CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2013-00286-00-2015

MEDIDAS CAUTELARES – Concepto, finalidad y clasificación / MEDIDAS CAUTELARES – Criterios para su procedencia: fumus boni iuris y periculum in mora / SUSPENSION PROVISIONAL – Requisitos para suspender actuaciones administrativas / TASA POR SERVICIOS DEL INVIMA – Marco normativo. Por visitas de inspección a las plantas de beneficio animal / TASA POR SERVICIOS DEL INVIMA – Los actos acusados no crean nuevos hechos generadores para su cobro No advierte la Sala Unitaria que las Resoluciones acusadas creen nuevos hechos generadores para el cobro de la tasa establecida en el artículo 1º de la Ley 399 de 1997, sino que, en principio, el cobro de la tarifa por inspección permanente en las plantas de beneficio animal aparece respaldado en la aludida norma, al decir los actos acusados que se fundamentan en el literal c) del artículo 4º ídem, esto es, en los demás gastos que se requieran para controlar la calidad de los alimentos. No se trata tampoco de la exigencia de requisitos adicionales para el ejercicio de un derecho o una actividad, como lo plantean los coadyuvantes, en respaldo de la violación del artículo 84 Superior y de los artículos 1°, numeral 1, de la Ley 962 de 2005 y 2º de la Resolución núm. 3742 de 2001, pues debe recordarse que, según el concepto de tasa, lo que persigue es la recuperación de los costos por los gastos en los que incurre la entidad en la prestación del servicio de control de calidad de alimentos. Asimismo, no encuentra el Despacho, en este primer examen de legalidad, que los actos censurados desconozcan los artículos 3º y 9º

de la Ley 399 de 1997. El primero, por cuanto establece como sujeto pasivo de la tasa a “la persona natural o jurídica que requiera la expedición, modificación y renovación del registro sanitario para producir, importar, distribuir o comercializar medicamentos, productos biológicos, alimentos…”; es decir, que la norma resulta aplicable a quienes desarrollan una actividad amparada en registro sanitario relacionada con la producción, importación, distribución o comercialización de alimentos, en este caso, productos cárnicos comestibles. Y el segundo, porque de su lectura no se deriva que la tasa creada en la Ley 399 de 1997 esté referida únicamente a la expedición de registros o certificaciones de tipo documental, sino, como ya se indicó, puede abarcar también aquellos gastos que se requieran para controlar la calidad de los alimentos, en los términos de la misma Ley.

NOTA DE RELATORIA: Ver providencias Corte Constitucional, C-116 de 1996, C427 de 2000, C-379 de 2004, C-167 de 2014; y del Consejo de Estado, Sección Tercera, de 13 de mayo de 2015, Radicación 2015-00022, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Sala Plena, de 17 de marzo de 2015, Radicación 201403799, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Primera, de 11 de marzo de 2014, Radicación 2013-00503, C.P. Guillermo Vargas Ayala; de 2 de marzo de 2001, Radicación 1999-05830, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; de 11 de

octubre de 2007, Radicación 2004-00026, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón.

SÍNTESIS DEL CASO: La señora Lucy Cruz de Quiñones y Diego Quiñones Cruz, en ejercicio del medio de control de nulidad y previa solicitud de suspensión provisional, demandan los artículos 1 (parcial) de las resoluciones 2011031462 de 2011 y 2012018961, 2012028065 y 2012031572, todas de 2012, expedidas por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos –INVIMA, por medio de las cuales se actualizan las tarifas de dicha entidad, argumentando violación del principio de legalidad y de los artículos 1, 3, 4, 5, 6, 9 y 12 de la Ley 399 de

1997. La Consejera a cargo del proceso negó la solicitud de medida cautelar.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 231 / LEY 399 DE 1997ARTICULO 1 / LEY 399 DE 1997ARTICULO 2 / LEY 399 DE 1997ARTICULO 3 / LEY 399 DE 1997ARTICULO 4 / LEY 399 DE 1997ARTICULO 5 / LEY 399 DE 1997ARTICULO 6 / LEY 399 DE

