CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2014-00113-00A-2019

Radicado: 11001 0324 000 2014 00113 000

Demandante: Servicios Aero a Territorios Nacionales - SATENA TRANSPORTE - Regulación / RECURSO DE REPOSICIÓN – Contra decisión que negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONALRespecto del acto por medio del cual se dejó sin efectos la resolución que fijó las tarifas de los derechos y las tasas cedidas al concesionario de algunos aeropuertos / SERVICIO DE AERONAVEGACIÓN A TERRITORIOS NACIONALES SATENA – Aeronaves: tienen calidad de aviones militares / AERONAVES DEL ESTADO – Lo son las que se utilicen en servicios militares, de aduanas y de policía / SERVICIO DE AERONAVEGACIÓN A

TERRITORIOS NACIONALES SATENA - Naturaleza jurídica / SERVICIO DE

AERONAVEGACIÓN A TERRITORIOS NACIONALES SATENA – Régimen

aplicable / SERVICIO DE AERONAVEGACIÓN A TERRITORIOS NACIONALES SATENA – Función: comercial / SERVICIO DE AERONAVEGACIÓN A TERRITORIOS NACIONALES SATENA – Aeronaves: no es posible determinar a prima facie que sean del Estado / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Para su decreto se requiere la confrontación del acto demandado con la norma invocada como vulnerada y las pruebas / EXONERACIÓN AL SERVICIO DE AERONAVEGACIÓN A TERRITORIOS NACIONALES SATENA – Del pago de derechos de aeródromos y servicios de protección al vuelo en ruta: Su determinación requiere un estudio de

fondo sobre su naturaleza como empresa de economía mixta y la de sus aeronaves como militares / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada porque se debe realizar un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal [D]e la lectura de los artículos 9 de la Ley 80 de 1968, 27 del Decreto Ley 2344 de 1971 y el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1427 de 2010, se desprende que las aeronaves de Satena tienen la calidad de militares y están sometidas al régimen de aeronavegación que se rige para estos. […] [C]onforme a lo dispuesto en el artículo 1775 del Código de Comercio, son aeronaves del Estado las que prestan, entre otros, servicios militares. […] [Ú]nicamente son aeronaves del Estado aquellas que sean utilizadas en la prestación de servicios militares, de aduanas y de policía. Por su parte, se advierte que, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 1427 de 2010 el Legislador ordenó constituir a Satena como una sociedad de economía mixta, que se rige por normas de derecho privado, en la medida que esa empresa desarrolla funciones económicas […]. En ese orden de ideas, pese a que es cierto que las aeronaves de esa entidad tienen la calidad de aviones militares, también lo es que, en virtud de la Ley, la función que desarrolla esa empresa es comercial. Por tal razón, del contraste normativo propuesto por la actora, no es posible determinar prima facie que sus aeronaves se enmarquen dentro del supuesto del artículo 1775 del Código de Comercio, en tanto esa norma dispuso que sólo son aeronaves del Estado, las que entre otras, presten servicios

militares. Esto es así por cuanto, de conformidad con el Artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […] es requisito para la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional la confrontación del acto demandado con la norma invocada como vulnerada y las pruebas que se pretendan hacer valer se derive de la violación de las disposiciones superiores. En el presente caso, no se advierte tal situación, pues, en lo que refiere a la alegada violación del artículo 14.2.8.4. del Reglamento Aeronáutico de Colombia, se encuentra que el cotejo con el acto demandado no deriva en una violación de aquél, como quiera que es primero necesario determinar el alcance de las normas que fueron invocadas como vulneradas desde la situación concreta de Satena dada su naturaleza como empresa de economía mixta y las de sus aeronaves como militares. Aunado a lo anterior, también se hace necesario un análisis profundo del caso en concreto, a efectos de Radicado: 11001 0324 000 2014 00113 000

