CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2013-00268-00-2019

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se establece el procedimiento para designar el representante de los registradores de instrumentos públicos seccionales de carrera como miembro del Consejo Superior de la Carrera Registral / SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO – Funciones / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO – Para ejercer la organización, administración y sostenimiento de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos / CONSEJO SUPERIOR DE LA

CARRERA REGISTRAL – Conformación / DESIGNACIÓN DE

REPRESENTANTES DE REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS

DE CARRERA – Procedimiento no está regulado por la ley / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO – Para establecer el procedimiento de designación de los representantes de los registradores de instrumentos públicos de carrera / PROCEDIMIENTO DE DESIGNACIÓN

DE REPRESENTANTES DE LOS REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS

PÚBLICOS DE CARRERA – Es de carácter reglado / PROCEDIMIENTO DE

DESIGNACIÓN DE REPRESENTANTES DE LOS REGISTRADORES DE

INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE CARRERA – Es de índole electoral / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada al no vislumbrarse vulneración con el ordenamiento superior [D]e conformidad con lo previsto en el artículo 3° del Decreto 2163 de 2011 [...] la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO tiene como objetivo ejercer la orientación, inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que prestan

los Notarios y los Registradores de Instrumentos Públicos; así mismo, tiene a su cargo la organización, administración y sostenimiento de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, la asesoría al Gobierno Nacional en la construcción de las políticas y el establecimiento de los programas y planes referidos a los servicios públicos notarial y registral. El artículo 12 ibídem establece las funciones asignadas al organismo de control, dentro de las que se encuentran varias directamente relacionadas con el manejo de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos. [...] [E]l artículo 85 de la Ley 1579 de 2012 creó el Consejo Superior de la Carrera Registral, como organismo rector de la carrera, que deberá estar conformado, entre otros miembros, por dos (2) Registradores de Instrumentos Públicos de Carrera, uno principal y uno seccional, elegidos para un período de dos años, con sus respectivos suplentes, quienes asistirán en caso de suplencia de los principales. El artículo 85 de la Ley 1579 de 2012 no prevé la forma en que se deberá realizar la designación de los dos Registradores de Instrumentos Públicos. Por ello, el Superintendente de Notariado y Registro, a través del acto administrativo acusado estableció el procedimiento por convocatoria pública y por votación para la elección de los dos (2) representantes [...]. Lo primero que se destaca del procedimiento determinado en la resolución acusada, es que la elección [...] obedece al resultado del escrutinio de los votos válidos que se realiza ante una comisión escrutadora, de lo que se concluye que el proceso electoral no se sustenta en factores subjetivos ni personales del

Superintendente de Notariado y Registro, sino que, por el contrario, tiene como fin primordial el señalamiento de reglas claras, precisas y transparentes tendientes a la obtención de los representantes de los Registradores de Instrumentos Públicos en el Consejo Superior de Carrera Registral. En ese orden, de la lectura e interpretación armónica del objetivo y las funciones de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO relacionadas con la organización de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, se desprende que el procedimiento definido por el organismo de control [...] no riñe en modo alguno con lo previsto en los artículos 85 y 86 de la Ley 1579 de 2012, habida cuenta que la elección no la realiza directa ni indirectamente el Superintendente de Notariado y Registro. Debe reiterarse que el procedimiento establecido en la decisión acusada es de carácter reglado [...] por manera que los miembros elegidos se someten al cumplimiento de los requisitos propios de una contienda electoral y no a la voluntad de un determinado funcionario. [...] Por consiguiente, para la Sala Unitaria, un primer examen de la legalidad del acto acusado permite inferir que no se reúnen los requisitos señalados por la Ley y la Jurisprudencia para el decreto de la medida cautelar solicitada, en tanto no se observa contradicción de la Resolución núm. 9943 de 2012 frente a las normas que se invocan violadas.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y Secciones Primera y Tercera, de 17 de marzo de

2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra

Vélez; 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2013-00503-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; y 18 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-0002015-00022-00 (53057), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Corte Constitucional, C-379 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 9943 DE 2012 (22 de octubre)

SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00268-00

Actor: ASOCIACIÓN COLEGIO DE REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS

PÚBLICOS DE COLOMBIA

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Referencia: Niega medida cautelar Referencia: AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 9943 de 22 de octubre de

2012, expedida por la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, solicitada por la actora. I-. ANTECEDENTES La demanda. La ASOCIACIÓN COLEGIO DE REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE COLOMBIA, quien actúa a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de la Resolución núm. 9943 de 22 de octubre de 2012, “Por la cual se establece el procedimiento para designar el representante de los Registradores de Instrumentos Públicos Seccionales de Carrera, como miembro del Consejo Superior de la Carrera Registral”, expedida por la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y

REGISTRO.

II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La parte actora solicita la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, bajo los siguientes argumentos:

1. El acto administrativo demandado es contrario a lo previsto en el artículo 85 de la Ley 1579 de 1ro. de octubre de 20121 porque dicha normativa no faculta al Superintendente de Notariado y Registro para adelantar el proceso de elección del representante de los Registradores de Instrumentos Públicos 1 “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”.

