CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2013-00546-00A-2019

AUDIENCIA INICIAL – Decisión de excepciones previas / COSA JUZGADA – Efectos / COSA JUZGADA – Finalidad / ACCIÓN POPULAR – No es el mecanismo para controvertir la legalidad de un acto administrativo / ACCIÓN POPULAR – En ella se hace un estudio constitucional del derecho o interés presuntamente amenazado o vulnerado / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – En este se coteja el acto administrativo con la disposición que lo sustenta, con mira a la defensa de la legalidad / EXCEPCIÓN PREVIA DE COSA JUZGADA – No probada de oficio por ser la acción popular una vía procesal diferente, no versar sobre el mismo objeto ni fundarse en la misma causal En el caso de autos, el señor ISMAEL ÑUESTE presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, a través del cual se pretende obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 3281 de 1 de diciembre de 2009 y 1292 de 24 de marzo de 2011, expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA. Por su parte, el Despacho advierte que en el proceso radicado con el número 2010 – 0559, se tramitó la demanda presentada, en ejercicio de la acción popular, por el señor Diego Alvarado Ortiz, en su calidad de Procurador Judicial Ambiental y Agrario, en contra del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional del Tolima y el Municipio de Armero Guayabal, tendiente a la

protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, por su presunta vulneración con ocasión del mal manejo del relleno sanitario del Municipal de Armero Guayabal, procedo dentro del cual se profirió sentencia de fondo por la Sección Primera del Consejo de Estado el 26 de junio de 2013, con ponencia del doctor Guillermo Vargas Ayala. Como se observa, ambos expedientes se tramitan por vías procesales diferentes, además no versan sobre el mismo objeto ni se fundan en la misma causa. En efecto, el Despacho recuerda que la acción popular no es el mecanismo para controvertir la legalidad de un acto administrativo, por cuanto el constituyente consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía para la seguridad jurídica y para permitir el efectivo acceso a la Administración de Justicia, tal y como se desprende de los artículos 228, 234 a 248 de la Carta Política. De esta forma, se puede sostener que la acción popular no se instituyó como el mecanismo a través del cual se puedan reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni como una instancia adicional a las existentes, de modo que resulta improcedente para obtener la declaratoria de nulidad de actos administrativos, por cuanto el juicio de legalidad de ellos escapa al procedimiento constitucional. No debe olvidarse que el análisis del acto administrativo que presuntamente afecta un derecho o interés de naturaleza colectiva no es el mismo cuando se realiza mediante la acción popular que cuando se hace a través de la acción contenciosa administrativa, dado que mientras que

en el primero se hace un estudio constitucional del derecho o interés presuntamente amenazado o vulnerado, en el segundo se coteja el acto administrativo con la disposición que la fundamenta o sustenta, sin examinar el derecho colectivo, porque el objeto de la acción ordinaria es exclusivamente la defensa de la legalidad. Así, como consecuencia del estudio de legalidad del acto demandado por medio de la acción ordinaria, el juez de instancia puede llegar a decretar la nulidad del mismo, contrario sensu, en la acción constitucional sólo se puede simplemente ordenar la suspensión de su ejecución o aplicación, porque, se repite, a través de ella no se define la legalidad de aquellos, por no ser su procedimiento natural ni específico. En este sentido, el Despacho considera que en el caso de autos no se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00546-00A

Actor: ISMAEL ÑUESTES

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA

Medio de Control: NULIDAD

Referencia: AUDIENCIA INICIAL

DR. SERRATO: Buenos días. En la ciudad de Bogotá, D.C., siendo las 9:27 a.m. del día 12 de abril de 2019 como Magistrado Ponente declaro abierta y

debidamente instalada la AUDIENCIA INICIAL de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en el proceso radicado bajo el número 11001032400020130054600, promovido por el señor ISMAEL ÑUESTE en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, a través del cual se pretende obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 3281 de 1º de diciembre de 2009 “Por la cual se otorga una Licencia Ambiental” y 1292 de 24 de marzo de 2011 “Por la cual se modifica una Licencia Ambiental” actos administrativos expedidos por la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA. AUDIENCIA INICIAL La audiencia está siendo grabada en audio y video y los registros correspondientes serán consignados en el acta. Se informa a las partes que las decisiones que se adopten en el curso de esta audiencia se entienden notificadas en estrados. En caso de no estar de acuerdo con ellas, podrán recurrirlas de manera inmediata.