Demandante: Servicios Aero a Territorios Nacionales - SATENA determinar si la empresa actora se encuentra exonerada o no del pago de derechos de aeródromo, lo que involucra fijar un alcance a las normas que disponen que sus aeronaves son militares y se encuentran sometidas al régimen de aeronavegación que rigen para estos, sin que el mismo sea pertinente en esta etapa, al ser propio del fondo del asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / CÓDIGO DE

COMERCIO – ARTÍCULO 1775 / LEY 80 DE 1968 – ARTÍCULO 9 / DECRETO LEY 2344 DE 1971 – ARTÍCULO 27 / LEY 1427 DE 2010 – ARTÍCULO 5

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 03546 DE 2013 (17 de julio) UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00113-00

Actor: SERVICIO AÉREO A TERRITORIOS NACIONALES - SATENA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL El Despacho decide el recurso de reposición oportunamente interpuesto por la sociedad Servicio Aéreo a Territorios Nacionales - Satena, en contra el auto del 14 de enero de 20191, mediante el cual se dispuso negar la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 03546 del 17 de julio de 2013 “Por la cual se deja sin efectos la Resolución No. 03558 del 4 de agosto de 2008 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil”, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

I. ANTECEDENTES El 14 de marzo de 2014, la sociedad Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (en

adelante SATENA), presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad en contra de la Resolución 03546 del 17 de julio de 2013, “Por la cual se deja sin efectos la Resolución No. 03558 del 4 de agosto de 2008 expedida por la 1 Folios 41 a 45

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Demandante: Servicios Aero a Territorios Nacionales - SATENA

Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil”, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. La actora presentó con la demanda, en escrito separado, solicitud de suspensión provisional de los efectos de la citada decisión, teniendo en cuenta lo siguiente: Manifestó que el acto acusado desconoce lo preceptuado en los artículos 7 y 9 de la Ley 80 de 1968; 27 y 28 del Decreto Ley 2344 de 1971, y 5 de la Ley 1427 de 2010, en razón a que tales normas exoneraron a Satena S.A. del pago de derechos de aeródromos y servicios de protección al vuelo en ruta, en la medida que sus aviones ostentan la calidad de militares y están sometidos al régimen jurídico que sobre navegación rige para los mismos. Señaló que la resolución acusada vulnera los derechos al debido proceso y de defensa establecidos en el artículo 29 de la Constitución Política, al carecer de una motivación seria, objetiva, suficiente y lógica, que permita garantizar la seguridad jurídica en la aplicación de sus efectos. Además indicó que, el acto demandado pretende trasladar a Satena S.A. la responsabilidad del laudo arbitral

proferido por el Tribunal de Arbitramento convocado por la sociedad Airplan contra la Aerocivil y el Establecimiento Público Aeropuerto Olaya Herrera y dentro del cual no hizo parte la sociedad demandante. Sostuvo que el artículo primero de la Resolución No. 03546 del 17 de julio de 2013 proferida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (en adelante Aerocivil), causó un perjuicio irremediable a Satena S.A., en razón a que, lo allí determinado implica que todas las operaciones aéreas que se realicen con aeronaves militares, dentro de las cuales se encuentran las de propiedad de la empresa actora, en los aeropuertos Olaya Herrera de Medellín, José María Córdoba de Rionegro, Antonio Roldan Betancur de Carepa, el Caraño de Quibdó, los Garzones de Montería, y las Brujas de Corozal, generen el cobro de derechos de aeródromo, so pena de suspender el servicio de los planes de vuelo como medida restrictiva para obtener el pago de los mismos.

