CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2014-00071-00

DEMANDA DE NULIDAD – Frente a la directiva de la Procuraduría General de la Nación que precisa las directrices sobre la contabilización del término de prescripción de la acción disciplinaria / DECISIÓN DE EXCEPCIONES – De la denominada del carácter jurídico del acto demandado y su imposibilidad de ser enjuiciado / EXCEPCIÓN DEL CARÁCTER JURÍDICO DEL ACTO DEMANDADO Y SU IMPOSIBILIDAD DE SER ENJUICIADO – Formulada con sustento en que el acto cuestionado no es pasible de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es aquel que decide directa o indirectamente el fondo del asunto o hace imposible continuar la actuación / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es aquel que crea, modifica o extingue una situación jurídica / ACTO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Aquel cuya finalidad sea darle impulso u obtener elementos para resolver o desatar etapas previas al pronunciamiento de fondo / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es aquel que contiene reglas sobre la contabilización del término de prescripción de la acción disciplinaria y sobre la forma de interrupción / EXCEPCIÓN DEL CARÁCTER JURÍDICO DEL ACTO DEMANDADO Y SU IMPOSIBILIDAD DE SER ENJUICIADO – No probada por ser el acto susceptible de control judicial La entidad demandada afirma que el acto cuestionado no es pasible de control judicial ya que se limita a reproducir el contenido de decisiones judiciales y conforme a ello a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, sin que

las mismas lleguen a considerarse decisiones emanadas del Procurador General de la Nación. En ese sentido, se hace necesario precisar por el despacho cuáles actos pueden ser demandados y verificar si el aquí cuestionado cumple con dichas condiciones. En atención a lo dispuesto por el artículo 43 de la Ley 1437, de 2011 son actos definitivos “(…) los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” […] Así las cosas, son actos demandables los que contengan una manifestación unilateral de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, bien sea que adopte una decisión y/o concluya una actuación; y que no lo son, aquellos cuya finalidad sea darle impulso u obtener elementos para resolver o desatar etapas previas al pronunciamiento de fondo. Precisado lo anterior, y con el propósito de determinar si el acto cuestionado es susceptible de control judicial, es pertinente verificar su contenido […] se observa que la Directiva nro. 010 del 12 de mayo de 2010 contiene unas reglas sobre la contabilización del término de prescripción de la acción disciplinaria y sobre la forma de interrupción, siendo vinculante para los destinatarios de la misma, condiciones que permiten concluir que existe un pronunciamiento del órgano de control susceptible de ser analizado judicialmente. Ello, por cuanto el acto administrativo demandado fija una regla que, si bien dice corresponder a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, requiere del análisis de la congruencia entre aquélla y ésta, pues el alcance de la regla que establece el acto administrativo es el producto de la interpretación que hace de la sentencia, que

bien puede ser cuestionado en sede judicial, así como por las demás causales que establece el artículo 137 del CPACA. […]. En el asunto bajo examen, los cargos invocados en la demanda son los de falta de competencia del Procurador para expedir el citado acto, puesto que se alega que, de conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de la República es quien tiene la potestad para reglamentar las leyes; y el de falsa motivación, ya que “la directriz impartida en el acto administrativo enviste unos fundamentos de derecho que no corresponden con el principio de legalidad ni con los preceptos constitucionales enunciados, así como también, unos elementos que se encuentran viciados, tales como la competencia y la motivación”. En ese sentido, los cargos apuntan a controvertir la Directiva número 010 del 12 de mayo de 2010, como decisión independiente y autónoma de la providencia judicial allí citada, esto es, de la sentencia del 29 de septiembre de 2009 proferida por el Consejo de Estado. Por lo señalado, la excepción planteada por la Procuraduría General de la Nación no tiene vocación de prosperidad. CONTROL JUDICIAL DE INSTRUCCIONES, CIRCULARES U ÓRDENES – Procede solo respecto de aquellas que tengan la capacidad de producir efectos jurídicos vinculantes / RECTIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – De la postura adoptada por la Sección Primera en la sentencia del 27 de noviembre de 2014, que permitía ejercer control judicial respecto de todas las denominadas circulares, instrucciones u órdenes / REITERACIÓN DE

JURISPRUDENCIA

DECISIÓN DE EXCEPCIONES – Variación por Decreto Legislativo 806 de

2020. Modificación Ley 2080 de 2021 / REFORMA PROCESAL – Introducida por la Ley 2080 de 2021 / LEY PROCESAL – Vigencia inmediata / LEY 2080

DE 2021 – Aplicación / DECISIÓN DE EXCEPCIONES – Reglas en aplicación de la Ley 2080 de 2021 / EXCEPCIONES – Concepto / EXCEPCIONES –

