados, no emerge su vulneración en los términos de la demandante, esto es, que tales cuotas fueron excluidas del guarismo “pasivos pensionales”; menos aún, si se

tiene en cuenta que en el caso examinado resulta imprescindible precisar el concepto de aquellas, consultando otras normas del ordenamiento jurídico, como el artículo 4° de la Ley 1066 de 20062, que las consagra, entre otras. En ese orden de ideas, el cargo de violación manifiesta de los artículos 189, numeral 11, de la Constitución Política y 20 y 26 del Decreto 1275 de 1994, no prospera, pues del análisis de éstos y su confrontación con el acto administrativo acusado no se advierte exceso de Potestad Reglamentaria, por modificación de la norma reglamentada, a saber, el Decreto 1275 de 1994. negrillas y subrayas no son del texto original). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de septiembre de 2010, 2007-00265-00. M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 2 “Artículo 4°. Cobro de intereses por concepto de obligaciones pensionales y prescripción de la acción de cobro. Las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales causarán un interés del DTF entre la fecha de pago de la mesada pensional y la fecha de reembolso por parte de la entidad concurrente. El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva. La liquidación se efectuará con la DTF aplicable para cada mes de mora.” (Las negrillas y subrayas no son del texto original). Similar consideración procede frente al cargo de violación del artículo 2° de la Ley

33 de 1985, pues, si bien es cierto que el mismo establece el derecho de las Cajas de Previsión obligadas al pago de la pensión de jubilación, “a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos.”, no es menos cierto que el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 1151 de 25 de abril de 1997, que se acusa, nada dice en cuanto al derecho de repetición, de tal suerte que, para constatar el presunto efecto nugatorio que éste tiene sobre aquél, es necesario proceder al análisis de elementos jurídicos adicionales, como el concepto de “cuotas pensionales”, como se dijo en precedencia, todo lo cual impone denegar la medida cautelar de suspensión provisional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: DENIÉGASE la suspensión provisional solicitada.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ.

Consejera.