II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto del 14 de enero de 2019 el Despacho decidió negar la medida cautelar con base en los siguientes argumentos: Radicado: 11001 0324 000 2014 00113 000

Demandante: Servicios Aero a Territorios Nacionales - SATENA Sostuvo que aun cuando la parte actora aduce estar exenta del pago de derechos de aeródromo, debido a que la Ley le otorga a las aeronaves de Satena la calidad de aeronaves militares, lo cierto, es que esa empresa ejerce actividades

comerciales en virtud de lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, razón por la cual, en principio, sus aviones no se encontrarían dentro de la definición de aeronaves de estado traída por el artículo 1775 del Código de Comercio. Advirtió, en lo atinente al cargo de desconocimiento del derecho a la igualdad, que en esta etapa no es posible determinar del contraste normativo entre la normas constitucionales invocadas como vulneradas por Satena S.A. y la Resolución 03546 del 17 de julio de 2013, que los fundamentos que sirvieron a la Aerocivil para la expedición del acto acusado, sean inexistentes, simulados, engañosos o contrarios a la realidad. Finalmente, frente a la ocurrencia de un agravio injustificado en la prestación del servicio aéreo por parte de Satena, expuso que la misma no cumplía los requisitos establecidos en el artículo 231 del C.P.A.C.A., en la medida que no fue invocada ninguna norma como infringida.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Contra la precitada decisión, el apoderado judicial de la empresa Satena, interpuso recurso de reposición, cuyos argumentos se sintetizan así: Sostuvo que de conformidad con el artículo 14.2.8.4. del Reglamento Aeronáutico de Colombia, las aeronaves de propiedad del Estado Colombiano están exentas del pago de derechos de aeródromo.

Manifestó que Satena, es una entidad pública del orden nacional, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional, creada inicialmente por la Ley 80 de 1968 como Establecimiento Público y posteriormente, con la expedición del Decreto Ley 2344

de 1971 como Empresa Comercial del Estado, y hoy como Sociedad de Economía Mixta, conforme a lo dispuesto en la Ley 1427 de 2010.

Radicado: 11001 0324 000 2014 00113 000

Demandante: Servicios Aero a Territorios Nacionales - SATENA Señaló que la Sección Quinta de esta Corporación en providencia del 19 de marzo de 1998, expediente: ACU-198, Consejo Ponente: Mario Méndez, sostuvo que por expreso mandato legal, las aeronaves de Satena en materia de aeronavegabilidad tienen la calidad de aviones militares, por lo tanto, se encuentran comprendidas dentro de la definición traída por el artículo 1775 del Código de Comercio como aeronaves de Estado.

Argumentó que la Corte Constitucional en sentencia C-992 del 29 de noviembre de 2006, expuso que en razón a que Satena contribuye con la prestación del servicio público de transporte aéreo para el mejoramiento económico de zonas menos desarrolladas, no es posible comparar el servicio desarrollado por esa empresa con el ejercido por sociedades de carácter privado. Advirtió que la Corte Constitucional en la sentencia en comento, adujo que, el hecho de que Satena desarrolle actividades comerciales de acuerdo con normas de derecho privado y que en desarrollo de dichas actividades pueda entrar en competencia con empresas privadas, no trasforma la naturaleza jurídica de la misma en una empresa privada. Arguyó que con la expedición de la Ley 1427 de 2010, se mantuvo la condición de entidad pública que integra el Estado Colombiano, por ende, el régimen jurídico de sus aeronaves se mantuvo incólume.

Concluyó que Satena es una sociedad economía mixta que, en consideración a su forma de organización, pertenece y forma parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, con una participación estatal del 100% tal y como consta en su composición accionaria.

IV. TRASLADO La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (en adelante Aerocivil), guardó silencio durante el traslado del recurso de reposición interpuesto por la parte actora en contra del auto del 14 de enero de 2019.