Clases / EXCEPCIONES DEFINITIVAS O TEMPORALES – Concepto /

EXCEPCIONES PREVIAS – Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS – No son taxativas / EXCEPCIONES MIXTAS – Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS – Finalidad / EXCEPCIONES – Oportunidad para plantearlas / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Secciones Primera y Tercera de 12 de diciembre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2017-0013000, C.P. Oswaldo Giraldo López; 1 de noviembre de 2019, Radicación 25000-2341-000-2019-00114-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; 20 de febrero de 2020, Radicación 11001-03-24-000-2010-00317-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; y 6 de marzo de 2020, Radicación 08001-23-33-000-2016-00678-01(63626), C.P.

María Adriana Marín.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 175 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 101 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 102 / DECRETO LEGISLATIVO 806 DE 2020 – ARTÍCULO 12 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 38

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00071-00

Actor: HERNANDO MORALES PLAZA

Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Referencia: NULIDAD RESUELVE EXCEPCIÓN PREVIA Atendiendo lo dispuesto por el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de

2011Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, el despacho procede a resolver sobre las excepciones previas formuladas en el presente proceso. I.- ANTECEDENTES 1.1. El señor Hernando Morales Plaza promovió demanda en ejercicio del medio de control previsto por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en la que pretende la declaratoria de nulidad del numeral 3 de la Directiva nro. 010 del 12 de mayo de

20101, proferida por la Procuraduría General de la Nación, que dispuso: “(…) TERCERO: El término de cinco (5) años de prescripción de la acción disciplinaria se entiende interrumpido con la notificación del fallo de única o primera instancia, según el caso, conforme a los lineamientos jurisprudenciales de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en su sentencia de 29 de septiembre de 2009”. 1.2. La demanda fue admitida por auto del 3 de marzo de 20152 por la entonces Consejera María Claudia Rojas Lasso, quien ordenó la notificación a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.3. En la oportunidad procesal correspondiente, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda3 y formuló como excepción la que denominó “Del carácter jurídico del acto demandado y su imposibilidad de ser enjuiciado”, que sustentó así: Sostuvo que siempre que exista una manifestación unilateral de la administración o de un sujeto diferente, en ejercicio de la función administrativa a él atribuida 1 Por medio de la cual el Procurador General de la Nación impartió “Directrices sobre la aplicación de la Ley 600 de 2000 para la práctica de pruebas en procesos disciplinarios, término para presentar alegatos de conclusión y contabilización del término de prescripción de la acción disciplinaria”. Folios 61 a 68 del cuaderno principal. 2 Folios 71 a 73 del cuaderno principal. 3 Folios 80 a 90 del cuaderno principal.

conforme a la ley que tenga carácter decisorio, es decir, que produzca efectos jurídicos, en cuanto cree, modifique o extinga situaciones jurídicas, habrá un acto susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que ésta se pronuncie sobre su legalidad. Señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la directiva que se demanda en el presente asunto se limita a reproducir el contenido de decisiones judiciales de otras instancias y conforme a ello brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, sin que las mismas lleguen a considerarse decisiones emanadas por el Procurador General de la Nación, razón por la que no son susceptibles de control judicial. Para ello citó las providencias del 20 de febrero de 20084 y del 17 de mayo de 20125 dictadas dentro de los procesos 200100062-01 y 2008-00116-00 proferidas por esta Corporación. 1.4. Mediante autos del 7 de septiembre de 20156 y del 30 de marzo de 20167, se requirió a la demandada para que aportara los antecedentes administrativos del acto acusado y, en respuesta del 4 de agosto de 20168, la apoderada de la Procuraduría General de la Nación informó que los antecedentes administrativos de la Directiva nro. 010 del 12 de mayo de 2010 eran las normas y la jurisprudencia allí citada. 1.5. Por auto del 30 de julio de 20189 y en virtud del Acuerdo 094 del 16 de mayo de 2018, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, el Consejero Hernando Sánchez Sánchez remitió el presente proceso a este despacho a modo