DR. SERRATO: Sírvase señor Secretario informar sobre la presencia de quiénes se encuentran en la audiencia.

SECRETARIO: Señor Consejero, en la audiencia, se encuentran presentes las

siguientes personas:

1.- ASISTENCIA DE LAS PARTES E INTERVINIENTES:

POR LA PARTE ACTORA: ISMAEL ÑUESTES

NO ASISTE. NO PRESENTA EXCUSA.

POR LA PARTE DEMANDADA: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA APODERADA: MARÍA NORVI PORTELA NÚÑEZ, identificada con cédula de

ciudadanía No. 38.241.869 de Bogotá y portadora de la Tarjeta Profesional No. 43.892 del C.S.J., notificaciones: en la Conjunto Residencial Florida II, Sector B, casa 2, en Ibagué, Tolima y correo electrónico: norvi1809@hotmail.com. (SE LE

RECONOCE PERSONERÍA).

POR EL TERCERO INTERESADO: MUNICIPIO DE ARMERO – GUAYABAL APODERADA: ANGIE MILENA RUIZ VALENCIA, identificada con la cédula de

ciudadanía No. 1.121.838.827 de Villavicencio y Tarjeta Profesional No. 207.105 del C.S.J., notificaciones en la carrera 5 calle 10 esquina, Edificio UT, oficina 601, en Ibagué, Tolima, tléfono: 2626931, celular 3155829422 y correo electrónico: abogadosruizgiraldo@hotmail.com (SE LE RECONOCE PERSONERÍA).

POR EL MINISTERIO PÚBLICO: IVÁN DARÍO GÓMEZ LEE, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 80.410.929 de Bogotá, quien actúa en calidad de

Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa. Dirección de notificaciones: Calle 16 No. 4 – 75, piso 4, en Bogotá, teléfono: 5878750 y correo electrónico: ivandariog@yahoo.com.

AGENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA JURICA DEL ESTADO: NO

ASISTE. NO PRESENTA EXCUSA.

DR. SERRATO: Tal como lo dispone el artículo 180, numeral 2º de la Ley 1437 de 2011, la inasistencia de quienes deban concurrir a la audiencia, no impedirá la

realización de la misma, razón por la cual se dará continuación a la actuación. 2.- RECUENTO DE LAS ACTUACIONES PROCESALES SURTIDAS: DR. SERRATO: Señor Secretario, sírvase realizar un recuento de las actuaciones procesales adelantadas hasta este momento.

SECRETARIO AD HOC : La demanda incoada en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, fue radicada el 2 de septiembre de 2013 ante el Tribunal Administrativo el Tolima, conforme consta en el folio 1 del expediente, autoridad judicial que mediante auto de 19 de septiembre de 2013 dispuso remitir por competencia el expediente a esta Corporación. La demanda fue recibida en el Consejo de Estado el 3 de octubre del mismo año (folio 423), y remitida al Despacho, previo reparto, el 5 de noviembre de 2013. A través de proveído de fecha 20 de octubre de 2015, se admitió la demanda y se ordenó notificar personalmente a la entidad demandada, al tercero interesado, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. El municipio de Armero – Guayabal presentó escrito de contestación a la misma. La Corporación Autónoma Regional del Tolima presentó escrito de contestación a la demanda de manera extemporánea. Mediante auto de fecha 19 de diciembre de 2018, se negó la medida cautelar solicitada. Por último, mediante providencias 1º de febrero y 15 de marzo de 2019, el Magistrado ponente fijó fecha y hora para la

realización de la presente audiencia inicial. Este es mi informe, Señor Magistrado. 3.- SANEAMIENTO DEL PROCESO: DR. SERRATO: De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, se procede enseguida a realizar el saneamiento del proceso. Pregunto a las partes si observan algún vicio que pueda acarrear una nulidad procesal que deba ser objeto de saneamiento.

PARTE DEMANDADA: No Señor Magistrado.

TERCERO INTERESADO: No Señor Magistrado.