V. CONSIDERACIONES Radicado: 11001 0324 000 2014 00113 000

Demandante: Servicios Aero a Territorios Nacionales - SATENA El Despacho procede a resolver el recurso de reposición interpuesto contra el auto del 14 de enero de 2019, que negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de de la Resolución 03546 del 17 de julio de 2013 “Por la cual se deja sin efectos la Resolución No. 03558 del 4 de agosto de 2008 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil”, proferida por la Unidad

Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. V.1. Caso concreto V.1.1. A efectos de resolver el recurso de reposición instaurado por la parte actora en contra de la providencia del 14 de enero de 2019, observa el Despacho que se hace necesario trascribir el acto enjuiciado, esto es, la Resolución No. 171 del 1 de diciembre de 2011; veamos: “Resolución número 03546 de 2013, (julio 17)

por la cual se deja sin efectos la Resolución número 03558 del 4 de agosto de 2008 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (…) Artículo 1º. Dejar sin efectos la Resolución número 03558 del 4 de agosto de 2008, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Artículo 2º. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación” Por su parte la Resolución número 03558 del 4 de agosto de 2008, dispuso lo siguiente: “Resolución número 03558 de 2008, (agosto 4), por medio de la cual se adiciona la Resolución 04530 del 21 de septiembre de 2007 que fija las tarifas de los derechos y las tasas cedidas al Concesionario del Aeropuerto José María Córdova de Rionegro , Olaya Herrera de Medellín, Los Garzones de Montería, El Caraño de Quibdó, Antonio Roldán Betancourt de Carepa y Las Brujas de Corozal . Artículo 1 o. Adicionar un parágrafo al Título II de la Resolución 04530 de septiembre 21 de 2007, el cual quedará así: "Parágrafo. Serán exentas de las tarifas definidas en este Título II "Derechos de aeródromo", las siguientes aeronaves: Radicado: 11001 0324 000 2014 00113 000

Demandante: Servicios Aero a Territorios Nacionales - SATENA

a. Las aeronaves de propiedad del Estado Colombiano y las aeronaves de propiedad de Estados extranjeros, que presten servicios no comerciales, siempre y cuando exista reciprocidad. b. Las aeronaves en operaciones de búsqueda, salvamento o auxilio en casos

de calamidad pública. c. Las aeronaves que realicen aterrizajes de emergencia o que se regresen por mal tiempo a su aeropuerto de origen siempre y cuando no embarquen nuevos pasajeros, carga o correo remunerados. d. Las aeronaves que presten sus servicios a una organización o un Estado y que por medio de un acuerdo internacional se les exonere. Artículo 2°La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.” V.1.2. Bajo ese entendido, sea lo primero advertir que, de la lectura de los artículos 9 de la Ley 80 de 19682 , 27 del Decreto Ley 2344 de 19713 y el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1427 de 20104, se desprende que las aeronaves de Satena tienen la calidad de militares y están sometidas al régimen de aeronavegación que se rige para estos. También se observa que, conforme a lo dispuesto en el artículo 1775 del Código de Comercio, son aeronaves del Estado las que prestan, entre otros, servicios militares. El artículo en cuestión es del siguiente tenor: “Artículo 1775. Definición de aeronaves del Estado. Son aeronaves de Estado las que se utilicen en servicios militares, de aduanas y de policía. Las demás son civiles.” (Subrayas del Despacho). Del texto literal de la norma se colige que, en principio, únicamente son aeronaves del Estado aquellas que sean utilizadas en la prestación de servicios militares, de aduanas y de policía. Por su parte, se advierte que, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 1427 de 2010 el Legislador ordenó constituir a Satena como una

2 “Artículo 9. Los aviones de "Satena" tendrán calidad de aeronaves militares. Sin embargo, en los casos de responsabilidad contractual o extracontractual, la empresa se regirá por las disposiciones de derecho civil.” 3 “Artículo 27. Conforme a lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 80 de 1968, los aviones de "SATENA", en su operación nacional tienen la calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen jurídico de que sobre aeronavegación rige para éstos. Sin embargo, los casos de responsabilidad contractual o extracontractual que sean consecuencia directa del empleo de dichos aviones en servicio de transporte aéreo, se someterán al derecho común.” 4Parágrafo. De acuerdo con lo establecido por los artículos 9o de la Ley 80 de 1968 y 27 del Decreto 2344 de 1971, los aviones de Satena S. A. en su operación nacional, conservarán la calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para estos. Sin embargo, en los casos de responsabilidad contractual o extracontractual que sean consecuencia directa del empleo de dichos aviones en servicios de transporte aéreo, se someterán al derecho común. Satena S. A. se ceñirá en el cumplimiento de sus funciones a las normas legales que la crearon y sus estatutos.” Radicado: 11001 0324 000 2014 00113 000