de compensación. 1.6. En proveído del 22 de octubre de 2018 se resolvió sobre la solicitud de suspensión provisional del aparte cuestionado, en el sentido de negarla. 1.7. La secretaría de la Sección Primera de esta Corporación corrió el traslado de rigor10 y la parte actora guardó silencio. 4 C.P. Myriam Guerrero de Escobar. 5 C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6 Folio 92 del cuaderno principal. 7 Folio 96 del cuaderno principal. 8 Folios 100 a 101 del cuaderno principal. 9 Folio 108 del cuaderno principal. 10 Según consta a folio 122 del cuaderno principal. II.- CONSIDERACIONES 2.1. Generalidades Lo primero que el despacho precisa es que, con ocasión, inicialmente, de la expedición del artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 202011, y posteriormente, del artículo 38 de la Ley 2080 de 202112, que modificó el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, se presentó un cambio en el procedimiento para resolver las excepciones previas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que en el texto original de la Ley 1437 de 2011 la oportunidad de hacerlo era en la audiencia inicial. En efecto, el texto original del artículo 180-6 de la Ley 1437 de 2011 establecía que el juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, las resolvería en la audiencia inicial y, en caso de requerirse de la práctica de pruebas, la audiencia se suspendería hasta por el término de diez (10) días con el propósito de

recaudarlas; finalizado dicho plazo, se reanudaría para resolver sobre el respectivo medio exceptivo y la decisión a adoptar sería susceptible del recurso de apelación o súplica, según el caso. Por consiguiente, a la fecha, tales excepciones deben resolverse en la forma señalada por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021 que dispone: “ARTÍCULO 38. Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: PARÁGRAFO 2o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201ª por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. 11 Que se refiere a la resolución de excepciones en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 12 Que modificó el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las

excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A”. A su turno, los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso establecen: “ARTÍCULO 100. EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda:

1. Falta de jurisdicción o de competencia.

2. Compromiso o cláusula compromisoria.

3. Inexistencia del demandante o del demandado.

4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado.

5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.

6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar.

7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde.

8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto.

9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.

10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone

citar.

11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.

ARTÍCULO 101. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado. El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera:

1. Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados.

2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.

Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el

expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos. Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación.

3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado. Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará.

Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado.

4. Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra.

ARTÍCULO 102. INOPONIBILIDAD POSTERIOR DE LOS MISMOS HECHOS. Los hechos que configuran excepciones previas no podrán ser alegados como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones”. Para ello, debe tenerse en cuenta que las excepciones son los medios dispuestos por el ordenamiento procesal para que el demandado pueda defenderse y se dirigen, por un lado, a encaminar el procedimiento para evitar que sobrevengan

nulidades, caso en el cual corresponden a impedimentos procesales que pueden dar lugar a la terminación del trámite o a que se dicten sentencias inhibitorias, por lo que se conocen como previas o dilatorias; y por otro, contienen las razones para controvertir el derecho sustancial que se alega en el proceso y se denominan de mérito, y, finalmente, están las excepciones de carácter mixto. Frente a las excepciones previas, como antes se dijo, el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021 remite para su trámite y decisión a los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso y no sólo pueden ser invocadas por la parte pasiva, sino que también el juez está facultado para examinar si dentro del proceso hay lugar a dar prosperidad a alguna. En cuanto a las de mérito, pueden ser definitivas o temporales, “[e]llo en consideración a que pueden estar constituidas por situaciones fácticas que i) desvirtúan las pretensiones, al ser demostrativas de la inexistencia del derecho alegado por el demandante, bien sea porque el mismo nunca surgió a su favor o porque, habiendo existido, se extinguió, o ii) demuestran que la reclamación del derecho es inoportuna, por estar sujeta a un plazo o condición que no se ha cumplido […]”13. Por último, están las excepciones mixtas que, al igual que las previas, tienen como finalidad sanear el proceso en su etapa inicial con el fin de evitar pronunciamientos inhibitorios y en el evento que las falencias advertidas sean insuperables, terminarlo; pero que, dadas sus características, es posible que el juez no cuente

con los elementos de juicio suficientes para abordar el conocimiento de las mismas durante el trámite procesal, y deba decidir en consecuencia sobre ellas en la sentencia. Su carácter mixto se explica porque pueden proponerse para sanear el proceso y además atacar el medio de control. Valga anotar que las excepciones previas de que trata el artículo 100 del Código General del Proceso, no son taxativas y corresponde al administrador de justicia valorar en el caso concreto, cuáles de las excepciones invocadas por el demandado se ajustan a éstas. Así lo ha explicado esta Sección14: 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de marzo de 2020, C.P. María Adriana Marín, radicado nro. 08001-23-33-000-201600678-01(63626). 14 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 12 de diciembre de 2019, Consejero Ponente, Oswaldo Giraldo López, expediente número 11001-03-24-000-2017-00130-00. “[…] El artículo 100 del CGP distingue las siguientes excepciones como previas también de manera enunciativa y no taxativa: “Artículo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: (…) Sobre la inexistencia de numerus clausus de las excepciones en esta Jurisdicción la Sala tuvo la oportunidad de pronunciarse en auto del 19 de marzo de 2015, emitido en el proceso número 73001-23-33-000-201400023-01, cuyo contenido es el que se acaba de esgrimir. Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o en su defecto impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite. Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento. En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado: (…) Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante. La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias,

impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado. Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal, que para el caso que nos ocupa15”. Lo anterior, sin perjuicio que el juez o magistrado conductor del proceso determine de manera oficiosa la existencia de algún medio exceptivo que conduzca a su declaratoria, atendiendo a la facultad que le asiste de sanearlo como se explicó con antelación. 2.2. El caso concreto Para efectos de resolver sobre la excepción propuesta por la Procuraduría General de la Nación, el despacho observa lo siguiente: La entidad demandada afirma que el acto cuestionado no es pasible de control judicial ya que se limita a reproducir el contenido de decisiones judiciales y conforme a ello a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, sin que

las mismas lleguen a considerarse decisiones emanadas del Procurador General de la Nación. En ese sentido, se hace necesario precisar por el despacho cuáles actos pueden ser demandados y verificar si el aquí cuestionado cumple con dichas condiciones. En atención a lo dispuesto por el artículo 43 de la Ley 1437, de 2011 son actos definitivos “(…) los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” Esta Sección frente al citado precepto ha indicado16: (…) se advierte que sólo las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados, se encuentran excluidos de dicho control.” 15 En cita de la providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Auto del 9 de abril de 2014. Radicado número 27001-23-33-000-201300347-01(0539-14). Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 16 Consejo de Estado; Sección Primera; auto de 1 de noviembre de 2019; C.P. Oswaldo Giraldo López. Exp. nro. 25000-23-41-000-2019-00114-01. Así las cosas, son actos demandables los que contengan una manifestación unilateral de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, bien sea que adopte una decisión y/o concluya una actuación; y que no lo son, aquellos cuya

finalidad sea darle impulso u obtener elementos para resolver o desatar etapas previas al pronunciamiento de fondo. Precisado lo anterior, y con el propósito de determinar si el acto cuestionado es susceptible de control judicial, es pertinente verificar su contenido, así17: “DIRECTIVA NÚMERO 010 Bogotá D.C., 12 MAYO 2010 De: Viceprocuraduría General de la Nación, Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, Procuradores Delegados con funciones disciplinarias, Regionales, Provinciales, Distritales, asesores y demás autoridades disciplinarias Asunto: Directrices sobre la aplicación de la Ley 600 de 2000 para la práctica de pruebas en procesos disciplinarios, término para presentar alegatos de conclusión y contabilización del término de prescripción de la acción disciplinaria EL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Como supremo director del Ministerio Público, encargado de velar por el cumplimiento de la Constitución y las leyes18, formular las políticas generales y criterios de intervención en materia de control disciplinario y de expedir las directivas necesarias para el funcionamiento de la entidad y para desarrollar las funciones atribuidas por la ley19, y

CONSIDERANDO

(…)

3. Contabilización del término de prescripción de la acción disciplinaria 3.1. Que el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 estableció que “La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto”. 3.2. Que la Ley 734 de 2002 no dispuso expresamente los eventos en los

cuales se entiende interrumpido el término prescriptivo de la acción disciplinaria, lo cual ha generado variedad de interpretaciones por parte de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y la Procuraduría General de la Nación. 17 Folios 61 a 68 del cuaderno principal. 18 Artículo 277, numeral 1, de la Constitución Política de Colombia. 19 Artículo 7, numerales 2 y 7, Decreto Ley 262 de 2000. 3.3. Que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en su misión de unificar jurisprudencia, en sentencia de 29 de septiembre de 2009, expuso su tesis sobre la interrupción del término de prescripción de la acción disciplinaria, expresando que el plazo legal de cinco (5) años se interrumpe con la notificación del fallo de primera o de única instancia, según el caso, dejando por fuera la vía gubernativa o la resolución de los recursos de reposición y apelación. 3.4. Que para tal postura interpretativa, el Consejo de Estado argumentó que “en tratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa”. 3.5. Que dentro de las consideraciones de la nueva tesis jurisprudencial, el Alto Tribunal justificó que la Administración “… además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivos de la falta de la actuación administrativa sancionatoria también

está obligada dentro de este lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado a su arbitrio, la determinación de cuándo se “impone la sanción”, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias”. 3.6. Que es imperativo acatar lo dispuesto por el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en razón de la debida obediencia que merecen las providencias judiciales y más aún cuando provienen del juez natural que estudia la legalidad de las decisiones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación. 3.7. Que en ese orden la tesis aprobada por el Consejo de Estado se constituye en derrotero en el proceso disciplinario, sin perjuicio del deber que les asiste a los funcionarios de única y segunda instanc