CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2013-00196-00-2017

RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA – Contra decisión de declarar probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por activa / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Interpretada como de nulidad / ACTO DE CLASIFICACIÓN ARANCELARIA – Naturaleza / ACTO DE CLASIFICACIÓN ARANCELARIA – Legitimación para demandarlo [E]n lo que respecta a la naturaleza jurídica de este tipo de decisiones es pertinente resaltar que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que pueden ser de contenido particular o general. Particular, cuando la solicitud de clasificación arancelaria proviene del titular del registro y a través del acto acusado se le da respuesta. En este caso, la legitimación está más que demostrada, pues va dirigido al destinatario específico e individualmente determinado. Para la Sala, cuando no hay un destinatario específico, será de contenido general y cualquier persona está legitimada para demandar, pues lo cierto es que el artículo 236 del Decreto 2685 de 28 de diciembre de 1999 -Estatuto Aduanerono habla de interesados sino de particulares. […] En este caso, si bien es cierto que la solicitud de clasificación arancelaria del producto “MEZCLA DE VITAMINAS Y MINERALES – PLEMEZCLA NO. 4”, no la hizo directamente la actora sino la sociedad Agencia de Aduanas DHL Global Forwarding Colombia S.A. Nivel 1, bien puede interpretarse la demanda como de nulidad frente a la cual, como ya se dijo, la legitimación la tiene cualquier persona.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la clasificación arancelaria ver sentencia Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 25 de junio de 2012, Radicación 11001-03-27-0002009-00027-00, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 236

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00196-00

Actor: DSM NUTRITIONAL PRODUCTS COLOMBIA S.A Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Referencia: Recurso ordinario de súplica

Referencia: EL MAGISTRADO CONDUCTOR DEBIÓ INTERPRETAR LA

DEMANDA COMO DE NULIDAD, EN CUMPLIMIENTO DE LO ESTABLECIDO

EN EL ARTÍCULO 171 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO1, TENIENDO EN CUENTA QUE LA

DECISIÓN CONTROVERTIDA PODÍA SER DEMANDADA POR CUALQUIER PERSONA La Sala decide los recursos ordinarios de súplica oportunamente interpuestos por la actora y el Ministerio Publico contra el proveído de 28 de julio de 20142, proferido por la Sala Unitaria del señor Consejero GUILLERMO VARGAS AYALA

durante la audiencia inicial establecida en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, por medio del cual declaró probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales3 y dio por terminado el proceso. I.- FUNDAMENTOS DEL AUTO SUPLICADO El Consejero conductor del proceso, mediante auto de 28 de julio de 2014, declaró probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por activa y dio por terminado el proceso, con base en los siguientes argumentos: “[…] En su escrito de contestación de la demanda la DIAN propone las excepciones de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control y falta de legitimación en la causa por activa. Sustenta la primera en la improcedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a la Resolución No.6814 de 7 de septiembre de 2012, por tratarse esta de un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto. Y señala que de no prosperar esta excepción se debe considerar la segunda excepción planteada, fundada en que la resolución demandada no creó ninguna situación de carácter particular y concreto respecto del demandante que justifique el recurso a este medio de control. 1 En adelante CPACA. 2 Subió al Despacho el 29 de agosto de 2016, luego de que la Sala aceptó el impedimento manifestado por el doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, a quien inicialmente le correspondía resolver los recursos interpuestos. 3 En adelante DIAN. A estas excepciones se opuso la parte demandante argumentando que la legislación contencioso administrativa actual admite expresamente, como

se observa en el artículo 138 del CPACA, solicitar la nulidad y restablecimiento del derecho frente a actos administrativos de carácter general, posibilidad aceptada por la jurisprudencia de tiempo atrás. Y en relación con la supuesta falta de legitimación en la causa por activa, apunta que este análisis resulta impertinente frente a la demanda de actos administrativos de carácter general, toda vez que cualquier persona está legitimada para cuestionarlos. El Despacho considera que aun cuando el actor tiene razón en lo concerniente a la posibilidad de demandar en nulidad y restablecimiento del derecho actos administrativos de carácter general, pues en efecto así lo ha admitido por años la jurisprudencia de esta Corporación en virtud de la teoría de los móviles y finalidades y así lo establece en la actualidad el artículo 138 del CPACA, no comparte su posición sobre el hecho que sea innecesario acreditar el interés para interponer el medio de control elegido por tratarse de un acto administrativo de carácter general. Contrario a lo que sostiene el demandante, se estima que dado el carácter subjetivo de este medio de control y justamente en consideración a la pretensión de restablecimiento del derecho inherente a esta clase de reclamaciones, la ley exige como presupuesto esencial para la interposición de esta vía procesal acreditar el interés particular y concreto que le asiste para demandar. Es ésta una carga que debe ser asumida por la parte actora en esta clase de procesos, con independencia del carácter general o particular del acto administrativo que se demanda. Ignorar esta exigencia terminaría por homologar este medio de control al de simple nulidad,

resultando inadmisible a la luz del diferente régimen jurídico definido por el legislador para uno y otro medio de control. Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que «este medio de control debe ser instaurado por el titular del derecho o de la situación jurídica subjetiva afectada o desconocida por el acto administrativo atacado» (Sentencia de 3 de julio de 2014, Rad. No. 25000-23-24-000-2009-00447-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala), aspecto que debe figurar plenamente acreditado en el juicio. La falta de pruebas de este presupuesto procesal lleva al Despacho al convencimiento de que el medio exceptivo propuesto prospera y en efecto así se declarará. En este orden, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 125 y 180 numeral 6º del CPACA, se da por terminado el proceso en esta instancia […]”. II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa sostuvo que, en virtud de lo previsto en el artículo 171 del CPACA, el juez contencioso debe admitir la demanda y darle el trámite que corresponda aún cuando el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. Explicó que, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que las resoluciones que determinan la clasificación arancelaria de un producto son actos administrativos de carácter general y, por lo tanto contra los mismos procede el medio de control de nulidad, para el cual, en el asunto objeto de estudio, el demandante sí se encuentra legitimado en la causa por activa.

Adujo que, a pesar de que el actor se equivocó al instaurar la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no de nulidad, lo que procedía era la adecuación del trámite y no la terminación anticipada del proceso, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 171 del CPACA. Por su parte, el actor también interpuso recurso de súplica en contra del auto de 28 de julio de 2014, proferido en la audiencia inicial celebrada en la misma fecha y en la respectiva sustentación expresó que compartía todos y cada uno de los planteamientos expuestos por el Ministerio Público. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Procedencia del recurso de súplica contra el auto que resuelve sobre las excepciones previas Lo primero que es pertinente resaltar es que si bien el numeral 6º del artículo 180 del CPACA establece expresamente la procedencia del recurso de apelación o de súplica contra el auto que decide sobre las excepciones previas, el artículo 243, que es una norma posterior, no señala dicho proveído dentro de aquellos susceptibles del recurso de alzada, lo que, en principio, ha generado posiciones encontradas entre los diferentes jueces y magistrados al momento de la concesión del mismo. No obstante lo anterior, para el Despacho es claro que el CPACA fue contundente y preciso al establecer taxativamente la procedencia del recurso de apelación o de súplica contra los autos que deciden sobre las excepciones previas propuestas en la contestación de la demanda. Sobre el particular, el artículo 180 de la disposición ibidem, prevé: “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la

demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:

1. Oportunidad. La audiencia se llevará a cabo bajo la dirección del Juez o Magistrado Ponente dentro del mes siguiente al vencimiento del término de traslado de la demanda o del de su prórroga o del de la de reconvención o del de la contestación de las excepciones o del de la contestación de la demanda de reconvención, según el caso. El auto que señale fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no será susceptible de recursos.

2. Intervinientes. Todos los apoderados deberán concurrir obligatoriamente. También podrán asistir las partes, los terceros y el

Ministerio Público. La inasistencia de quienes deban concurrir no impedirá la realización de la audiencia, salvo su aplazamiento por decisión del Juez o Magistrado Ponente.

3. Aplazamiento. La inasistencia a esta audiencia solo podrá excusarse mediante prueba siquiera sumaria de una justa causa.

Cuando se presente la excusa con anterioridad a la audiencia y el juez la acepte, fijará nueva fecha y hora para su celebración dentro de los diez (10) días siguientes, por auto que no tendrá recursos. En ningún caso podrá haber otro aplazamiento. El juez podrá admitir aquellas justificaciones que se presenten dentro de los tres (3) días siguientes a la realización de la audiencia siempre que se fundamenten en fuerza mayor o caso fortuito y solo tendrán el efecto de exonerar de las consecuencias pecuniarias adversas que se hubieren

derivado de la inasistencia. En este caso, el juez resolverá sobre la justificación mediante auto que se dictará dentro de los tres (3) días siguientes a su presentación y que será susceptible del recurso de reposición. Si la acepta, adoptará las medidas pertinentes.

4. Consecuencias de la inasistencia. Al apoderado que no concurra a la audiencia sin justa causa se le impondrá multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

5. Saneamiento. El juez deberá decidir, de oficio o a petición de parte, sobre los vicios que se hayan presentado y adoptará las medidas de saneamiento necesarias para evitar sentencias inhibitorias.

6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.

7. Fijación del litigio. Una vez resueltos todos los puntos relativos a las

excepciones, el juez indagará a las partes sobre los hechos en los que están de acuerdo, y los demás extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la de reconvención, si a ello hubiere lugar, y con fundamento en la respuesta procederá a la fijación de litigio.

8. Posibilidad de conciliación. En cualquier fase de la audiencia el juez podrá invitar a las partes a conciliar sus diferencias, caso en el cual deberá proponer fórmulas de arreglo, sin que ello signifique prejuzgamiento.

9. Medidas cautelares. En esta audiencia el Juez o Magistrado se pronunciará sobre la petición de medidas cautelares en el caso de que esta no hubiere sido decidida.

10. Decreto de pruebas. Solo se decretarán las pruebas pedidas por las partes y los terceros, siempre y cuando sean necesarias para demostrar los hechos sobre los cuales exista disconformidad, en tanto no esté prohibida su demostración por confesión o las de oficio que el Juez o Magistrado Ponente considere indispensables para el esclarecimiento de la verdad.

En todo caso, el juez, antes de finalizar la audiencia, fijará fecha y hora para la audiencia de pruebas, la cual se llevará a cabo dentro de los cuarenta (40) días siguientes.” (Negrillas fuera del texto original) Como se puede advertir, a pesar de que dentro del CPACA el artículo transcrito se encuentra ubicado antes de la disposición que involucra todas las providencias que son susceptibles de apelación4, ello no significa que el primero sea inaplicable y mucho menos que las disposiciones sean contradictorias. Si el legislador decidió

dejarlo por fuera del listado general de las providencias susceptibles de apelación e incluirlo en el artículo 180 que regula la audiencia inicial, particularmente, en el numeral 6º sobre las decisiones de excepciones previas, es porque, precisamente, quiso establecer una norma especial de procedencia del recurso de alzada para aquellos casos en los cuales las partes no estuvieran de acuerdo con el proveído que resolvió la excepción de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, prescripción extintiva o falta de legitimación en la causa, como sucede en este caso.5 Cabe resaltar que si bien el artículo 243 del CPACA, prevé un listado de los proveídos que pueden ser objeto del recurso de apelación o de súplica, según sea el caso, este no es taxativo ni excluyente, teniendo en cuenta que en dicha 4 “Artículo 243 Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia.” 5 Posición reiterada en Sala Unitaria, auto de 22 de septiembre de 2015, expediente 2012-0065601. Auto de 3 de noviembre de 2015, expediente 2013-02183-01. Magistrada ponente María Elizabeth García González. codificación quedaron dispersos otros autos frente a los cuales el legislador expresamente previó la procedencia de los señalados recursos, como es el caso de aquel que resuelve las excepciones previas, por lo tanto es pertinente que los jueces y magistrados apliquen el referido artículo, sin perjuicio de las demás normas de carácter especial en las que se indique expresamente la posibilidad de recurrir en alzada o súplica la decisión judicial correspondiente. Caso Concreto En audiencia inicial celebrada el día 28 de julio de 2014, el Consejero conductor del proceso de la referencia declaró probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por la entidad demandada y, de contera, dio por terminado el proceso. El a quo señaló que, la actora no acreditó el interés legítimo, particular y concreto para demandar, a pesar de que esta es una carga para quien instaura el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, independientemente de que el acto administrativo controvertido sea de carácter general.

Igualmente, aclaró que, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene un carácter eminentemente subjetivo, por lo tanto debe ser instaurado por el titular del derecho o de la situación jurídica afectada o desconocida por el acto atacado. Por su parte, la actora y el Ministerio Público interpusieron sendos recursos de súplica en contra de la referida decisión con el argumento de que el proceso no se debió dar por terminado sino adecuar su trámite al del medio de control de nulidad, en virtud de lo previsto en el artículo 171 del CPACA, toda vez que el acto administrativo controvertido es de carácter general y las razones invocadas en la demanda se ajustaban a las causales de nulidad establecidas en el artículo 137 del ibidem6. Teniendo en cuenta lo expuesto, lo primero que se debe determinar es el carácter o naturaleza del acto administrativo demandado, pues los argumentos invocados en los recursos de súplica se fundamentan en dicho debate jurídico. Cabe recordar que el acto administrativo controvertido es la Resolución 006814 de 7 de septiembre de 2012, expedida por la Jefe de la Coordinación del Servicio de Arancel de la DIAN, en la cual se lee: “RESOLUCIÓN NÚMERO 006814 (07 DE SEP 2012) Por la cual se expide una Clasificación Arancelaria EL JEFE DE LA COORDINACIÓN DEL SERVICIO DE ARANCEL DE LA SUBDIRECCIÓN DE GESTIÓN TÉCNICA ADUANERA En uso de las facultades legales que le confiere la Resolución 0011 del

4 de noviembre de 2008, y CONSIDERANDO […] 6 “ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.” RESUELVE ARTICULO 1º. Clasificar la mercancía descrita en la presente resolución por la subpartida arancelaria 2106.90.73.00 DEL Arancel de Aduanas, como complemento y suplemento alimenticio, y de acuerdo

con las Reglas Generales Interpretativas 1 y 6 y la Nota Legal 1 del Capítulo 29 del mencionado texto arancelario […]” (Negrillas del texto original) De lo transcrito se advierte con claridad que a través del acto administrativo cuestionado se expidió la clasificación arancelaria de un producto denominado

“MEZCLA DE VITAMINAS Y MINERALES – PLEMEZCLA NO. 4”.

En lo que respecta a la naturaleza jurídica de este tipo de decisiones es pertinente resaltar que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que pueden ser de contenido particular o general. Particular, cuando la solicitud de clasificación arancelaria proviene del titular del registro y a través del acto acusado se le da respuesta. En este caso, la legitimación está más que demostrada, pues va dirigido al destinatario específico e individualmente determinado. Para la Sala, cuando no hay un destinatario específico, será de contenido general y cualquier persona está legitimada para demandar, pues lo cierto es que el artículo 236 del Decreto 2685 de 28 de diciembre de 19997 -Estatuto Aduanerono habla de interesados sino de particulares. Cabe precisar que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 25 de junio de 20128, consideró que los actos administrativos por medio de los cuales se determina la clasificación arancelaria siempre son de contenido general, argumento este del cual se aparta la Sala, como se anotó anteriormente. 7 Por el cual se modifica la Legislación Aduanera. 8 Expediente radicado bajo el núm. 2009-00027-00. Magistrada ponente Martha Teresa Briceño de Valencia.

En este caso, si bien es cierto que la solicitud de clasificación arancelaria del producto “MEZCLA DE VITAMINAS Y MINERALES – PLEMEZCLA NO. 4”, no la hizo directamente la actora sino la sociedad Agencia de Aduanas DHL Global Forwarding Colombia S.A. Nivel 1, bien puede interpretarse la demanda como de nulidad frente a la cual, como ya se dijo, la legitimación la tiene cualquier persona. Así las cosas, en el presente caso no se debió dar por terminado el proceso tal y como lo explicó el Ministerio Público, toda vez que el juez contencioso podía y debía interpretar la demanda en cumplimiento de lo establecido en el artículo 171 del CPACA. En efecto, el artículo referido expresamente prevé: “[…] ARTÍCULO 171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá […]”. (Negrillas fuera del texto original) Por lo precedente, la Sala revocará el auto de 28 de julio de 2014, por medio del cual se declaró probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por activa y se dio por terminado el proceso de forma anticipada, proferido por el magistrado conductor del proceso dentro de la audiencia inicial celebrada en la misma fecha y, en su lugar, se le ordenará que continúe con el trámite correspondiente a la demanda que debió interpretarse como medio de control de nulidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente

providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: REVÓCASE el auto de 28 de julio de 2014, proferido por el magistrado conductor del proceso dentro de la audiencia inicial celebrada en la misma fecha y, en su lugar, ORDÉNASE que continúe con el trámite correspondiente a la demanda que debió interpretarse como medio de control de nulidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión celebrada el 2 de agosto de 2017.

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