MINISTERIO PÚBLICO: No Señor Magistrado.

DR. SERRATO: Como quiera que no se ha incurrido en ninguna irregularidad procesal que pudiere invalidar las actuaciones surtidas hasta este momento, el Despacho declara debidamente saneados los vicios de nulidad relativa que pudiere adolecer el proceso.

4.- DECISIÓN SOBRE COSA JUZGADA O ACUMULACIÓN DE PROCESOS Y EXCEPCIONES PREVIAS O MIXTAS DR. SERRATO: Señor Secretario, antes de continuar con el desarrollo de la Audiencia y para descartar la ocurrencia del fenómeno de la cosa juzgada, o de una eventual acumulación de procesos, sírvase informar si las Resoluciones 3281 de 1º de diciembre de 2009 y 1292 de 24 de marzo de 2011, actos administrativos expedidos por la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, han sido demandados con anterioridad. En caso afirmativo, indique el número de referencia del proceso o procesos respectivos, precisando el estado en que se encuentren y el nombre del Consejero

Ponente que conoce o conoció de ellos.

SECRETARIO: Señor Consejero, verificada la base de datos que se lleva en la Secretaría de la Sección Primera, se advierte que los actos acusados no han sido demandados.

DR. SERRATO: El Despacho estima necesario poner de presente que si bien es cierto que la apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA formuló la excepción que denominó cosa juzgada, también lo es que la contestación a la demanda se presentó de manera extemporánea, por lo que se tuvo por no contestada.

Ahora bien y sin perjuicio de lo anterior, el Despacho recuerda que la cosa juzgada es una institución de naturaleza procesal, en virtud de la cual los asuntos respecto de los que exista una decisión ejecutoriada, no pueden volver a ser ventilados ante la jurisdicción, razón por la cual de conformidad con el numeral 6º del artículo 180 del CPACA constituye una excepción previa, que en caso de encontrarse acreditada debe ser decretada, teniendo por efecto la terminación del proceso. Sobre la cosa juzgada, debe precisarse que se trata de una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquellas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto. En el caso de autos, el señor ISMAEL ÑUESTE presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, a través del cual se pretende obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 3281

de 1º de diciembre de 2009 y 1292 de 24 de marzo de 2011, expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA. Por su parte, el Despacho advierte que en el proceso radicado con el número 2010 – 0559, se tramitó la demanda presentada, en ejercicio de la acción popular, por el señor Diego Alvarado Ortíz, en su calidad de Procurador Judicial Ambiental y Agrario, en contra del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional del Tolima y el Municipio de Armero Guayabal, tendiente a la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, por su presunta vulneración con ocasión del mal manejo del relleno sanitario del Municipal de Armero Guayabal, procedo dentro del cual se profirió sentencia de fondo por la Sección Primera del Consejo de Estado el 26 de junio de 2013, con ponencia del doctor Guillermo Vargas Ayala. Como se observa, ambos expediente se tramitan por vías procesales diferentes, además no versan sobre el mismo objeto ni se fundan en la misma causa. En efecto, el Despacho recuerda que la acción popular no es el mecanismo para controvertir la legalidad de un acto administrativo, por cuanto el constituyente consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía para la seguridad jurídica y para permitir el efectivo acceso a la Administración de Justicia,

tal y como se desprende de los artículos 228, 234 a 248 de la Carta Política. De esta forma, se puede sostener que la acción popular no se instituyó como el mecanismo a través del cual se puedan reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni como una instancia adicional a las existentes, de modo que resulta improcedente para obtener la declaratoria de nulidad de actos administrativos, por cuanto el juicio de legalidad de ellos escapa al procedimiento constitucional. No debe olvidarse que el análisis del acto administrativo que presuntamente afecta un derecho o interés de naturaleza colectiva no es el mismo cuando se realiza mediante la acción popular que cuando se hace a través de la acción contenciosa administrativa, dado que mientras que en el primero se hace un estudio constitucional del derecho o interés presuntamente amenazado o vulnerado, en el segundo se coteja el acto administrativo con la disposición que la fundamenta o sustenta, sin examinar el derecho colectivo, porque el objeto de la acción ordinaria es exclusivamente la defensa de la legalidad. Así, como consecuencia del estudio de legalidad del acto demandado por medio de la acción ordinaria, el juez de instancia puede llegar a decretar la nulidad del mismo, contrario sensu, en la acción constitucional sólo se puede simplemente ordenar la suspensión de su ejecución o aplicación, porque, se repite, a través de ella no se define la legalidad de aquellos, por no ser su procedimiento natural ni específico. En este sentido, el Despacho considera que en el caso de autos no se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada. 5.- FIJACIÓN DEL LITIGIO: DR. SERRATO: El objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda y la