1997ARTICULO 9 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 245 / LEY 1340 DE 2009 –

ARTICULO 7

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2011031462 DE 2011 (22 de agosto)

INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS – INVIMA – ARTICULO 1 PARCIAL (No suspendido) / RESOLUCIÓN 2012018961

DE 2012 (11 de julio) INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS – INVIMA – ARTICULO 1 PARCIAL (No suspendido) / RESOLUCIÓN 2012028065 DE 2012 (17 de septiembre) INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS – INVIMA – ARTICULO 1 PARCIAL (No suspendido) / RESOLUCIÓN 2012031572

DE 2012 (30 de octubre) INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS – INVIMA – ARTICULO 1 PARCIAL (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00286-00

Actor: LUCY CRUZ DE QUIÑONES Y OTRO

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y

ALIMENTOS – INVIMA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Procede el Despacho a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1° (parcial) de la Resolución núm. 2011031462 de 22 de agosto de 2011, “Por la cual se actualizan las tarifas en

el INVIMA”; 1° (parcial) de la Resolución núm. 2012018961 de 11 de julio de 2012, “Por la cual se modifica la Resolución 2011031462 de 22 de agosto de 2011”; 1° (parcial) de la Resolución núm. 2012028065 de 17 de septiembre de 2012, “Por la cual se actualizan las tarifas en el INVIMA”; y 1° (parcial) de la Resolución núm. 2012031572 de 30 de octubre de 2012, “por la cual se modifica la Resolución 2012028065 de 17 de septiembre de 2012”, expedidas por el INSTITUTO

NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS -INVIMA-.

Asimismo, sobre la solicitud de coadyuvancia presentada por la ASOCIACIÓN

COLOMBIANA DE LA INDUSTRIA CÁRNICA -ACINCA-.

I.- ANTECEDENTES.

I.1. La demanda. Los ciudadanos LUCY CRUZ DE QUIÑONES y DIEGO QUIÑONES CRUZ, en ejercicio del medio de control de nulidad, presentaron demanda con el fin de que se declarara la nulidad, previa suspensión provisional, de los artículos 1° (parcial) de la Resolución núm. 2011031462 de 22 de agosto de 2011, “Por la cual se actualizan las tarifas en el INVIMA”; 1° (parcial) de la Resolución núm. 2012018961 de 11 de julio de 2012, “Por la cual se modifica la Resolución 2011031462 de 22 de agosto de 2011”; 1° (parcial) de la Resolución núm. 2012028065 de 17 de septiembre de

2012, “Por la cual se actualizan las tarifas en el INVIMA”; y 1° (parcial) de la Resolución núm. 2012031572 de 30 de octubre de 2012, “por la cual se modifica la Resolución 2012028065 de 17 de septiembre de 2012”, expedidas por el

INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOSINVIMA-.

I.2. Solicitud de suspensión provisional. Como fundamento de la solicitud, exponen los siguientes cargos de violación: (i) Violación del principio de legalidad: Señalan que las Resoluciones acusadas pretenden, a través de tasas diferenciales, crear nuevos hechos generadores que no están consagrados en la Ley 399 de 1997, siendo que es al Congreso de la República a quien le corresponde establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales, en los casos y bajo las condiciones que establezca la Ley. (ii) Violación de los artículos 1°, 3° y 4° de la Ley 399 de 1997: Explican que el artículo 1º de la Ley 399 de 1997 autoriza el cobro de una tasa por parte del INVIMA, pero únicamente para recuperar los costos en que incurre por la expedición de registros sanitarios, para las actividades de producción, importación o comercialización, entre otras, de los alimentos, mas no para labores generales de inspección, vigilancia y control de dicha entidad, como lo pretenden los actos administrativos acusados. Que, por su parte, el artículo 3° ídem, indica que es sujeto pasivo de la tasa toda persona natural o jurídica que requiera la expedición, modificación y renovación

