CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2012-00286-00-2019

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto de dos artículos del Decreto 171 de 2001, por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por

Carretera / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE

AUTOMOTOR DE PASAJEROS POR CARRETERA – Zonas de operación. Reconocimiento a empresas autorizadas de rutas y horarios / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE PASAJEROS POR CARRETERA - Despachos según demanda. Reconocimiento a empresas autorizadas de rutas y horarios / EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE AUTOMOTOR DE PASAJEROS Y MIXTO POR CARRETERA - Solicitud de reconocimiento de rutas y horarios en zonas de operación / SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DE RUTAS, HORARIOS Y ZONAS DE OPERACIÓN – Requisitos / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – En materia de transporte. Decreto 171 de 2001 / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – No procede al no evidenciarse la vulneración alegada [E]l actor sostiene que los apartes del acto acusado permiten que las empresas de transporte por carretera «en zona de operación» y «según demanda», obtengan la adjudicación de rutas y horarios, sin ajustarse al procedimiento del concurso o licitación. Frente a lo anterior, es menester precisar que de acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 46 y 47 del Decreto demandado,

corresponde a las empresas transportadoras autorizadas para prestar el servicio de transporte público terrestre de pasajeros por carretera, elevar solicitudes con la relación de rutas y horarios prestados a fin de que le sean reconocidas mediante acto administrativo. Por consiguiente, se trata de empresas que ya cuentan con la habilitación, por lo que, prima facie, no advierte el Despacho que se trate de la autorización de la prestación del servicio público de transporte sin el agotamiento del concurso que exige la norma superior, como lo alega el demandante. Contrario sensu, se observa que se trata de las medidas de transición que el Ejecutivo adoptó en ejercicio de la potestad de reglamentación en materia de servicio público de transporte que le fueron otorgadas por la Constitución y las leyes reglamentadas. […] Por consiguiente, concluye la Sala Unitaria que los fundamentos que expone el actor no reúnen los requisitos para decretar la media cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, habida consideración de que no sustentan la afirmación según la cual el Gobierno Nacional usurpó las competencias del Legislador y estableció excepciones a las reglas de adjudicación, si se tiene en cuenta que las empresas destinatarias de la regulación cuentan con las autorizaciones para acceder a la asignación de las rutas y horarios que por disposición del Decreto 171 de 2001 pueden solicitar a la autoridad de transporte.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 3 / LEY 336 DE 1996 – ARTÍCULO 16 / LEY

336 DE 1996 – ARTÍCULO 19

NORMA DEMANDADA: DECRETO 171 DE 2001 (5 de febrero) – GOBIERNO NACIONAL - ARTÍCULO 46 (No suspendido) / DECRETO 171 DE 2001 (5 de febrero) – GOBIERNO NACIONAL - ARTÍCULO 47 (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., cinco (5) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00286-00

Actor: RAMÓN ANTONIO MENDOZA BULA Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: Medio de control de nulidad Referencia: Niega medida cautelar Referencia: AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los artículos 46 y 47 del Decreto 171 de 5 de febrero de 2001, «por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera», expedido por el

Gobierno Nacional. I.- ANTECEDENTES El ciudadano RAMÓN ANTONIO MENDOZA BULA, en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda ante esta Corporación, con el fin de que se declarara la nulidad, previa suspensión provisional, de los artículos 46 y 47 del Decreto 171 de 5 de febrero de 2001, «Por

el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera», expedido por el Gobierno Nacional. II-. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El actor solicita la suspensión provisional de los efectos del acto acusado (parcial), por violación de los artículos 13 y 336 de la Constitución Política; 3º, numerales 5, 6 y 7 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 19931 y 17 de la Ley 336 de 20 de diciembre de 19962. Arguye que los artículos 46 y 47 del Decreto acusado contrarían las disposiciones superiores en que debía fundarse, puesto que la Constitución Política señala como fines esenciales del Estado el garantizar la efectividad de los principios y derechos, lo que significa un compromiso a cargo del Estado de propiciar la convivencia pacífica y el orden justo en todas las relaciones entre los particulares y el Estado. De igual manera, la libertad e igualdad ante la ley constituye una finalidad esencial, por lo que si una decisión de la Administración propicia un trato desigual, es preciso acudir a las instancias judiciales para solicitar el amparo del derecho conculcado. Puntualiza que, de acuerdo con el artículo 3º de la Ley 105, la operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejerce el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. Igualmente, la norma resalta que el Gobierno Nacional establece las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los