contestación de la misma, especialmente con el concepto de violación y la respuesta que del mismo se hace, consiste en determinar si la Corporación Autónoma Regional del Tolima, con la expedición de las Resoluciones 3281 de 1º de diciembre de 2009 “Por la cual se otorga una Licencia Ambiental” y 1292 de 24 de marzo de 2011 “Por la cual se modifica una Licencia Ambiental”; llegó a quebrantar los artículos 1º, 3° literal a) y 5º del Decreto 330 de 2007; artículos 17 numeral 2º, 9º numeral 10, 18 numeral 6º y 20 numeral 7º del Decreto 1220 de 2005; y el inciso 1º del numeral 1º del artículo 6º del Decreto 838 de 2005 y la Resolución 4261 de 25 de noviembre de 2010, por cuanto: (i) la construcción del relleno sanitario regional se realizó sin el cumplimiento de los requisitos exigidos en la licencia ambiental otorgada; (ii) no se allegó el estudio hidrogeológico del drenaje donde se realizó el proyecto; (iii) no allegó el estudio de suelos del área de influencia directa; (iv) no contó con los estudios de suelo del área; (v) no se dio a conocer en audiencia pública ambiental la solicitud que presentó el Municipio de Armero Guayabal para el otorgamiento de licencia ambiental, para construcción y operación del relleno sanitario regional; (vi) desconoció que el Diagnóstico Ambiental de Alternativas es exigible para la construcción y operación del rellenos sanitarios, previo a la expedición de la licencia ambiental; (vii) expidió la licencia

ambiental sin identificar las comunidades y los mecanismos utilizados para informarles sobre el proyecto; y (viii) otorgó licencia ambiental al Municipio de Armero Guayabal para la construcción de Relleno Sanitario Regional en un sitio donde existen fuentes superficiales. Pregunto a las partes e intervinientes si tienen alguna objeción a la fijación del litigio en los términos expuestos por el Despacho.

PARTE DEMANDADA: No Señor Magistrado.

TERCERO INTERESADO: No Señor Magistrado.

MINISTERIO PÚBLICO: De acuerdo con la fijación del litigio, no obstante, Señor Magistrado, al enunciar la Resolución No. 3281 se refirió al mes de enero y entiendo que data de diciembre de 2009.

DR. SERRATO: Se procede a hacer la corrección en actas. En consecuencia queda delimitado el litigio en los términos antes señalados. 6.- DECRETO Y PRÁCTICA DE PRUEBAS: DR. SERRATO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 180, numeral 10, del C.P.A.C.A., procede el Despacho a referirse a las pruebas, así: Téngase como pruebas, en cuanto fueren conducentes y por el valor que les corresponda en derecho, los documentos aportados por las PARTES.

LA PARTE ACTORA, solicita lo siguiente: - Se oficie a la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA para que remita: (i) copia auténtica de la solicitud de Licencia Ambiental para la construcción y operación del relleno sanitario de Armero Guayabal, junto con sus anexos; (ii) copia del