del registro sanitario; de modo que al no ser la inspección, vigilancia y control una diligencia administrativa provocada por el usuario, no hay lugar al cobro de dicha tasa. Y que el artículo 4° de la misma Ley determina los hechos generadores de la tasa y establece que los servicios administrativos objeto de gravamen, serán los relativos a la expedición, modificación y renovación de los registros de las actividades descritas en el artículo 1°, ibídem, que son las sometidas al control para la expedición de los registros sanitarios. Que siendo ello así, todos estos preceptos fueron desconocidos por el INVIMA, con el pretexto de actualizar unas tarifas, cuando en realidad se crea una tasa, en abierta contradicción de los principios de legalidad tributaria (artículo 150, numeral 12, de la Constitución Política). (iii) Violación del artículo 9° de la Ley 399 de 1997: Arguyen que el artículo 9° de la Ley 399 de 1997 preceptúa con claridad que los hechos objeto de gravamen son los procedimientos asociados con la expedición de registros o certificaciones de tipo documental, diferentes al proceso de inspección, control y vigilancia realizado en las plantas de beneficio animal, cuyo examen es de carácter permanente, individualizado y de observación directa de cada animal de sacrificio. Que, adicionalmente, el parágrafo del citado artículo establece que el INVIMA podrá actualizar anualmente las tarifas descritas en ese mismo artículo por códigos; es decir, que la norma permite actualizar anualmente, pero no crear, adicionar, modificar y eliminar los elementos de la tasa. En respaldo de lo anterior, citan la sentencia de la Corte Constitucional C-427 de

2000, mediante la cual esa Corporación consideró que la actualización de tarifas solo puede hacerla el INVIMA sobre el Manual contenido en la Ley 399 de 1997, pues, en virtud del principio de legalidad de los tributos, “lógicamente se restringe la posibilidad de que el INVIMA cobre la tasa a productos diferentes de los contenidos en el artículo 9°, sin perjuicio de que, en cualquier momento, el propio Legislador transforme el listado, extendiendo el servicio de registro sanitario y la correspondiente tasa a otros productos”. (iv) Violación de los artículos 3°, 5°, 6° y 12 de la Ley 399 de 1997: Afirman que las Resoluciones acusadas crean una tasa, para incluir las funciones de inspección, vigilancia y control del INVIMA, como hechos gravados, siendo que en el artículo 5° de la Ley 399 de 1997 se consagra la determinación de la base solo para los hechos contenidos en dicha norma y el artículo 6°, ibídem, establece el método para la determinación de la tarifa en relación únicamente con las actividades de registro sanitario y acreditación de calidad. Que, de esa manera, ignoran la obligación de calcular las tarifas basándose en lo dispuesto en la propia Ley. Es decir, teniendo como base gravable únicamente el costo del servicio prestado y aplicando el resultado de una fórmula en la cual se suman los insumos utilizados, el valor del recurso humano empleado directamente en la prestación del servicio y el costo de la tecnificación y modernización del servicio, y se divide el resultado de dicha sumatoria por la frecuencia de uso del servicio en cuestión. De tal manera que, a mayor uso del servicio, menor tasa a

pagar. Sin embargo, con los actos acusados, se establece una tarifa directamente proporcional al uso, contrariando los principios de justicia, equidad y no confiscatoriedad. I.3. Solicitudes de coadyuvancia. I.3.1. La FEDERACIÓN NACIONAL DE AVICULTORES DE COLOMBIAFENAVI-, a folio 166 del cuaderno principal, presentó solicitud de coadyuvancia de la demanda, la cual se admitió en proveído de 17 de junio de 2014. Como respaldo de la medida cautelar, FENAVI alegó: - Que los actos acusados adolecen de nulidad, al extender la tasa consagrada en la Ley 399 de 1997 a actividades generales de control de alimentos, que no han sido solicitadas por el interesado; de modo que lo pretendido no es “actualizar las tarifas” sino crear nuevas. Además, la tarifa se cobra en contra del método tarifario establecido en la citada Ley, el cual toma para la base de la tarifa, la cantidad de insumos utilizados, el costo de los recursos humanos, la modernización y tecnificación del servicio y la frecuencia de uso del servicio. Mientras que las Resoluciones acusadas fijan tarifas por hora de inspección, aplicando la frecuencia como factor directo y no inverso, generando así pagos excesivos que van en detrimento de la capacidad contributiva del sujeto pasivo. - Que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-167 de 2014, declaró inexequible el literal e), del artículo 4° de la Ley 399 de 1997, que sirvió de fundamento a la expedición de las Resoluciones demandadas, por cuanto violaba

los principios de legalidad y certeza del tributo, al establecer como hecho gravable de la tasa la expresión “y demás hechos que se presenten en desarrollo de los objetivos del INVIMA”. Aunque la misma sentencia declaró exequible la expresión “y demás gastos que se requieran” del literal c) ídem, ello fue en consideración a que leída en contexto permite determinar de forma clara y precisa cuáles son los hechos generadores de la tasa; es decir, que solo serán aquellos que tengan por objeto el control de calidad de productos que tengan impacto en la salud individual o colectiva. Que conjugando las razones aducidas por el INVIMA1 con la motivación expuesta por la Corte Constitucional, es claro que la decisión de adopción de la tasa por visitas de inspección a las plantas de beneficio animal adolece del vicio por el cual la misma Corte declaró inexequible el literal e) del artículo 4º de la Ley 399 de

1997. Esto, por cuanto el INVIMA considera que el fundamento para su recaudo descansa en el Decreto 2278 de 1982, lo cual no es cierto, porque tal precepto no dispone con claridad la existencia de un hecho generador determinado que defienda la legalidad del tributo impuesto, ni contempla como medida de seguridad, la presencia de un médico veterinario permanente en las plantas de beneficio animal, según se desprende de los artículos 576 y 591 de la Ley 9ª de 1979, a los que remite el mentado Decreto. Además de que fue expedido por el Ejecutivo y no por el Congreso. 1 Se refiere a las plasmadas en la respuesta al derecho de petición formulado por FENAVI, Oficio 400-202812, visible a folio 199. - Que las Resoluciones demandadas violan el artículo 84 de la Constitución Política, porque imponen un requisito para ejercer una actividad legítima, que no tiene respaldo legal, pues si bien la facultad del INVIMA relacionada con la inspección, vigilancia y control a las plantas de beneficio animal se ejerce en cualquier tiempo, sin solución de continuidad, se debe atender al principio de gradualidad o de necesidad, lo cual implica reconocer que la vigilancia no exige necesariamente la presencia física y permanente de un funcionario en los establecimientos sujetos a ella. Que en esa medida, no se puede admitir que la actividad del INVIMA, en lo que concierne a las plantas de beneficio animal, sea diferente respecto del ejercicio de sus facultades en relación con otros productos, por ejemplo, con los medicamentos, en los cuales el interesado, una vez cumple con los requerimientos técnicos y locativos, solicita la visita de inspección para efectos de que le sea expedido el certificado de buenas prácticas, cuya vigencia es de 5 años, y sin embargo, se reconoce que el INVIMA conserva su facultad de inspección, control y vigilancia, lo que permite adelantar inspecciones cuando así lo considere necesario.

Por tanto, no existe norma de rango legal que otorgue al INVIMA la facultad para imponer a los particulares el pago de una tasa por vigilancia in situ de las plantas de beneficio animal, por lo que los actos demandados riñen con el artículo 1°, numeral 1, de la Ley 962 de 2005, en armonía con la Resolución núm. 3742 de 2001 (artículo 2°) de la Superintendencia de Industria y Comercio, que disponen

que para el ejercicio de actividades únicamente podrán exigirse las autorizaciones, requisitos o permisos que estén previstos taxativamente en la Ley. - Que las Resoluciones acusadas violan el principio de igualdad, en la medida en que el INVIMA ha regulado, adoptado, establecido y tarificado las tasas correspondientes a las visitas a las plantas de beneficio, únicamente respecto de aquellas clasificadas en las categorías I y II, lo que tiene un efecto directo en el precio, ya sea porque el impuesto se traslade a los usuarios o a la empresa, configurándose así una práctica restrictiva de la competencia que no está justificada, por lo que se genera lo que la Corte Constitucional denomina “indicio de arbitrariedad”, que se refleja, en este caso, en que los actos administrativos demandados proyectan una grave e ilegítima distorsión del mercado y, por ende, violan la libre competencia. De manera que, mantener los actos acusados en el ordenamiento jurídico, generaría la desaparición de plantas de beneficio de tipo I y II, que han visto incrementado sus costos de producción y su capacidad de competencia frente a las clasificadas bajo la clase III. - Que el INVIMA incurrió en vicio de forma al expedir las Resoluciones demandadas, en tanto carece del Concepto que debe expedir la Superintendencia de Industria y Comercio, en los proyectos de regulación estatal que tienen incidencia sobre la libre competencia, en virtud del principio de abogacía de la competencia, consagrado en el artículo 7° de la Ley 1340 de 2009.

I.3.2. La ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE LA INDUSTRIA CÁRNICA -ACINCA-,

en escrito radicado el 5 de agosto de 2014 (folio 106, cuaderno principal), solicitó coadyuvar la demanda. Comoquiera que en sus argumentos no formula nuevos cargos ni solicita que la anulación se extienda a otras disposiciones de los actos acusados, se admitirá la solicitud de coadyuvancia, por reunir los requisitos previstos en el artículo 223 del

C.P.A.C.A.

A juicio de ACINCA, las Resoluciones demandadas son nulas, por cuanto: - La regulación implementada por el INVIMA, a través de los actos demandados, tergiversó los elementos del tributo, porque la Ley 399 de 1997 solo autoriza el cobro de una tarifa para ciertos actos, pero no para la recuperación de los costos en que incurra la entidad por el desarrollo de otras actividades diferentes a las consagradas en la Ley, convirtiendo a la tasa en un medio autónomo de financiación al que pretende acudir la demandada, para efectos de sufragar los gastos ordinarios de su personal. - Con los actos acusados se pretende el cobro de una tasa para la realización de un control permanente y sin valor agregado, pues no existe conexidad entre dicha labor y aquellas consagradas en la Ley habilitante. - El INVIMA parte de una confusión al considerar que el control y vigilancia por parte de inspectores y médicos veterinarios debe ser de manera continua e ininterrumpida, 24 horas al día, siendo que la Ley no lo dispone así y, además, tal permanencia riñe con las funciones del personal interno de control de calidad de cada una de las plantas. - No pueden ser sujetos pasivos de la tasa consagrada en los actos acusados

aquellos que no soliciten la expedición, modificación y renovación del registro sanitario, en los términos del artículo 3º de la Ley 399 de 1997. - La retribución que debe pagar el contribuyente no guarda relación directa con los beneficios individuales del servicio ofrecido y se aparta del método de fijación de la tarifa establecido en la Ley superior, de manera tal que el monto mensual por concepto de tasa que debería pagar un usuario en función de las tarifas fijadas en las Resoluciones demandadas, resulta exorbitante y desproporcionado. - El INVIMA decidió unilateralmente hacer uso de la clasificación de las plantas I, II y III, contenida en el Decreto 2278 de 1982, para el recaudo de la tasa, incurriendo en una discriminación que atenta contra la libre competencia. - Por último, expresa que los actos de creación de la tarifa surtieron efectos y es necesario que la Jurisdicción se pronuncie sobre los mismos, pues si bien es cierto que las Resoluciones demandadas fueron actualizadas por la Resolución número 2013-027-421 de 13 de septiembre de 2013 -corregida por la Resolución núm. 2013-027-975 de 19 de septiembre de 2013-, la cual reproduce con los mismos vicios jurídicos los códigos tarifarios incluidos en aquellas, no lo es menos que persiste la ilegalidad, pues la Resolución de actualización solo modifica la cuantía de la tasa. I.4. Traslado de la solicitud de medida cautelar. El INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS –INVIMA-, en escrito obrante a folio 31 del cuaderno de medida

cautelar, se pronunció de la siguiente manera frente a la solicitud de suspensión provisional: Afirma que es improcedente la medida cautelar solicitada, teniendo en cuenta que la Resolución núm. 2012031572 de 30 de octubre de 2012 no está vigente, por cuanto las tarifas actuales del INVIMA se rigen por la Resolución núm. 2013027421 de 13 de septiembre de 2013, cuya expedición derogó tácitamente las Resoluciones objeto de suspensión. Precisa que el marco de su competencia está determinado por el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, según el cual el objeto del INVIMA es ejecutar las políticas en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad, entre otros, de medicamentos, alimentos, bebidas y, en general, de aquellos productos que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva. Que sus funciones se encuentran descritas en los Decretos 1290 de 1994 y 2078 de 2012, las cuales se adecuan a un modelo de gestión de riesgo y a sistemas de información y comunicación que le permiten cumplir con los requerimientos en materia de vigilancia sanitaria. En lo que concierne a la violación del principio de legalidad, manifiesta que de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política, le corresponde de manera exclusiva al Congreso de la República crear y fijar tasas, impuestos y contribuciones, determinando todos sus elementos. Que, para el caso de las tasas, se ha permitido que el Congreso no defina de manera exacta el elemento “tarifa” y, en su lugar, se establezca un sistema y método que permita a la

autoridad administrativa, como sujeto activo, calcular el valor correspondiente. Que, en el caso del cobro de la tarifa por el servicio de inspección oficial de plantas de beneficio animal permanente que realiza el INVIMA, el hecho generador tiene sustento jurídico en la Ley 399 de 1997, artículos 1°, que creó la tasa, y 4°, literal c), que dispuso la realización de exámenes de laboratorio y demás gastos que se requieran para controlar la calidad, entre otros, de los alimentos, y los demás que se presenten en desarrollo de los objetivos del

INVIMA.

Frente al supuesto desconocimiento de los hechos generadores y los sujetos pasivos contenidos en la Ley creadora de la tasa, indica que ésta tiene origen en la Ley 9ª de 1979, “Por la cual se dictan Medidas Sanitarias”, que estableció los requisitos que deben cumplir las plantas de beneficio para el sacrificio de animales de abasto público. Posteriormente, se expidió el Decreto 2278 de 19822, el cual fijó como obligatoria la presencia de la autoridad sanitaria en las plantas de beneficio animal. Finalmente, la Ley 1122 de 2007, en su artículo 34, trasladó al INVIMA la competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, entre otros. Del anterior recuento normativo, destaca el INVIMA la intención del legislador de que exista presencia continua e ininterrumpida del inspector oficial durante todo el proceso ante y pos mortem de sacrificio de animales, sin que tal presencia pueda entenderse como el desarrollo de acciones de inspección, vigilancia y control,

pues estas últimas se realizan en calidad de auditorías y a través de visitas esporádicas, aleatorias, ocasionales y programadas, conforme a los conceptos y definiciones adoptadas por la Ley 1122 de 2007. En cuanto a la supuesta violación del artículo 9° de la Ley 399 de 1997, señala que es el artículo 4º de la misma Ley el que define el hecho generador de la tasa y, por tanto, la base para determinar la tarifa. Por último, agrega que el INVIMA no cobra la tarifa por las labores de inspección, vigilancia y control que desarrolla en las plantas de beneficio de manera esporádica y aleatoria, de acuerdo con estudios y análisis de riesgos, sino por el servicio de inspección oficial que implica la presencia de un funcionario del 2 Por el cual se reglamenta parcialmente el Título V de la Ley 9 de 1979 en cuanto al sacrificio de animales de abasto público o para consumo humano y el procesamiento, transporte y comercialización de su carne. Instituto, de manera permanente e ininterrumpida durante todo el proceso de beneficio. I.5. Traslado de la solicitud de coadyuvancia. En cumplimiento a lo dispuesto en el inciso final del artículo 223 del C.P.A.C.A.3, en proveído de 17 de junio de 2014, se corrió traslado de la solicitud de coadyuvancia presentada por FENAVI, frente a lo cual se pronunció la entidad demandada, en el siguiente sentido: Señaló que a partir de la Ley 1122 de 2007, corresponde al INVIMA, como autoridad sanitaria nacional, la competencia exclusiva de inspección, vigilancia y control de la

producción y procesamiento de alimentos de las plantas de beneficio animal. Aunque aclara que la inspección oficial permanente en las plantas de sacrificio animal, no hace parte de las labores de inspección, vigilancia y control que realiza el Instituto en cumplimiento de su misión, sino que constituye un servicio que se presta a los particulares, en procura de garantizar un interés colectivo, como lo es la preservación de la salud pública, a través de la garantía de inocuidad y la calidad del producto. Añadió que la Resolución núm. 2012031572 está derogada y actualmente rige la núm. 2013027471 de 13 de septiembre de 2013, contra la cual no se ha formulado cargo alguno. 3 “ARTÍCULO 223. COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta. Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal .” (Resaltado fuera del texto).

II.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO.

II.1. Los actos acusados.

Resolución núm. 2011031462 de 22 de agosto de 2011. “Por la cual se actualizan las tarifas en el INVIMA”. “Artículo 1º. Los servicios que presta el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, de conformidad con los hechos generadores señalados en el artículo 4º de la Ley 399 de 1997, tendrán las siguientes tarifas: (…)”. Códigos 4053; 4053-1; 4053-2; 4053-3 y 4053-4, que se refieren a la inspección, vigilancia y control oficial de la carne y productos cárnicos comestibles en plantas de beneficio de animales de las diferentes especies destinadas para consumo humano, con asignación de un inspector por hora. Resolución núm. 2012018961 de 11 de julio de 2012. “Por la cual se modifica la Resolución 2011031462 de 22 de agosto de 2011”. “Artículo 1º. Incluir la tarifa identificada por concepto de inspección oficial en plantas de beneficio animal, de acuerdo a lo estipulado en el Decreto 2278 de 1982, las cuales quedarán así: (…)”. Códigos 4071; 4071-1; 4071-2; 4071-3 y 4071-4, que se refieren a inspección oficial en plantas de beneficio animal, bajo el Decreto 2278 de 1982, por parte de un médico veterinario oficial por hora diurna, nocturna y dominical. Resolución núm. 2012028065 de 17 de septiembre de 2012, “Por la cual se actualizan las tarifas en el INVIMA”. “Artículo 1º. Los servicios que presta el Instituto Nacional de Vigilancia

de Medicamentos y Alimentos INVIMA, de conformidad con los hechos generadores señalados en el artículo 4º de la Ley 399 de 1997, tendrán las siguientes tarifas: (…)”. Códigos 4053 a 4053-10 y 4071 a 4071-4, que se refieren a la inspección, vigilancia y control oficial de la carne y productos cárnicos comestibles en plantas de beneficio de animales de las diferentes especies destinadas para consumo humano; y a las plantas de beneficio animal, bajo el Decreto 2278 de 1982, con asignación de un inspector por hora nocturna, dominical y festiva. Resolución núm. 2012031572 de 30 de octubre de 2012, “por la cual se modifica la Resolución 2012028065 de 17 de septiembre de 2012”. Códigos 4053 a 4053-10 y 4071 a 4071-4, que se refieren a la inspección, vigilancia y control oficial de la carne y productos cárnicos comestibles en plantas de beneficio de animales de las diferentes especies destinadas para consumo humano; y a las plantas de beneficio animal, bajo el Decreto 2278 de 1982, con asignación de un inspector por hora nocturna, dominical y festiva. II.2. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo. Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso4. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y