estudios técnicos que se elaboren con énfasis en las características de la demanda y la oferta. 1 «Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones». 2 «Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte». Enuncia que los artículos 17 y 19 de la Ley 336 se refieren a la prestación del servicio en áreas de operación, rutas y horarios o frecuencias de despacho, sometido a las condiciones de regulación o de libertad; a la competencia para determinar la demanda existente o potencial, en orden a satisfacer las necesidades de movilización; y a la exigencia de concurso para la prestación del servicio público de transporte que garantice la libre concurrencia y la iniciativa privada. Expresa que de los mencionados preceptos se deduce que debe existir una intervención directa del Estado en la organización del transporte, teniendo en cuenta estudios técnicos que permitan determinar las necesidades del servicio. Manifiesta que las leyes 105 y 336 señalan que la prestación del servicio público de transporte automotor está sujeta a una autorización, la cual, en el caso del transporte de pasajeros por carretera, se otorga una vez cumplido un proceso licitatorio. Sin embargo, el Gobierno Nacional, arrogándose facultades que no le han sido concedidas por el legislador, estableció una excepción a la regla al cambiar de forma oficiosa el procedimiento para otorgar rutas y horarios a las empresas transportadoras. Que en tal sentido, el Decreto demandado permite que las empresas que cuenten

con autorización para prestar el servicio de transporte por carretera «en zona de operación» y «según demanda», puedan solicitar la adjudicación de las rutas y horarios, para que les sea reconocida a través de acto administrativo, con lo que el Gobierno Nacional excedió la reglamentación de la Ley 336 y desconoció el procedimiento de concurso público o licitación de rutas, previsto para tal propósito. Que, de otra parte, la prestación del servicio de transporte «en zona de operación» y «según demanda», nunca ha sido reglamentada, por lo que no puede el Gobierno Nacional pretender ordenar el registro de unas rutas sin un soporte. Que con lo dispuesto por el Gobierno en el Decreto acusado se propicia la competencia desleal y la prestación deficiente e imprudente del servicio, bajo el afán de los estímulos económicos de los conductores de los vehículos que originan constantes accidentes y pérdidas financieras. El demandante citó pronunciamientos de la Sección Primera del Conejo de Estado en los que se resolvieron demandas de nulidad contra el Decreto 171 de 2001 y en los que se concluyó que el Ejecutivo excedió sus competencias al excluir del proceso de licitación pública a los servicios de transporte terrestre automotor individual como el servicio de taxis, servicios especiales y servicio preferencial de lujo3. Por último, afirma que es procedente el examen de legalidad de las disposiciones acusadas, pues si bien son artículos transitorios, ello no constituye obstáculo alguno para examinar sus efectos. III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El Ministerio de Transporte solicitó que se deniegue la solicitud de medida

