CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2014-00231-00-2019

Radicación: 11001032400020140023100

Demandante: Asociación Nacional de Cajas

de Compensación Familiar - ASOCAJAS FACULTADES REGULATORIAS ATRIBUIDAS A LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR / COMPETENCIA LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR – Para ampliar y ajustar el Plan Único de Cuentas / COMPETENCIA LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR – Para definir aspectos contables que las cajas de compensación familiar deben cumplir / COMPETENCIA LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR – Para expedir normas técnicas especiales en materia de contabilidad y de información financiera y de aseguramiento de la información [E]l legislador facultó a la Superintendencia de Subsidio Familiar para dictar actos administrativos encaminados a instruir y determinar la manera en que las entidades objeto de su vigilancia deben cumplir con la disposiciones que le son aplicables y las políticas que en materia de subsidio familiar imparta el Ministerio del Trabajo, así como fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten dicho propósito; dichas competencias las ejerce en razón a las funciones de inspección, control y vigilancia que cumple en su calidad de policía administrativa y que por su conducto ejerce el Presidente de la República. […] Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la ley habilitó a la Superintendencia de Subsidio Familiar para establecer mecanismos y procedimientos contables acordes con los principios y normas de contabilidad generalmente aceptados por Colombia, así como para expedir normas técnicas especiales, interpretaciones y guías en materia de contabilidad y de información financiera, entre otras, como un mecanismo a través

del cual la entidad ejerce el control administrativo y contable sobre las cajas de compensación familiar para que cumplan con las normas contables y de información financiera, así como de aseguramiento de la información, como lo disponen los artículos 53 del Decreto 2595 de 2012 y 102 de la Ley 1314 de 2009 atrás citados. De manera que la entidad demandada sí está facultada para definir aspectos contables que las cajas de compensación familiar deben cumplir, como quiera que no se trata de una atribución que se haya reservado el legislador o le haya sido encomendada al Presidente de la República sino que, por el contrario, le fue conferida a esa superintendencia.

CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – Autonomía / RECURSOS QUE

ADMINISTRAN LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – Naturaleza / AUTONOMÍA DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – Límites La parte demandante estima que ni el Gobierno ni las diferentes entidades que pertenecen al sector central de la Rama Ejecutiva del poder público, como lo es la Superintendencia de Subsidio Familiar, pueden limitar y desconocer la autonomía de las cajas de compensación familiar, obligándolas a modificar el sistema contable del Sistema de Subsidio Familiar, y que por tanto, no existe fundamento constitucional o legal que la haya facultado para expedir el acto enjuiciado; que además restringe la posibilidad de invertir en forma eficiente en sus obras, planes y proyectos. Al efecto, la Sala recuerda que las cajas de compensación familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como

corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, que cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley, como lo prevé el artículo 39 de la Ley 21 de 1982; por lo que se rigen por el derecho privado en materia de contratación, suministro, servicios, entre otros, como lo ha sostenido esta Corporación. Ahora bien, la especial condición que se deriva de su naturaleza jurídica y que la habilita para cumplir funciones de seguridad social, especialmente el pago del subsidio familiar, Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

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Demandante: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - ASOCAJAS “[a]ctividad que cumplen en consonancia con aquellas adicionales que, a partir de los recaudos del subsidio familiar que administran, tanto la Ley 100 de 1993 como la Ley 789 de 2002 le han asignado y que, en todo caso, están relacionadas con el régimen subsidiado de salud y con otras prestaciones propias de la seguridad social […]”, permiten concluir que los recursos que administran tienen un carácter parafiscal, lo cual implica que tienen una destinación constitucional que impide sean utilizados por fuera de los fines previstos en la norma que la crea, como lo ha precisado la Corte Constitucional. Aunado a ello, tales recursos comprometen el interés general en razón al propósito fundamental que cumple el subsidio familiar, que no es otro que el alivio de las cargas económicas que representa el

sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad a sus beneficiarios. Para la Sala, estos razonamientos son suficientes para considerar que la autonomía de que gozan las cajas de compensación familiar es relativa en razón a las limitaciones que para el efecto ha impuesto la propia Constitución y la ley.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2150 DE 1992 – ARTÍCULO 7 / LEY 789 DE 2002 – ARTÍCULO 24 / DECRETO 2595 DE 2012 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 7 / DECRETO 2595 DE 2012 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 2 / DECRETO 2595 DE 2012 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 3 / LEY 1314 DE 2009 – ARTÍCULO 10