Seccionaleios de Carrera y su respectivo suplente, tendiente a la integración del Consejo Superior de la Carrera Registral. Por consiguiente, el funcionario

se arrogó una facultad que no le ha sido otorgada legalmente. La forma de integración del Consejo Superior de Carrera Registral está claramente definida en la ley, de tal suerte que la designación del Delegado de los Registradores Seccionales que integran el Consejo Superior de la Carrera Registral, no tiene ningún fundamento legal, es decir, que su escogencia está viciada de nulidad y, en consecuencia, las actuaciones como integrante del organismo, carecen de validez. Señaló que como la Ley 1579 de 2012 determinó quiénes integran el Consejo pero no definió cómo se eligen sus miembros ni tampoco la forma de surtirse el proceso electoral, el Superintendente no puede asumir la función de designación que está reservada para el legislador, según lo previsto en el artículo 131 de la Constitución Política. Indicó que los delegados del Presidente de la República, así como los delegados de los registradores de carrera, deben ser elegidos, no designados, como erróneamente lo asumió el Superintendente. Para ello se establecieron dos procesos de escogencia que, sustancialmente, son distintos.

2. La Resolución controvertida también quebranta lo dispuesto en el artículo 86 de la citada Ley 1579 de 2012, pues según este precepto, las decisiones

del Consejo Superior de la Carrera Registral se tomarán por mayoría absoluta de los miembros presentes y formarán quórum para decidir la mitad más uno de sus integrantes. Sin embargo, de acuerdo con lo previsto en la Resolución núm. 9943 de 2012, el Consejo está integrado por dos (2) Registradores de Instrumentos Públicos de Carrera, uno principal y uno

seccional, con sus respectivos suplentes quienes asistirán en caso de ausencia de los principales. De esta manera, comoquiera que no se han elegido a los Delegados de Instrumentos Públicos Seccional de Carrera, tal como lo establece el artículo 85 de la Ley 1579 de 2012, es claro que no puede haber el quórum requerido por el artículo 86 ibidem. III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La Superintendencia de Notariado y Registro, mediante escrito allegado dentro de la oportunidad legal (folios 30 a 44 del cuaderno de medida cautelar), se opuso al decreto de la suspensión provisional de la resolución demandada, con fundamento en las siguientes razones: 1.- En primer lugar, la parte actora yerra al invocar como vulnerado el artículo 131 Constitucional, pues esta disposición establece que le corresponde a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los Registradores de las Oficinas de Instrumentos Públicos, es decir, hace referencia al servicio público registral. Según lo normado en los artículos 1 y 2 de la Ley 1579 de 2012, este servicio tiene como objetivos servir de medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros derechos reales, dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen, transmitan, muden, graven, limiten, declaren, afecten, modifiquen o extingan derechos reales sobre bienes raíces y revestir de mérito probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción. 2.- El propósito de la resolución acusada es la realización de un proceso de elección imparcial, público y transparente, el cual inició el 2 de noviembre de 2012, con la

apertura de las votaciones, y culminó 6 del mismo mes y año, con el escrutinio de la votación. Una vez contados los votos válidos, fueron elegidos como representantes de los Registradores Seccionales de Instrumentos Públicos ante el Consejo Superior de la Carrera Registral, el señor Elías Pedro Méndez Moreno, Registrador de la Oficina de Instrumentos Públicos – Seccional Gachetá (Cundinamarca), y como suplente, la señora Stella Castro Mayorga, Registradora de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Seccional Aguachica (Cesar). Adicionalmente, el proceso de elección tuvo el acompañamiento de una Delegada de la Procuraduría General de la Nación, tal como consta en las actas de inicio, cierre y escrutinio de la jornada. En esa medida, no es cierta la afirmación de la parte actora referente a que el Superintendente de Notariado y Registro designó a los representantes de los Registradores Seccionales de Instrumentos Públicos ante el Consejo Superior de la Carrera Registral, habida cuenta que aquellos fueron elegidos a través de un procedimiento previamente establecido en el acto administrativo demandado y que se efectuó con observancia de las garantías requeridas para una elección democrática. 3.- En cuanto a la supuesta vulneración del artículo 86 de la Ley 1579 de 2012, bajo el entendido de que aún no se ha integrado el Consejo Superior de la Carrera Registral en los términos y para los efectos previstos en la norma, máxime si se tiene en cuenta que no hay quórum para deliberar y decidir, es claro que no se quebranta

la citada disposición, en consideración a que allí se estipula que el quórum necesario para deliberar y decidir será de la mitad más uno de los integrantes, vale decir, como son ocho miembros, es necesario contar con cinco, de modo que no se requiere que estén presentes todos y cada uno de los integrantes del Consejo Superior de la Carrera Registral, para adoptar las respectivas decisiones. 4.- Finalmente, carece de respaldo legal el argumento tendiente a diferenciar los conceptos “designar” y “elegir”, pues, si bien en el encabezado de la resolución demandada dice: “Por el cual se establece el procedimiento para designar el representante de los Registradores de Instrumentos Públicos Seccionales de Carrera, como miembros del Consejo Superior de la Carrera Registral”, lo cierto es que en el contenido del acto se hace alusión al proceso de elección. IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso2. El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.3 2 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional.

3 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “…se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.4 En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones,

argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla» (Resaltado fuera del texto). Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 201403799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: «[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible 4 Artículo 230 del CPACA. existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]»5 (Negrillas fuera del texto). También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad

fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad». 6(Negrillas no son del texto). 5 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se

sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del C.P.A.C.A. da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o Así pues, conforme a la Jurisprudencia de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i)

fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora y, (iii) la ponderación de intereses. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA7 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».8 b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” 7 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una

demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 8 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas9. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una

valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la 9 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799), en la cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente,

dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva.” (Resaltado es del texto). solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]» (Resaltado fuera del texto). Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto».10 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del

10 Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (Expediente nro. 2013 00503.

Consejero ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: “Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del CPACA expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ [ ]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido.

La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o ‘prejuzgamiento’ de la causa [ ]. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el Juez tenga suficientes

elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia”.(Negrillas fuera del texto). estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sum