CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2012-00338-00-2015

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA – Competencia para suprimir entidades u organismos administrativos nacionales. Armonización con la competencia del Congreso prevista en el artículo 150-7 de la Constitución / INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES – Supresión y liquidación / DECRETO 2053 DE 2012 – No se accede a decretar su nulidad Es así como el Instituto de Seguros Sociales quedó sin funciones, pues éstas pasaron a otras entidades, lo que indica que el Presidente de la República en uso de sus facultades constitucionales otorgadas en el numeral 15 de su artículo 189 y de conformidad con el artículo 52, numeral 2, de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998, podía suprimir el Instituto de Seguros Sociales, lo que además fue dispuesto por el mismo artículo 155 de la Ley 1151 de 24 de julio de 2007 (…) Es de anotar que dicha facultad constitucional del Presidente de la República para suprimir entidades del orden nacional, cuyo ejercicio está supeditado al artículo 52 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998, es permanente y no requiere de una Ley específica y particular que ordene la supresión y la liquidación de una determinada entidad del orden nacional; por ello aquél no requería de facultades extraordinarias, de que trata el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, por medio de las cuales el Legislativo se despoja de sus competencias y habilita al Ejecutivo para expedir normas con fuerza de Ley en un término no mayor a seis meses. De otro lado, se tiene que la atribución del Presidente de la República, consignada en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución

Política, es diferente de la que tiene el Congreso para crear, suprimir o fusionar Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y otras entidades del orden nacional (…) Ahora bien, como lo expresó el Ministerio Público, el asunto tiene rasgos particulares, porque, como lo señalan los actores, el artículo 20 de la Ley 790 de 27 de diciembre 2002, publicada en esa misma fecha, mencionó algunas entidades que no se podían suprimir, entre ellas, el Instituto de Seguros Sociales (ISS), razón por la cual el Presidente de la República no podía ejercer las facultades otorgadas en el artículo 189, numeral 15 de la Constitución Política para suprimir esta entidad, porque el Legislativo le cerró esa posibilidad. Sin embargo, como lo expresaron los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, y el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Ley 790 de 2002, perdió su vigencia al concluirse el Programa de Renovación de la Administración Pública, y la prohibición legal ya había agotado sus efectos, pues las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República habían vencido seis meses después de su entrada en vigencia. No obstante, si se discutiera la vigencia de la prohibición de suprimir el ISS, posteriormente, el mismo Legislador, como ya se observó, mediante la Ley 1151 de 24 de julio de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, creó COLPENSIONES, y autorizó que el Gobierno, “en ejercicio de sus facultades constitucionales”, procediera a la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, en

lo que a la administración de pensiones se refiere. Luego el Gobierno Nacional, cuando expidió el Decreto acusado 2013 de 28 de septiembre de 2012, no tenía la prohibición alegada por los actores y, como ya se dijo, al haberse eliminado la potestad de administrar pensiones, la entidad se quedó sin funciones, por lo que procedía su supresión por parte del Ejecutivo.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 52 / DECRETO 600 DE 2008 – ARTICULO 4 / LEY 1151 DE 2007 – ARTICULO 155 / LEY 1450 DE 2011 – ARTICULO 276 / NOTA DE RELATORIA: Sobre la diferencia entre la atribución del Presidente de la República consignada en el numeral 15 artículo 189 de la Constitución Política y la del Congreso para crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional

(artículo 150-7 de la Constitución) ver sentencias Corte Constitucional C-781 de 2007 y C-044 de 2006 y del Consejo de Estado Sección Primera de 16 de marzo de 2012, Rad 2004-00411, CP María Claudia Rojas Lasso. Y respecto a la supresión y liquidación del ISS ver sentencia Corte Constitucional C-376 de 2008

NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 2013 DE 2012 (28 de septiembre) GOBIERNO NACIONAL (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00338-00

Actor: SAUL PEÑA SANCHEZ Y OTRO - SINDICATO NACIONAL DE

TRABAJADORES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD A través de proveído de 10 de febrero de 2015, se acumuló al expediente núm. 2012-00338-00, el proceso radicado bajo el núm. 2013-00655-00, que se tramitaba en el Despacho del señor Consejero doctor Guillermo Vargas Ayala.

Por lo anterior, la Sala decide, en única instancia, las demandas instauradas por los Ciudadanos SAUL PEÑA SÁNCHEZ y CARLOS EDWARD OSORIO AGUIAR, quienes obran en su propio nombre, y por el SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 – C.P.A.C.A., contra el Decreto 2013 de 28 de septiembre de 2012, ”Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional.

I.- ANTECEDENTES.

I.1.- EXPEDIENTE NÚM. 2012 00338 00.

LA DEMANDA.

Solicitan los Ciudadanos SAÚL PEÑA SÁNCHEZ y CARLOS EDWARD OSORIO

AGUIAR, que se declare la nulidad del Decreto 2013 de 28 de septiembre de 2012, con fundamento en los siguientes hechos: Que el Instituto Colombiano de Seguros Sociales -ISS-, fue creado mediante el artículo 80 de la Ley 90 de 1946, como establecimiento público, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales; que fue reestructurado mediante el Decreto 2148 de 1992, cambiando su naturaleza jurídica a Empresa Industrial y Comercial del Estado, entidad descentralizada de la Rama Ejecutiva del orden nacional, vinculada al Ministerio del trabajo y Seguridad Social, y mediante Decreto Ley 4107 de 2011, se estableció que es una entidad vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social. Expresan que el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, creó la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, como una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, cuyo objeto consiste en la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, incluyendo la administración de los Beneficios Económicos Periódicos, de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la Ley que lo desarrolle. Que el mismo artículo 155 ídem, establece que COLPENSIONES asumirá los servicios de aseguramiento de pensiones de los afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, para lo cual determinó que el Gobierno, en

ejercicio de sus facultades Constitucionales, debería proceder a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y el Instituto de Seguros Sociales, en lo que a pensiones se refiere. Anotan que la Corte Constitucional mediante sentencia C-376 de 23 de abril de 2008, declaró exequible el mencionado artículo, y en relación con la liquidación del Instituto de Seguros Sociales en lo que a pensiones se refiere, señaló que ante la necesidad de suprimirla se exigía que el mismo Legislador decretara su liquidación, pues pese a que el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política concede al Presidente la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos, “de conformidad con la Ley”, debe recordarse que la Ley 790 de 2003, en su artículo 20, dispuso que en desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública no se suprimiría, entre otras entidades, el Instituto de Seguros Sociales, razón por la cual el Gobierno Nacional requería de una nueva Ley que modificara ésta para decretar o autorizar su liquidación. Consideran que con la expedición de las disposiciones acusadas se han violado los artículos 6º, 150, numeral 7 y 189 de la Constitución Política; 155 de la Ley 1151 de 2007, 137 de la Ley 1437 del C.P.A.C.A. y la Ley 152 de 1994. Expone el concepto de violación en los siguientes cargos: Primer cargo: Se violó el numeral 7 del artículo 189 de la Constitución Política, toda vez que el Presidente de la República, al expedir el acto demandado, ejerció de manera irregular una facultad atribuida al Congreso de la República, único ente

con habilitación Constitucional para suprimir entidades del orden nacional, como lo es el Instituto de Seguros Sociales, habida cuenta de que compete al Legislativo la facultad de suprimir entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; que al mismo tiempo se violó el artículo 137 del C.P.A.C.A., al expedirse el Decreto acusado sin competencia.

Segundo cargo: Se violó el artículo 6º de la Constitución Política, porque el Presidente se extralimitó en sus funciones al expedir el acto acusado, ya que la competencia para ello estaba reservada al Congreso de la República.

Tercer cargo: Se violó el artículo 189 de la Constitución Política, comoquiera que entre las facultades previstas en esta disposición no se encuentra la facultad del Presidente de la República, de suprimir autónomamente entidades del orden nacional.

Cuarto cargo: Se violó el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, porque si bien es cierto que el Presidente de la República tiene atribuida la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la Ley, solo puede hacerlo con sujeción a ésta, es decir, que debe existir una Ley que previamente las suprima, y la mencionada disposición específicamente dispuso la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere, de lo que se infiere que el Gobierno Nacional solo podía haber eliminado dicha función, pero no proceder, como lo hizo, a ordenar su supresión y liquidación.

Quinto cargo: Que las facultades otorgadas por el Legislador al Presidente de la República, además de ser precisas, eran pro tempore, en ningún caso superiores

a seis meses conforme al artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, temporalidad que no quedó claramente determinada en la Ley, a tal punto que transcurrieron cinco años, dos meses y cinco días desde la expedición de la norma facultativa, hasta le expedición del acto demandado el 28 de septiembre de 2012.

Sexto cargo: Que se violó la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo – Ley 152 de 1994, porque su vigencia no puede ir más allá del período Constitucional del Ejecutivo, por lo tanto el 7 de agosto de 2010 las facultades que se hubieren conferido al Gobierno Nacional, en el marco del Plan de Desarrollo fenecieron; que, además, se requiere que el Ejecutivo solicite expresamente las facultades extraordinarias, lo que no ocurrió con quien funge como tal a partir del 7 de agosto de 2010, pues en esta fecha vencieron las precarias facultades que otorgó el

Legislador.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, porque la norma acusada fue expedida en ejercicio de facultades constitucionales y legales. Sobre cada uno de los cargos, se refiere en los siguientes términos: Primer cargo: Destaca que la facultad del Gobierno Nacional para expedir el Decreto 2013 de 2012, deviene directamente de la Constitución Política en su artículo 189, numeral 15, y de la Ley 489 de 1998, artículo 52, que faculta al Presidente de la República para suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos

en la misma Ley.

Segundo y tercer cargo: Reitera lo expresado en el cargo anterior.

Cuarto cargo: Los servicios de salud prestados por el ISS para la fecha de la expedición de la Ley 1151 de 2007, ya no estaban a su cargo, por lo tanto el artículo 155 ibídem, solo podían hacer referencia a la liquidación del ISS, en cuanto a pensiones se refiere.

Explica que el marco legal que dio origen al Decreto 2013 de 2012, es la atribución Constitucional que tiene el Presidente de la República de conformidad con el artículo 189, numeral 15, y con el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, que dispuso que el Gobierno en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y el ISS en lo que a la administración de pensiones se refiere, no como erradamente la parte actora señala el numeral 7 del artículo 189, que se refiere al tránsito de tropas extranjeras.

Quinto cargo: Aclara que la Ley 1151 de 2007, no es de facultades extraordinarias y por tanto no fijó un término para que el Presidente de la República ejerciera sus facultades, luego no se requería que otra Ley ordenara lo que ya disponía aquella, esto es, “la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y el Instituto de Seguros Sociales en lo que a la administración de pensiones se refiere”, y en este sentido, al suprimir el ISS, el Presidente de la República contaba con plenas facultades consignadas en el numeral 15 del artículo 189

Constitucional, y podía ejercerlas en cualquier tiempo con sujeción a la Ley, en

este caso, numerales 1 y 2 del artículo 52 de la Ley 489 de 1998.

Sexto cargo: Reitera lo expresado en el cargo anterior.

Finalmente, propone las excepciones de fondo que denomina: . Distribución de competencias entre el Legislativo y el Ejecutivo en materia de estructura de la Administración Pública. En resumen, explica que la facultad del Presidente de la República de suprimir entidades u organismos administrativos nacionales se encuentra en la Constitución Política y regulada por el Legislador mediante la Ley 489 de 1998, artículo 52, en el cual se señalaron los principios y orientaciones generales que el Ejecutivo debe seguir, de manera que dentro de dichos límites constitucionales goza de competencia constitucional propia. . No vigencia de la Ley 790 de 2002, por la cual se expiden disposiciones para adelantar el Programa de Renovación de la Administración Pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República. Explica que la restricción que hizo el artículo 20 de esta normativa, perdió vigencia al concluirse dicho Programa y posteriormente, quedó conjurada con el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, con el fin de organizar el marco institucional del Régimen de Prima Media del orden nacional; que la Corte Constitucional rescató la intención del Legislador de crear COLPENSIONES y ordenar la liquidación del ISS, mediante la sentencia C-376 de 2008. . Funciones del Instituto de Seguros Sociales al momento de proferirse el Decreto 2013 de 2012. En la estructura del ISS, la prestación de servicios de salud y aseguramiento en salud y riesgos profesionales estaban a cargo de la