NUMERAL 2

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0742 DE 2013 (20 de septiembre)

SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00231-00

Actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR –

ASOCAJAS

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR Referencia: NULIDAD Tesis: La Superintendencia de Subsidio Familiar tenía competencia para “[a]mpliar y ajustar el plan único de cuentas, aprobado por la Resolución 537

de 2009, la descripción y dinámicas”. La Superintendencia de Subsidio Familiar tenía competencia para disponer que a partir del mes de octubre de 2013 las cajas de compensación familiar debían trasladar mensualmente el saldo para obras y programas de beneficio social a la cuenta o cuentas creadas para tal fin, a través de las cuales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

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Demandante: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - ASOCAJAS debían hacerse las erogaciones para atender los subsidios en especie o servicios para los beneficiarios de las Categorías A y B, adelantar los respectivos proyectos de inversión y atender los planes y programas de beneficio social autorizados por las normas legales vigentes.

La Superintendencia de Subsidio Familiar tenía competencia para disponer que el saldo para obras y programas de beneficio social no ejecutados a 30 de septiembre de 2013, debía trasladarse a la cuenta contable creada por el acto acusado y a las cuentas corrientes o de ahorro que se constituyeran para el efecto. La Superintendencia de Subsidio Familiar no infringió el principio de autonomía de las cajas de compensación familiar, al “[a]mpliar y ajustar el plan único de cuentas, aprobado por la Resolución 537 de 2009, la descripción y dinámicas”. La Superintendencia de Subsidio Familiar no infringió el principio de autonomía de las cajas de compensación familiar al disponer que a partir del mes de octubre de 2013 debían trasladar mensualmente el saldo para obras

y programas de beneficio social a la cuenta o cuentas creadas para tal fin, a través de las cuales debían hacerse las erogaciones para atender los subsidios en especie o servicios para los beneficiarios de las Categorías A y B, adelantar los respectivos proyectos de inversión y atender los planes y programas de beneficio social autorizados por las normas legales vigentes. La Superintendencia de Subsidio Familiar no infringió el principio de autonomía de las cajas de compensación familiar al disponer que el saldo para obras y programas de beneficio social no ejecutados a 30 de septiembre de 2013, debía trasladarse a la cuenta contable creada por el acto acusado y a las cuentas corrientes o de ahorro que se constituyeran para el efecto. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a decidir en única instancia la demanda interpuesta por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIARASOCAJAS en contra de la SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR.

I. ANTECEDENTES

1.1. LA DEMANDA

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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Demandante: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - ASOCAJAS La parte actora, actuando por conducto de su representante legal, en ejercicio del medio de control de Nulidad previsto por el artículo 137 de la Ley 1437 del 18 de enero de 20111, presentó demanda2 en contra de la Superintendencia de Subsidio

Familiar, con la pretensión que se declare la Nulidad de la Resolución nro. 0742 del 20 de septiembre de 2013, “Por la cual se derogan las Resoluciones números 747 de 2012, 810 de 2012 y 217 de 2013 y se amplía el Plan Único de Cuentas para el Sistema de Subsidio Familiar, aprobado por la Resolución número 537 de 2009”3, la cual dispuso textualmente4: “[…] RESOLUCIÓN 742 DE 2013 (septiembre 20) Diario Oficial No. 48.933 de 4 de octubre de 2013 SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR Por la cual se derogan las Resoluciones números 747 de 2012, 810 de 2012 y 217 de 2013 y se amplía el Plan Único de Cuentas para el Sistema de Subsidio Familiar, aprobado por la Resolución número 537 de 2009. La Superintendente del Subsidio Familiar, en uso de sus facultades legales, en especial de las conferidas por el artículo 7o del Decreto número 2150 de 1992 y el artículo 24 de la Ley 789 de 2002, numeral 7 del artículo 2o y numerales 2 y 3 del artículo 5o del Decreto número 2595 de 2012, numeral 2 del artículo 10 de la Ley 1314 de 2009, y CONSIDERANDO: Que es competencia de la Superintendencia del Subsidio Familiar fijar con sujeción a los principios y normas de contabilidad, generalmente aceptados en Colombia, los mecanismos y procedimientos contables que deben adoptar las Cajas de Compensación Familiar. Así mismo, ejecutar el control