estudio de impacto ambiental; (iii) copia del informe rendido por los funcionarios José Evelio Méndez María del Rocío Ospina y Javier Montaña, sobre las encuestas realizadas a la comunidad de Armero Guayabal; (iv) copia del Estudio Hidrogeológico presentado por la Unión Temporal Rellenos del Norte 2007; (v) copia del auto No. 1344 de fecha 5 de octubre de 2009; (vi) petición de Suspensión de obra presentada por la comunidad, junto con el documento denominado consideraciones acerca del relleno sanitario parque industrial santo domingo de ARMERO GUAYABAL; (vi) el Diagnóstico Ambiental de Alternativas del proyecto. El Despacho accede al decreto de la prueba solicitada. En este sentido, se ordena que por Secretaría de la Sección Primera se oficie a la Secretaría General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, para que, con destino a este proceso, a costa de la peticionaria, lo remita en el término de diez (10) días. - Se oficie a la Universidad del Tolima para que certifique con destino a este proceso cuántos estudiantes de esa Universidad permanece en la Granja Experimental del Municipio de Armero Guayabal. . El Despacho niega el decreto y práctica de la prueba solicitada, por cuanto el peticionario no señaló el objeto ni la razón por la cual se requiere la misma para la resolución de la controversia planteada. EL TERCERO INTERESADO, MUNICIPIO DE ARMERO GUAYABAL El tercero interesado solicita que se reciba una declaración de parte. El Despacho niega el decreto y práctica de la prueba solicitadas por impertinente e innecesaria, toda vez que la controversia gira en torno a la legalidad de las

Resoluciones 3281 de 1º de diciembre de 2009 y 1292 de 24 de marzo de 2011, su presunta infracción de las normas en que debía fundarse, esto es, un punto de derecho. Además, el peticionario no señaló de manera concreta y precisa el objeto de la prueba, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 212 del CGP. 7.- SANEAMIENTO DE LA AUDIENCIA: DR. SERRATO : De conformidad con lo dispuesto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Despacho pregunta a las partes si consideran que en esta audiencia se ha incurrido en alguna irregularidad que pudiere viciar de nulidad las actuaciones surtidas.

PARTE DEMANDADA: Solicita decreten de oficio las pruebas solicitadas en la contestación de la demanda, toda vez que son de suma importancia para la claridad de este trámite litigiosa, ruega que se decreten de oficio.

TERCERO INTERESADO: No Señor Magistrado.

MINISTERIO PÚBLICO: El Ministerio Público quiere informar que esta Delegada dará traslado a la delegada de asuntos ambientales, para que emitan un concepto en relación con el asunto en discusión.

Ahora bien, revisada el decreto de pruebas y la solicitud que hace la apoderada de la demanda, considera que se encuentran ya decretadas.

DR. SERRATO: La solicitud que hace la apoderada de CORTOLIMA hace alusión a los antecedentes administrativos por lo tanto se hace necesaria una precisión respecto de tal mención.

PARTE DEMANDADA: Hace una relación de las pruebas que solicita se decreten, de lo cual se hará la respectiva transcripción y se incorporará al expediente.

DR. SERRATO: De la lectura de los documentos que obran en el expediente, se observa que los documentos mencionados por la apoderada de la demandada obran allí por lo tanto se le ponen de presente los antecedentes administrativos a fin de que revise la documentación, de lo cual el Despacho concluye que no accederá a la solicitud de decretar pruebas de oficio, toda vez que los documentos aludidos, esto es, providencias judiciales se tendrán en cuenta en la sentencia.

El magistrado pone de presente que a folio 553 obra informe suscrito por el doctor PEDRO PABLO MUNÉVAR ALBARRACÍN en el que manifiesta que la parte demandada no allegó los antecedentes administrativos. Decisión que notifica en estrados. Teniendo en cuenta lo manifestado por las partes, el Despacho declara debidamente saneado el proceso hasta el momento.

FINALIZACIÓN DE LA AUDIENCIA: Como quiera que la prueba decretada es de carácter documental, el Despacho considera innecesaria la realización de la audiencia de pruebas prevista en el artículo 181 de la Ley 1437 de 2011.

Por lo anterior y en aras de garantizar el derecho de contradicción, se ordena que una vez sea allegada la información solicitada, por la Secretaría se corra traslado a las partes para que manifiesten lo que consideren pertinente. Cumplido el objeto de la audiencia, se da por terminada siendo las diez de la mañana (10:00 a.m.), previa lectura y suscripción del acta respectiva y de la revisión de la grabación audiovisual.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero Ponente

MARÍA NORVI PORTELA NÚÑEZ

Apoderada Demandado

ANGIE MILENA RUIZ VALENCIA

Apoderada Tercero Interesado

IVÁN DARÍO GÓMEZ LEE

Ministerio Público

RAMIRO ALONSO SANDOVAL PARRA

Secretario Ad Hoc NM