NUEVA EPS y POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A., razón por la cual era necesario suprimir del ISS, solamente las dependencias y funciones relacionadas con la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. . Supresión del ISS no se da en el marco de facultades extraordinarias. El Decreto 2013 de 2012 fue expedido por virtud de la potestad constitucional revestida al Presidente de la República en el numeral 15, del artículo 189, de la Carta Política y en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007. . Fundamentación fáctica y jurídica. Se remite al análisis del estudio técnico que evaluó la situación del ISS, en el cual se encuentran las razones de la expedición del acto acusado. El Departamento Administrativo de la Función Pública, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, y sobre cada cargo expresó: Primer cargo: De conformidad con el artículo 189, numeral 15, Constitucional, corresponde al Presidente de la República suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la Ley, y las pautas generales para el desarrollo de esta competencia constitucional fueron fijadas a través de la Ley 489 de 1998, en su artículo 52. A lo anterior se suma el hecho de que el propio Congreso de la República, por medio del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, había dispuesto la liquidación del ISS en lo que a la administración de pensiones se refiere, pues los demás negocios que le eran propios, como la salud y riesgos profesionales, había dejado de cumplirlos tiempo atrás o estaba próximo

a dejarlos. Explica que si bien la Ley 790 de 2002, preveía en su artículo 20 una restricción para suprimir y liquidar el ISS, entre otras entidades públicas, esa negativa obedecía a que para ese momento la entidad prestaba directamente la totalidad de sus servicios para los cuales había sido creada, condición que fue luego modificada por disposición del propio Legislador, a través de regulaciones posteriores a la reforma Administrativa de 2002, entre ellas, el Decreto Ley 1750 de 2003, el Acto Legislativo 01 de 2005 y el artículo 155 de la Ley 1155 de 2007, entre otros, en los que transfirió tales negocios a otros operadores, de tal manera que el ISS decayó en sus objetivos y funciones para los cuales había sido creado, quedando inserto en las causales de disolución y liquidación prevista en los artículos 1º y 2º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Que a lo anterior se suma que el Programa de Renovación de la Administración Pública, regulado por la Ley 790 de 2002, ya había concluido y, por tanto, la prohibición legal ya había agotado sus efectos.

Segundo y tercer cargo: reitera lo expresado en el cargo anterior.

Cuarto cargo: Los accionantes reconocen en su escrito de demanda que el Gobierno Nacional tiene competencia constitucional permanente para suprimir entidades públicas nacionales, conforme a la Ley, pero omiten hacer referencia a la Ley 489 de 1998, artículo 52, para dar cabida a la interpretación de la Ley 1151 de 2007, artículo 155, a la cual atribuyen la condición de facultades extraordinarias, y de ello inferir la ilegalidad del Decreto 2013 de 2012.

Quinto cargo: El Decreto acusado fue dictado por el Gobierno Nacional en desarrollo de sus facultades constitucionales permanentes, que lo habilitan para expedir, en todo tiempo, este tipo de actos administrativos, cuando se configuran las causales establecidas por el propio Legislador en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, que da desarrollo a lo preceptuado en el artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política; trajo a colación la sentencia C-702 de 1999, de la Corte Constitucional, en la cual manifiesta que “La ley conforme a la cual el Gobierno Nacional podía ejercer la competencia Constitucional referida (artículo 189, numeral 15), es la Ley 489 de 1998”, y apartes del estudio técnico que evaluó la situación del ISS.

Finalmente, solicita que la Sección se declare inhibida de efectuar un pronunciamiento de fondo por ausencia material de cargos, o en su defecto, desestimar las pretensiones de la demanda. El Ministerio de Salud y Protección Social, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. Considera que con el ánimo de garantizar la seguridad jurídica, racionalización y eficiencia operativa en el proceso de reconocimiento pensional y de brindar una mayor calidad y oportunidad en los servicios a los afiliados de las entidades públicas administradoras del régimen de prima media del orden nacional y de las entidades que reconocían pensiones, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, reorganizó el marco institucional; ordenó la creación de una Empresa Comercial e Industrial del Estado denominada COLPENSIONES, y facultó al Gobierno Nacional para que en ejercicio de sus

competencias constitucionales, ordenara la liquidación del ISS, Cajanal EICE y Caprecom; que entonces, la norma asignó a la nueva entidad la administración Estatal del Régimen de Prima Media, lo que, por sustracción de materia, implica la desaparición de las entidades del mismo orden que venían cumpliendo esas funciones y así se consignó en la misma Ley, para evitar una duplicidad de funciones, ante la nueva situación. De manera que la orden de suprimir y liquidar el ISS, emana tácita y expresamente del contenido del artículo 155 de la Ley 1151; tácita, porque la decisión de asignar en COLPENSIONES la gestión del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que traía a su cargo el ISS, supone su desaparición; y, expresa, porque la norma determina su liquidación; trajo a colación las sentencias C-177 de 14 de marzo de 2007, que hizo un recuento jurisprudencial de la competencia asignada al Ejecutivo para suprimir entidades, y C-376 de 23 de abril de 2008, que declaró la exequibilidad del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007. Anota que para el momento en que se dictó el Decreto acusado 2013 de 2012, ya el ISS había cesado en sus funciones como gestor de los sistemas de salud y riesgos profesionales. Arguye que, además, no toda instrucción que el Legislador imparte al Ejecutivo constituye un traspaso de facultades Legislativas, menos cuando la directriz trata del ejercicio de atribuciones constitucionales propias del Ejecutivo, como la de suprimir entidades u organismos administrativos nacionales; que, por tanto, el

ejercicio de las facultades administrativas de que trata el artículo 189 de la Constitución Política, es permanente, no tiene límites temporales, ni está sujeto a plazos. En lo que tiene que ver con la pretendida expiración de los efectos de la Ley 1151 de 2007, al concluir el cuatrienio presidencial que terminó el 7 de agosto de 2010, aclara que las actuaciones de las autoridades nacionales y territoriales, en materia de planeación, están regidas por los principios de continuidad y complementariedad o colaboración entre las entidades, de conformidad con el artículo 150, numeral 3, de la Constitución Política, que establece que corresponde al Congreso aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos; estas normas tienen vocación de continuidad, trascienden el cuatrienio y mantienen su vigencia cuando cambia el gobernante como apropiadamente lo determinó el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014), al extender la vigencia del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007. El Ministerio del Trabajo, solicita que se denieguen las pretensiones de la demanda, porque el Decreto 2013 de 28 de septiembre de 2012, fue dictado conforme a derecho. Arguye que el Ejecutivo cuenta con atribución administrativa constitucional permanente para suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos

nacionales, según el artículo 189, numeral 15, de conformidad con la Ley; dicha Ley que fija los principios, orientaciones y límites a los que el Ejecutivo se debe sujetar, es la Ley 489 de 1998, artículo 52. Señala que si bien el Decreto 2013 de 2012, es de carácter ordinario, no es en sí mismo la fuente de las facultades que allí se ejercen, pues se trata de un acto de ejecución de las facultades previstas en la Ley 1151 de 2007. Que no está prohibido liquidar el ISS, porque la regulación contenida en el artículo 20 de la Ley 790 de 2002, que dispuso que en desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública, el Gobierno Nacional no podía suprimir, liquidar ni fusionar el Instituto de Seguros Sociales, fue derogada por el artículo 155 de la Ley 1155 de 2007, cuando estableció que COLPENSIONES es la administradora del Régimen de Prima Media con prestación definida, para lo cual el Gobierno Nacional, en ejercicio de sus facultades constitucionales debe realizar todas las acciones tendientes a cumplir dicho propósito y proceder a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y el ISS, en lo que a la administración de pensiones se refiere. Finalmente, señala que no existe infracción del artículo 6° de la Constitución Política, lo cual se deduce del análisis anterior I.2.- EXPEDIENTE NÚM. 2013 00655 00.

LA DEMANDA.

Solicita el SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, que se declare la nulidad del Decreto 2013 de 2012, “Por

el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones, expedido por el Gobierno Nacional. Señala que el Instituto de Seguros Sociales fue creado mediante la Ley 90 de 1946, como un establecimiento público del orden nacional; que con base en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política de 1991, el Presidente tenía facultades autónomas para suprimir o reestructurar la administración pública nacional, y con base en ella expidió el Decreto Ley 2148 de 1992, a través del cual el ISS pasa a ser una Empresa Industrial y Comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; que, posteriormente, a través del Decreto Ley 4107 de 2011, dictado con base en facultades extraordinarias de la Ley 1444 de 2011, se vinculó al Ministerio de Salud y Protección Social. Expresó que el artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política, establece que corresponde al Legislador determinar la estructura de la Administración Nacional y para ello puede crear, fusionar o suprimir las entidades de carácter nacional. Que en el inciso primero del artículo 20 de la Ley 790 de 2002, “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”, se dispuso que el Gobierno Nacional no podía suprimir, liquidar, ni fusionar, entre otras entidades, al Instituto de Seguros Sociales. Que, posteriormente, el inciso tercero del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, se

señaló que el Gobierno Nacional procedería, “en ejercicio de sus funciones constitucionales”, a la liquidación, entre otras entidades, del Instituto de Seguros Sociales. Que el Decreto acusado 2013 de 2012 se dictó con base en las siguientes disposiciones: el numeral 15, del artículo 189, de la Constitución Política; los numerales 1 y 2 del artículo 52 de la Ley 489 de 1998; y el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006 y en concordancia con el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007. Considera que en razón a que el Legislador había prohibido la supresión del ISS, era esencial la expedición de una ley posterior que así lo ordenara además de su posterior liquidación, pero ninguna Ley ordenó su supresión y, por el contrario, las Leyes 1444 y 1450 de 2011, intentaron derogar el inciso 1º de la Ley 790 de 2002, sin lograrse; que por lo anterior, el Decreto acusado es inconstitucional, pero además, en razón a que ninguna de las normas en que se fundamentó el Ejecutivo para expedirlo, le otorgaron la facultad que indicó, por lo cual el acto es ilegal y está falsamente motivado. El actor considera que con la expedición de las disposiciones acusadas se han violado los artículos 1º, 3º, 113, 121, 150, numeral 7º de la Constitución Política; 20 de la Ley 790 de 2002; 155 de la Ley 1151 de 2007; y las Leyes 1444 y 1450

de 2011; por falta de competencia, constitucional y legal. Presenta sus argumentos en los siguientes términos:

1. Que para la determinación de la estructura de la Administración Nacional y, concretamente, en lo que se refiere a la creación, supresión y fusión de entidades pertenecientes a la Administración, el Constituyente estableció tres mecanismos, a saber: por el Congreso de la República mediante Ley de naturaleza ordinaria; por el Gobierno Nacional a través de delegación legislativa realizada por el Congreso en virtud del artículo 150, numeral 10, tratándose en este caso de Decretos Ley de carácter extraordinario; y, lo que ha sido entendido por el Gobierno Nacional como una innovación por parte del Constituyente de 1991, a partir de la potestad establecida en el artículo 189, numeral 15 de la Constitución, vía de Decreto de carácter administrativo.

Anota que los dos primeros mecanismos son claros, pero el tercero no lo es; que el numeral 15, artículo 189, dispone como una función del Presidente de la República en calidad de suprema autoridad administrativa, la de “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”, disposición que ha llegado a ser interpretada en el sentido de que al Presidente le corresponde, en virtud de la Constitución, una facultad permanente, absoluta e ilimitada. Que en la sentencia C-177 de 2007, por la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 20 de la Ley 790 de 2002, que dispuso que el Gobierno Nacional no podía suprimir, entre otras entidades, al Instituto de Seguros Sociales;

dicha Corporación recordó la línea Jurisprudencial sobre la materia, indicando los límites constitucionales y legales para el ejercicio de la potestad del Presidente; que la sentencia C-44 de 2006 de la misma Corporación, muestra en debida forma el nivel jerárquico de las competencias del Legislativo y del Ejecutivo, en cuanto explica que si bien el numeral 15, del artículo 189 Constitucional, consagra una atribución Presidencial, ésta no reviste carácter autónomo pues su ejercicio está supeditado a la actividad del Legislador.

2. Que los Decretos que dicta el Ejecutivo tienen diferente naturaleza, pues unos gozan de fuerza normat