administrativo, financiero y contable sobre las entidades sometidas a su inspección y vigilancia y solicitar a las entidades vigiladas los estados financieros, para formular las observaciones, las cuales serán de obligatoria consideración por parte de las mismas. Que con el objeto de efectuar un mayor control administrativo y contable sobre los recursos del 4%, en lo que tiene que ver con el saldo para obras y 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Folios 5 a 65 del cuaderno principal. 3 Modificada por la Resolución 645 de 2014, “por la cual se modifica la Resolución 0742 del 20 de septiembre de 2013, por la cual se derogan las Resoluciones 0747 de 2012, 0810 de 2012 y 0217 de 2013 y se amplía el Plan Único de Cuentas del Sistema del Subsidio Familiar, aprobado por la Resolución 0537 de 2009”, publicada en el Diario Oficial No. 49.254 de 25 de agosto de 2014. 4 El aparte normativo subrayado corresponde al objeto de la demanda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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Demandante: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - ASOCAJAS programas sociales, la Superintendencia del Subsidio Familiar emitió la Resolución número 0747 de 2012, modificada por la Resolución número 0810 de 2012 y prorrogada su aplicación con la Resolución número 217 de

2013, con la cual se amplió el Plan Único de Cuentas aprobado por la Resolución número 0537 de 2009 que rige para las Cajas de Compensación Familiar y demás entidades objeto de inspección y vigilancia de esta Superintendencia. Que una vez analizadas las implicaciones contables para su aplicación, mediante mesas de trabajo y espacios de discusión con la participación de la Superintendencia del Subsidio Familiar, las cajas de compensación familiar y las agremiaciones que las representan, así como previo concepto de especialista solicitado para tal fin, se evidencian dificultades para su implementación contable. Que el artículo 3o del Decreto número 2784 de 2012, reglamentario de la Ley 1314 de 2009, estableció el cronograma de aplicación del marco técnico normativo para los preparadores de información financiera del Grupo 1, señalando el año 2013 como periodo de preparación obligatoria, el año 2014 como periodo de transición y el año 2015 como periodo de aplicación, para las Normas de Información Financiera (NIF), que se adoptan en el país. Que la Ley 1314 de 2009, por la cual se regulan los principios y normas de contabilidad e información financiera y de aseguramiento de información aceptados en Colombia, señala las autoridades competentes de regulación, normalización y vigilancia, así como el procedimiento para su expedición, en el artículo 10 establece: "Sin perjuicio de las facultades conferidas en otras disposiciones, relacionadas con la materia objeto de esta ley, en desarrollo de las funciones de inspección, control o vigilancia, corresponde a las autoridades de supervisión:

1. Vigilar que los entes económicos bajo inspección, vigilancia o control, así

como sus administradores, funcionarios y profesionales de aseguramiento de información, cumplan con las normas en materia de contabilidad y de información financiera y aseguramiento de información, y aplicar las sanciones a que haya lugar por infracciones a las mismas.

2. Expedir normas técnicas especiales, interpretaciones y guías en materia de contabilidad y de información financiera y de aseguramiento de información. Estas actuaciones administrativas, deberán producirse dentro de los límites fijados en la Constitución, en la presente ley y en las normas que la reglamenten y desarrollen (…)".

Que con el propósito de garantizar y efectuar un mayor control administrativo y contable a los recursos del 4% que administran las Cajas de Compensación Familiar para atender las funciones asignadas en las normas legales, en lo que tiene que ver con el saldo para obras y programas sociales, el cual resulta de descontar del recaudo las apropiaciones de ley y el porcentaje para el subsidio monetario, se hace necesario, en cumplimiento de la ley, ampliar el Plan Único de Cuentas, aprobado mediante la Resolución número 0537 de 2009 que rige para las Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

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Demandante: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - ASOCAJAS entidades objeto de inspección y vigilancia de esta Superintendencia, identificando el saldo apropiado para las obras y programas sociales que emprendan las cajas de compensación con el fin de atender el pago del

subsidio en servicios o especie y las aplicaciones o el uso dado a este saldo. En consideración a lo anteriormente expuesto, RESUELVE: ARTÍCULO 1o. Derogar las Resoluciones números 0747 de 2012, 0810 de 2012 y 0217 de 2013. ARTÍCULO 2o. Ampliar y ajustar el Plan Único de Cuentas, aprobado por la Resolución 0537 de 2009, la Descripción y Dinámicas, creando la siguiente cuenta así: 1 ACTIVO 18 Fondos con destinación específica y otros activos 1830 Saldo para obras y programas de beneficio social 183001 Saldo para obras y programas de beneficio social DESCRIPCIÓN Y DINÁMICA 1 ACTIVO 1830 Saldo para obras y programas de beneficio social 183001 Saldo para obras y programas de beneficio social DESCRIPCIÓN Registra los recursos administrados en cuentas específicas, corrientes o de ahorros, para tal fin, correspondientes al saldo para obras y programas de beneficio social, el cual resulta de descontar del recaudo, las apropiaciones de ley y el porcentaje para el subsidio monetario. Son recursos que estarán destinados a atender el pago del subsidio en especie o servicios para los beneficiarios de las categorías A y B, realizar los proyectos de inversión autorizados por las instancias respectivas y demás aplicaciones permitidas y autorizadas por las normas legales vigentes. DINÁMICA Débitos. a) Por el valor de las partidas giradas de otras cuentas para la constitución e incremento de acuerdo con las normas legales. b) Por el valor de los rendimientos obtenidos con los recursos de este saldo. Créditos. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Demandante: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - ASOCAJAS a) Por las erogaciones que correspondan a subsidios en especie o servicios y programas de beneficio social para los beneficiarios de las categorías A y B. b) Por las erogaciones que correspondan a la ejecución de proyectos de inversión autorizadas por las instancias respectivas para la prestación de servicios sociales. c) Por las erogaciones para atender planes y programas de beneficio social autorizados por las normas legales vigentes, enmarcadas dentro del concepto del subsidio a la oferta.

ARTÍCULO 3o. Mensualmente las Cajas de Compensación Familiar, a partir del mes de octubre de 2013, trasladarán el saldo para obras y programas de beneficio social a la cuenta o cuentas creadas para tal fin. Desde esta cuenta o cuentas se harán las respectivas erogaciones para atender los subsidios en especie o servicios para los beneficiarios de las Categorías A y B, adelantar los respectivos proyectos de inversión y atender los planes y programas de beneficio social autorizados por las normas legales vigentes, enmarcados dentro del concepto del subsidio a la oferta. ARTÍCULO 4o. El saldo para obras y programas de beneficio social no ejecutados al 30 de septiembre de 2013, deberá trasladarse a la cuenta contable creada en el artículo segundo de esta resolución, y a las cuentas corrientes o de ahorro que se constituyan para el efecto. ARTÍCULO 5o. La aplicación del contenido de la presente resolución rige a partir del 1o de octubre de 2013. […]”

1.2. Normas invocadas como infringidas y concepto de violación El demandante considera que con la expedición de la resolución acusada se vulneraron las siguientes disposiciones: Constitucionales: artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 150 numerales 11 y 12, 151, 209, 342, 349 y 352. Las Leyes 21 del 22 de enero de 19825 y 1314 del 13 de julio de 20096. Como razones de violación expuso las siguientes7: 5 Por la cual se modifica el régimen del Subsidio familiar y se dictan otras disposiciones. 6 Por la cual se regulan los principios y normas de contabilidad e información financiera y de aseguramiento de información aceptados en Colombia, se señalan las autoridades competentes, el procedimiento para su expedición y se determinan las entidades responsables de vigilar su cumplimiento. 7 Folios 15 a 64 del cuaderno principal. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

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Demandante: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - ASOCAJAS 1.2.1. “Falta de competencia de la Superintendencia de Subsidio Familiar para expedir las regulaciones que se demandan y que están contenidas en la Resolución 742 de 2013” Sostuvo que la Ley 25 de 1981 creó la Superintendencia de Subsidio Familiar, el

Decreto 2595 de 2012 la reestructuró y la Ley 789 de 2002 le atribuyó las funciones de inspección, vigilancia y control; sin embargo, la misma no tiene competencias de regulación constitucional, legal y/o de reglamentación administrativa, por cuanto éstas les corresponden al constituyente, el legislador y al Gobierno Nacional, respectivamente, tal como lo prevén los artículos 113, 115 y 189 de la Carta Política; agregó que las superintendencias deben velar por el cumplimiento de la ley y sancionar su inobservancia. Luego de explicar las nociones generales en las que se manifiesta la regulación legal, constitucional y administrativa, estimó que el Congreso de la República ha creado distintas autoridades a las cuales les atribuye funciones de regulación administrativa según la competencia que para el efecto señalan los numerales 7 y 23 del artículo 150 Superior, pero dentro de ellas no se encuentran las superintendencias, razón por la cual no están habilitadas para ejercer funciones de regulación mediante la adopción de reglas generales contenidas en resoluciones o circulares. Sostuvo que el conjunto de decisiones administrativas de carácter general contenidos en la resolución que se demanda no son de la órbita de competencia de la citada superintendencia, puesto que solo tiene funciones de inspección, vigilancia y control como una facultad de regulación residual y solo de carácter operativo con el único propósito de garantizar el cumplimiento de las regulaciones expedidas por el legislador o por el gobierno, pero sin introducir modificaciones sustanciales al régimen contable de las cajas. Aseguró que la resolución acusada modificó el plan contable de las cajas de

compensación familiar porque con su aplicación se pierde la unidad de caja, cambio que sólo era posible hacerlo mediante una ley, lo que a su juicio evidencia que sus efectos van más allá de un manejo de tesorería. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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Demandante: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - ASOCAJAS Añadió que los recursos del 4% que administran estas instituciones tienen una destinación específica definida por la ley como lo disponen las Leyes 21 de 1982 y 789 de 2002; en tal medida, el ente de control carece de competencia para fijar una destinación específica adicional a la señalada por el legislador.

Señaló que como consecuencia de lo anterior, las transacciones financieras adicionales en las que incurrirían las cajas de compensación familiar para darle cumplimiento al acto cuestionado generarían mayores costos por concepto del impuesto del 4 x 1.000, toda vez que se deben hacer movimientos entre cuentas y a la fecha no existe exención para ese tipo de operaciones; además, afecta los indicadores financieros del Sistema de Subsidio Familiar en menores ingresos por concepto de rendimientos financieros dejados de percibir. Aseveró que la resolución que se reprocha modificó ilegalmente la voluntad del legislador al disponer que los programas y servicios sociales de las cajas de compensación funcionaran bajo un modelo a la demanda, cuando la Ley 789 de 2002 los diseñó bajo un modelo de oferta, situación que a su vez generaría un perjuicio para los trabajadores de más bajos recursos.

1.2.2. “Falsa motivación del acto administrativo demandado y su consecuente impacto negativo en el Sistema de Subsidio Familiar” Afirmó que las consideraciones que sustentan la resolución enjuiciada no corresponden con la realidad fáctica y jurídica del Sistema de Subsidio Familiar, por cuanto estima que aplicar una disposición en un período intermedio genera una afectación en la ejecución del plan de inversiones dirigida a servicios sociales para el último trimestre, así como la ejecución presupuestal de las cajas de compensación; igualmente afectaría el análisis y evaluación de la gestión administrativa y operativa, por cuanto queda restringido el saldo disponible para el desarrollo de la operación. Agregó que también estableció un plazo muy corto para realizar los ajustes y modificaciones en los sistemas de información, y en los procesos y procedimientos requeridos para cumplir con la regulación señalada en el acto acusado. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

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Demandante: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - ASOCAJAS Adujo que dicho acto restringe las posibilidades del manejo de los flujos de efectivo y su utilización, afectando la eficiencia en el manejo de los mismos; situación que las obliga acudir a recursos de crédito financiero lo que genera más costos de operación en razón a que se inmovilizan estos recursos; además les ocasiona una “pérdida del poder de negociación en la colocación del portafolio financiero” y las obliga a manejar sus recursos en cuentas de ahorro o corriente

específicas en contravía del principio de eficiencia financiera que por expreso mandato legal están obligadas a cumplir. Arguyó que lo dispuesto en la resolución acusada modificó sustancialmente los principios contables señalados en normas de rango legal y conlleva a la confusión en la determinación del subsidio así como en la aplicación de los recursos, comoquiera que allí se plantearon dos modalidades: i) con subsidios para categorías A y B y ii) bajo el concepto de erogaciones, por lo que no es claro qué efecto tienen las partidas (costos y gastos); añadió que tampoco se tuvo en cuenta la entrada en vigencia de las normas internacionales de información financiera (NIIF), que modifican los criterios y aplicabilidad del acto enjuiciado, situación que haría inviable el cumplimiento de sus objetivos. Señaló que no es cierto que dicho acto tenga por objeto efectuar un mayor control administrativo y contable sobre los recursos del 4% en lo que tiene que ver con el saldo para las obras y programas sociales, dado que es evidente el impacto negativo y el grave perjuicio irremediable que podrían sufrir los trabajadores de más bajos ingresos en el país. Precisó que antes de expedirse la resolución acusada, la fuente de financiación de los subsidios en especie, los subsidios en servicios sociales y las inversiones en tales servicios eran el remanente general de las cajas y a partir de dicha resolución los mismos se financiaran con el remanente de los aportes del 4%; además, consideró que se parte de un supuesto errado y es creer que ese saldo siempre va ser positivo pero no necesariamente es así, teniendo en cuenta que la

fuente de recursos para la inversión social es limitado. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10

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Demandante: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - ASOCAJAS 1.2.3. “Violación de la ley por infracción de las normas en las que debía fundarse la Superintendencia (…) y extralimitación en el ejercicio de las funciones del ente de control” Arguyó que en reiteradas oportunidades esta Corporación, así como la Corte Constitucional, han dicho que la potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible e inagotable; sin embargo, no es absoluta pues encuentra sus límites en la Constitución y la ley, ni puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador y en este caso, la resolución acusada rebosó su campo de aplicación.

Expuso que en este evento, la actuación de la Superintendencia de Subsidio Familiar desbordó los límites y parámetros fijados por el legislador, toda vez que las normas demandadas vulneraron y modificaron la Constitución Política, la Ley 21 de 1982, la Ley 789 de 2002 y la Ley 1314 de 2009. Afirmó que el ejercicio de Policía administrativa está ligada a la limitación y regulación de derechos y libertades para preservar el orden público, la cual adopta diversas formas; de un lado, en tanto es poder de policía, se ejerce mediante la expedición de regulaciones generales lo que significa que es normativo, y por otro, en tanto es función de policía, es reglada y se halla supeditada al poder de policía.

Aseveró que con la expedición del acto acusado por parte de la Superintendencia, sin tener competencia para ello, modificó aspectos esenciales relacionados con la autonomía de gestión y administrativa que históricamente el régimen jurídico en Colombia le ha reconocido a las cajas de compensación, como corporaciones privadas sin ánimo de lucro, operadores del servicio de la seguridad social en asignaciones familiares y servicios sociales y administradoras de la prestación social de los trabajadores. Aseveró que las funciones de inspección son las relacionadas con la solicitud de informes, su análisis y revisión; mientras que las de vigilancia corresponden a la autorización o reconocimiento de personería y las atinentes a verificar el cumplimiento de las normas por parte de las personas sometidas a su tutela; Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11

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Demandante: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - ASOCAJAS mientras que las de control se concretan en la adopción de acciones correctivas e imposición de sanciones.

Hizo alusión al contenido del artículo 20 de la Ley 789 de 2002, que trata sobre el régimen de inspección y vigilancia, así como enlistó las funciones y facultades de la Superintendencia de Subsidio Familiar previstas por el artículo 24 de la norma ejusdem y las definidas por el artículo 7 del Decreto 2150 de 19928; igualmente, se refirió a las señaladas en los artículos 4parágrafo 2, 6, 16numerales 9 y 10, 21numeral 13 y parágrafo 1; resaltando que la limitación descrita en la resolución enjuiciada corresponde implementarla al Congreso de la República a través de una ley, toda vez que modifica aspectos relacionados con la autonomía de gestión y administrativa de las cajas de compensación familiar. Sostuvo que la superintendencia demandada “[a] partir de las previsiones de las Leyes 21 de 1982, 789 de 2002, y 1314 de 2009, así como del Decreto 2595 de 2012, establecer una modificación ilegal al régimen contable de las cajas de compensación familiar, lo cual termina contrariando paradójicamente en forma ostensible las normas contenidas en las leyes