cautelar4. 3 Cita las providencias de 24 de agosto de 2006 (número único de radicación 2004-00166-01) y 27 de febrero de 2003 (número único de radicación 6973). 4 Folio 18, cuaderno de la medida cautelar. Señaló que, a través de los artículos 46 y 47 del Decreto 171 de 2001 se estableció un procedimiento especial con miras a organizar el servicio de transporte que se había adjudicado bajo el amparo de legislaciones anteriores. Al respecto, explicó que las autoridades de transporte expidieron permisos de operación a empresas de transporte colectivo, las cuales hoy están sujetas a rutas y horarios, únicamente señalándole una zona de operación y que dada la escaza capacidad de control del Estado frente a las empresas, fue generando inconformidad y desigualdad en la prestación, ya que quienes ostentaban el reconocimiento estatal de zona de operación competían deslealmente con quienes tenían ruta origen – destino, con un solo trayecto determinado. Que, en tal panorama, las empresas a quienes se les definieron «zonas de operación para pasajeros», terminaron invadiendo rutas de otras empresas, ocasionando inconformidad de estas últimas por el trato desigual, cuando los avances normativos hacen una clara diferenciación en las condiciones del servicio y para el caso del servicio de transporte colectivo de pasajeros se ha señalado legal y reglamentariamente que está sujeto a rutas y horarios, dejando las zonas de operación para los servicios de transporte mixto. Por tal razón, era necesario obligar a las empresas a organizar el servicio, en la

medida en que al definir rutas en las zonas de operación autorizada y frecuencias en rutas a demanda, lo que se obtiene es mayor control del servicio, uso racional de los equipos, disminución en los tiempos de viaje, mejores costos de operación y reducción de tarifas a los usuarios. Agregó que el Gobierno Nacional no se arrogó facultades que no le han sido concedidas por el Legislador, ni estableció excepciones a las reglas de adjudicación, pues las empresas destinatarias de la regulación cuentan con las autorizaciones y, por tanto, cumplieron con los procedimientos para resultar adjudicatarias; por el contrario, lo que se efectuó fue una organización de la prestación del servicio garantizando así los derechos de los usuarios. Por último, puso de presente que los pronunciamientos de la Sección Primeria del Consejo de Estado traídos a colación por el actor, no resultan aplicables al caso bajo examen, toda vez que los actos anulados en esos casos establecían procedimientos para acceder a los servicios o conseguir autorizaciones sin el cumplimiento de un concurso previo, mientras que los artículos 46 y 47 demandados tienen como objeto organizar servicios autorizados bajo esquemas anteriores a las Leyes 105 y 336, con el fin de darles cumplimiento. IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso5. El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como

un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.6 5 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional. 6 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa número único de radicación 11001 03 26 000 2015 00022 00, en la que se aseveró: « […] se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.7 En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del

citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla». (Resaltado fuera del texto). Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 20158, señaló: « […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda “la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón”[…]». 7 Artículo 230 del CPACA. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, C.p. doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001 03 15 000 2014 03799 00. cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El

segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]». (Negrillas fuera del texto). También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 sostuvo: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad. 9(Negrillas no son del texto). 9 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: « […] Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) La discrecionalidad, en cuanto fenómeno con trascendencia jurídica, se concibe como un margen permitido de acción a las autoridades de cualquiera de los poderes públicos, en los eventos en que debiendo adoptar una decisión, el marco de sujeción a su actuación establecido por el ordenamiento jurídico resulta a

todas luces indeterminado, correspondiéndole construir la decisión y, por lo tanto, las consecuencias jurídicas de la misma, bajo consideraciones objetivas de acatamiento y respeto al orden jurídico y a sus principios estructurantes. (…) El asunto resulta elemental: allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un

proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos (…) que ordena analizar si se encuentra justificado que la satisfacción de uno de los principios afecte al otro […]».(Subrayas fuera del texto original). Así pues, conforme a la Jurisprudencia de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA10 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto

administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».11 Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la 10 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 11 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad

se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas12. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la citada providencia de 17 de marzo de 2015 sostuvo: « […] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]»13. (Resaltado fuera del texto original). 12 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con

el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la citada providencia de 17 de marzo de 2015 (número único de radicación 11001 03 15 000 2014 03799 00), en la cual se puntualizó: «[…] Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial

efectiva […]». 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, C.p. doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001 03 15 000 2014 03799 00. Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto»14. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis

del acto demandado y su confrontación con las normas 14 Así lo sostuvo el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en la providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001 03 24 000 2013 00503 00, al expresar que: «Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del CPACA expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite” […]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa

[…]. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia».(Negrillas fuera del texto original). superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que re