Demandante: Servicios Aero a Territorios Nacionales - SATENA sociedad de economía mixta, que se rige por normas de derecho privado, en la medida que esa empresa desarrolla funciones económicas; veamos:

“Artículo 5. Régimen aplicable a Satena S. A . Todos los actos jurídicos , contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de Satena S. A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa. Parágrafo. De acuerdo con lo establecido por los artículos 9o de la Ley 80 de 1968 y 27 del Decreto 2344 de 1971, los aviones de Satena S. A. en su operación nacional, conservarán la calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para estos. Sin embargo, en los casos de responsabilidad contractual o extracontractual que sean consecuencia directa del empleo de dichos aviones en servicios de transporte aéreo, se someterán al derecho común. Satena S. A. se ceñirá en el cumplimiento de sus funciones a las normas legales que la crearon y sus estatutos.” (Subrayas del Despacho). En ese orden de ideas, pese a que es cierto que las aeronaves de esa entidad tienen la calidad de aviones militares, también lo es que, en virtud de la Ley, la función que desarrolla esa empresa es comercial. Por tal razón, del contraste normativo propuesto por la actora, no es posible determinar prima facie que sus aeronaves se enmarquen dentro del supuesto del artículo 1775 del Código de Comercio, en tanto esa norma dispuso que sólo son aeronaves del Estado, las que entre otras, presten servicios militares. Esto es así por cuanto, de conformidad con el Artículo 231 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante C.P.A.C.A.), es requisito para la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional la confrontación del acto demandado con la norma invocada como vulnerada y las pruebas que se pretendan hacer valer se derive de la violación de las disposiciones superiores. En el presente caso, no se advierte tal situación, pues, en lo que refiere a la alegada violación del artículo 14.2.8.4. del Reglamento Aeronáutico de Colombia, se encuentra que el cotejo con el acto demandado no deriva en una violación de aquél, como quiera que es primero necesario determinar el alcance de las normas que fueron invocadas como vulneradas desde la situación concreta de Satena dada su naturaleza como empresa de economía mixta y las de sus aeronaves como militares. Aunado a lo anterior, también se hace necesario un análisis profundo del caso en concreto, a efectos de determinar si la empresa actora se encuentra exonerada o no del pago de derechos de aeródromo, lo que involucra fijar un alcance a las Radicado: 11001 0324 000 2014 00113 000

Demandante: Servicios Aero a Territorios Nacionales - SATENA normas que disponen que sus aeronaves son militares y se encuentran sometidas al régimen de aeronavegación que rigen para estos, sin que el mismo sea pertinente en esta etapa, al ser propio del fondo del asunto.

Entre tanto, pese que la actora cita la sentencia C-992 del 29 de noviembre de 2006 para sustentar la procedencia de la suspensión de los efectos del acto

acusado, el Despacho advierte que la misma fue proferida con anterioridad a la vigencia de la Ley 1427 de 2010 que cambió el régimen jurídico de Satena, razón por la cual en esta etapa procesal no es posible atender a esa providencia como un criterio para la resolución de la solicitud de suspensión provisional, en la que, como se vio, es un requisito necesario realizar una confrontación con las normas superiores que fueron alegadas como vulneradas con el acto enjuiciado. En mérito de lo expuesto, el Consejero Ponente de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: CONFIRMAR el auto del 14 de enero de 2019, por medio del cual se negó la medida de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 03546 del 17 de julio de 2013 “Por la cual se deja sin efectos la Resolución No. 03558 del 4 de agosto de 2008 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil”, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Notifíquese y cúmplase,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado