CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2014-00287-00

INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Para que se indique si se trata de nulidad o de la nulidad y restablecimiento del derecho y se cumplan los requisitos procesales para su admisión: concepto de violación, estimación razonada de la cuantía y aportar constancias de publicación, notificación o ejecución del acto acusado / DEMANDA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD – Frente a acto administrativo por medio del cual se resuelve una situación jurídica en cabeza de usuarios de servicios públicos / ACCIÓN DE NULIDADProcedencia excepcional respecto de acto de carácter particular / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Aplicación / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE NULIDAD RESPECTO DE ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR - Cuando lo que se persigue es la protección del ordenamiento jurídico, sin pretender restablecimiento de derecho / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático del derecho / ACCIÓN DE NULIDAD – No procede / RECHAZO DE LA DEMANDAProcede por no haber sido corregida en debida forma [A] través de auto de 4 de marzo de 2020, el Despacho inadmitió la demanda, por cuanto al estudiar los requisitos de admisibilidad de la misma, que se promovió en ejercicio de la acción de nulidad, observó que de los seis actos acusados, solo uno de ellos era susceptible de control judicial. Para tal efecto, se adujo lo siguiente […] se inadmitirá la presente demanda para que el actor indique el tipo de acción

que corresponda a las pretensiones de la misma, es decir, si se trata de la acción de nulidad o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, cumpliendo con los presupuestos procesales para su admisión. […] En cumplimiento de dicha providencia, el actor al subsanar la demanda, ratificó que la acción incoada era la de nulidad simple […] Precisado lo anterior y atendiendo al contenido de los actos controvertidos, es claro que el único acto susceptible de control jurisdiccional es la Resolución núm. SSPD - 20098140157125 de 6 de octubre de 2009, […] tal y como se advirtió en el auto inadmisorio de la demanda. […] Cabe señalar que en el escrito contentivo de la demanda de la referencia, el actor no consignó expresamente pretensión de restablecimiento de derecho alguno, únicamente el estudio de legalidad de los actos administrativos que, a su juicio, desconocieron el ordenamiento jurídico; sin embargo, es absolutamente evidente que la consecuencia de la eventual declaratoria de nulidad generaría automáticamente un efecto reparador respecto de intereses particulares y económicos. Es pertinente recordar que el hecho de que el actor pueda escoger la acción a ejercer, no implica la procedencia automática del mismo, ya que el juez está en la obligación de verificar el cumplimiento de los parámetros y requisitos establecidos por la jurisprudencia y el ordenamiento jurídico para acceder a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que la acción procedente en este caso no es la de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se controvierten actos de contenido particular y concreto, por lo

que la eventual declaratoria de nulidad de los mismos produciría un restablecimiento automático del derecho. Lo precedente pone de manifiesto que el actor no cumplió con los requisitos previstos para la demanda en los artículos 137, numerales 2, 4 y 6, 138 y 139 del CCA, los cuales motivaron la inadmisión de la demanda, pues a pesar de que presentó escrito de subsanación, en el mismo se limitó a ratificar que la acción incoada era la de simple nulidad. En ese sentido, el Despacho encuentra que el actor no adecuó su demanda conforme con las previsiones que fueron advertidas en el auto inadmisorio, ni explicó la legitimación que le asistiría para demandar un acto de contenido particular y concreto en el que la demandada resolvió una solicitud que presentó el señor MARCO ANTONIO RINCÓN, quien no figura como parte demandante en el presente caso. En efecto, a través de la providencia mediante la cual se inadmitió la demanda, frente a la cual no interpuso recurso de reposición, el Despacho le indicó al actor que el único acto administrativo susceptible de control judicial era la Resolución núm. SSPD20098140157125 de 6 de octubre de 2009, que resolvió una situación jurídica particular y concreta, por lo que debía cumplir con lo previsto en los artículos 137, numerales 2, 4 y 6, 138 y 139 del CCA, lo cual no ocurrió. […] Por lo precedente, esta Sala Unitaria rechazará la presente demanda instaurada por el actor, dado que no dio cumplimiento a los defectos anotados en el auto que inadmitió la

demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. DECISIÓN DE INADMISIÓN DE LA DEMANDA - Cualquier desacuerdo o inconformidad con dicha decisión debe ser alegada mediante recurso de reposición / RECURSO DE REPOSICIÓN FRENTE AL AUTO QUE INADMITE LA DEMANDA - Su no interposición implica que se debe cumplir con lo ordenado [L]os reparos que se tengan contra lo previsto en el auto inadmisorio de la demanda deben proponerse a través del recurso de reposición, dado que de no hacerse las órdenes allí impuestas deben ser cumplidas so pena del rechazo del escrito introductorio. Es pertinente resaltar que lo expuesto en líneas anteriores constituye una reiteración jurisprudencial de lo sostenido por esta Sala, entre otros, en los autos de 19 de septiembre de 2019, 26 de septiembre de 2019, 1º de noviembre de 2019 y 12 de diciembre de 2019. Así las cosas, el Despacho reitera que si el actor no estaba de acuerdo con lo ordenado en el auto inadmisorio, debió interponer el recurso de reposición, el cual era procedente de conformidad con el artículo 143 del CCA. Como no lo hizo, debía cumplir lo ordenado en el mismo so pena de su rechazo, de conformidad con lo establecido en el artículo 143 del CCA, como ocurrió en el presente caso.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Primera de 29 de septiembre de 2013, Radicación 52001-23-31-000-2008-00483-01, C.P.

María Elizabeth García González; 19 de septiembre de 2019, Radicación 0500123-31-000-2012-00882-01; 26 de septiembre de 2019, Radicación 25000-23-41000-2018-01172-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 143

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00287-00

Actor: CARLOS ARTURO LEÓN ARDILA

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS

DOMICILIARIOS – SUPERSERVICIOS

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD

Asunto: Rechaza demanda.

AUTO DE TRÁMITE Llegada la oportunidad procesal para resolver sobre la admisión de la demanda, el Despacho observa que: El ciudadano CARLOS ARTURO LEÓN ARDILA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad, previa suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo1, presentó demanda ante esta Corporación2 tendiente a obtener la

declaratoria de nulidad de los siguientes actos: “[…] 1.- Del pronunciamiento S.S.P.D. 2008 529-013852-2 del 8 de abril de/08 (sic), de la Superintendencia de Servicios Públicos. Según ese concepto la propiedad de las redes y la infraestructura del aludido alcantarillado no es un argumento para que la CEIBA reclame la no causación de facturas por este concepto. 2.- Del pronunciamiento S.S.P.D. 2008 4100539711 del 30 de julio de 2008, en cumplimiento de una acción de tutela, dicha Superintendencia ratifica el fuero a la E.A.A.V. para cobrar el servicio de alcantarillado del barrio LA CEIBA. 3.- Del pronunciamiento S.S.P.D. 20084100713741 del 25 de septiembre de 2008, ratifica (sic) el pago de la factura en cabeza de los usuarios a la E.A.A.V., y otros como cuando dice la gerente de la empresa (sic) E.A.A.V. ser la propietaria de esa red, se toma esto como un aserto más a este respecto. 4.- Del pronunciamiento S.S.P.D. 20094100038961 del 30 de enero de 2009, en que se sustenta la E.A.A.V., al denegar la revocatoria impetrada por un ciudadano y desconoce entonces la Superintendencia los derechos de dicha comunidad. 1 En adelante CCA. 2 La demanda fue inicialmente radicada en el Tribunal Administrativo del Meta el 17 de septiembre de 2010 y este la remitió por competencia a esta Corporación mediante auto de 31 de octubre de

2013. Se recibió por correspondencia el 27 de febrero de 2014.

5.- Del pronunciamiento 2009 1300167451 del 17 de marzo de 2009, determina la existencia y validez legal a su juicio, del contrato de servicios públicos con invocación de los arts. (sic) 128 y 129 de la Ley 142 de 1994, de igual tenor el derecho sobre la información de las condiciones uniformes y el acceso de los usuarios. 6.- Del pronunciamiento S.S.P.D. 2009 8140157125 del 06 de octubre de 2009, en que se afirma, no está en duda la prestación del servicio de alcantarillado al barrio LA CEIBA por parte de la empresa (sic) DE

ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE VILLAVICENCIO […]”.

El 4 de marzo de 2020, el Despacho inadmitió la demanda para que el actor corrigiera los defectos anotados en dicha providencia, como consta a folios 154 a 157; y el 16 de marzo de 2020, el actor presentó escrito de subsanación de la demanda (folios 160 a 165). CONSIDERACIONES DE LA SALA UNITARIA Como ya se indicó, a través de auto de 4 de marzo de 2020, el Despacho inadmitió la demanda, por cuanto al estudiar los requisitos de admisibilidad de la misma, que se promovió en ejercicio de la acción de nulidad, observó que de los seis actos acusados, solo uno de ellos era susceptible de control judicial. Para tal efecto, se adujo lo siguiente (folio 156 vto.): “[…] Al estudiar los requisitos de admisibilidad de la demanda, que se promovió en ejercicio de la acción de nulidad, se observa que los actos

administrativos acusados son de contenido particular y concreto, comoquiera que resuelven una situación jurídica en cabeza de los usuarios del barrio La Ceiba de Villavicencio. […] Así las cosas, se inadmitirá la presente demanda para que el actor indique el tipo de acción que corresponda a las pretensiones de la misma, es decir, si se trata de la acción de nulidad o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, cumpliendo con los presupuestos procesales para su admisión. En ese orden, el actor deberá indicar con precisión y claridad lo que pretende a través de la presente acción, toda vez que si bien solicita declarar la nulidad de seis (6) actos, lo cierto es que tan solo uno de ellos, -S.S.P.D. 2009 8140157125 de 6 de octubre de 2009-, es susceptible de control judicial en tanto que agotó la vía gubernativa y resolvió una situación jurídica particular y concreta, decisión respecto de la cual no se relacionan los actos de trámite emitidos en la referida vía gubernativa, de conformidad con el artículo 138 del CCA. […] Asimismo, el actor debe explicar con claridad el concepto de violación de las normas invocadas como violadas; estimar razonadamente la cuantía; y aportar las constancias de la publicación, notificación o ejecución, según sea el caso, de los actos acusados, de conformidad con los artículos 137, numerales 2, 4 y 6, y 139 del CCA. […]”. En cumplimiento de dicha providencia, el actor al subsanar la demanda, ratificó que la acción incoada era la de nulidad simple, prevista en el artículo 84 del CCA,

pues no pretendía un restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor de una persona o miembros de la comunidad de La Ceiba (folios 167 y 168). Precisado lo anterior y atendiendo al contenido de los actos controvertidos, es claro que el único acto susceptible de control jurisdiccional es la Resolución núm. SSPD - 20098140157125 de 6 de octubre de 2009, “POR EL CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE APELACIÓN”, expedida por la DIRECTORA TERRITORIAL CENTRO DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, a través de la cual se confirmó la decisión núm. CEOSC-2620 de 20 de mayo de 2009, proferida por la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE VILLAVICENCIO3 (folios 106 a 110), tal y como se advirtió en el auto inadmisorio de la demanda. En virtud de lo anterior, cabe señalar que a pesar de que antes de la expedición de la Ley 1437 de 18 de enero de 20114, ya la jurisprudencia del Consejo de Estado había abierto la posibilidad de demandar actos administrativos de contenido particular a través de la acción de nulidad, bajo la aplicación de la teoría de los móviles y finalidades, ello era una excepcionalidad y se debían cumplir unos requisitos precisos. En efecto, bajo la referida teoría, -la cual básicamente buscaba determinar la finalidad de la demanda y las consecuencias jurídicas que se desprenderían del fallo-, la jurisprudencia señaló que era posible controvertir un acto particular y concreto mediante la acción de nulidad, cuando lo que se perseguía era

simplemente la protección del ordenamiento jurídico con un control abstracto de legalidad, sin pretender restablecimiento de derecho alguno. 3 En los antecedentes de dicho acto se indicó lo siguiente (folio 106). “I. RECLAMACIÓN MARCO ANTONIO RINCÓN RINCÓN mediante radicado con No. 038891 de 17 de abril de 2009, presentó reclamación ante la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio E.S.P. (E.A.A.V – E.S.P.), manifestando que como integrante de la Urbanización la Ceiba, el prestador desde 1984 es el acueducto comunitario que suministra el fluido de agua y por lo tanto la empresa no es la prestadora del servicio de alcantarillado, está facturando un servicio no prestado, igualmente comunica que está pagando el servicio de alcantarillado al comité comunitario cuyo recaudo fue aprobado por la Asamblea General.

II. DECISIÓN ADOPTADA POR EL PRESTADOR DEL SERVICIO La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio E.S.P. (E.A.A.V. – E.S.P.), mediante decisión No. CE-OSC-2153 de 21 de abril de 2009 la resolvió la reclamación presentada por el usuario, confirmando la facturación por servicio de alcantarillado del predio de la Mz E C 5 del barrio la Ceiba identificada con el código 026917, debido a que desde el mes de febrero de 2008 hasta la fecha la Junta de Acción Comunal del barrio la Ceiba y el comité empresas de Acueducto y Alcantarillado del Barrio la Ceiba, se mantiene en la posición de seguir facturando el servicio de

alcantarillado sin estar autorizado por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por lo que el prestador del servicio de alcantarillado es la EAAV ESP”. 4 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En adelante CPACA. El artículo 137 de esta nueva codificación estableció expresamente cuando era posible demandar actos de contenido particular a través del medio de control de nulidad. Igualmente, se explicó que de la eventual declaratoria de nulidad del acto no podía desprenderse un restablecimiento automático del derecho, pues, en esos casos, independientemente de que se invocara o no la reparación del derecho conculcado, la acción procedente era la establecida en el artículo 855 del CCA. Sobre el particular, en sentencia de 19 de septiembre de 20136, esta Sección sostuvo: “[…] Sin embargo, de tiempo atrás la Jurisprudencia de esta Corporación, dando aplicación a la denominada Teoría de los Motivos y Finalidades, ha considerado que la acción de simple nulidad también procede de forma excepcional en contra de actos de contenido subjetivo, particular y concreto, en los casos en que «la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el

criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación». De tal manera que si bien la legitimidad de la acción de nulidad, por ser pública, recae en cualquier persona y es posible ejercerla contra actos de contenido particular y subjetivo con el fin exclusivo de restablecer el imperio de la legalidad y en los casos previamente definidos por el legislador o que reúnan las características que atrás se dio cuenta, debe establecerse o verificarse, además, que a través de ese medio de impugnación el interés del demandante sea la simple protección de la legalidad abstracta, y en manera alguna pretender el restablecimiento de algún derecho que estime conculcado por el acto de que trate, o que se produzca el restablecimiento automático del mismo como consecuencia 5 ARTICULO 85. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> <Ver Notas del Editor> <Subrogado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare

el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de septiembre de 2013, expediente 2008-00483-01, actora Ruth Isabel Zambrano Pantoja, Magistrada Ponente María Elizabeth García González. de la declaración de nulidad del acto acusado, pues en estos casos la única acción procedente sería la contemplada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.[…]”. Cabe señalar que en el escrito contentivo de la demanda de la referencia, el actor no consignó expresamente pretensión de restablecimiento de derecho alguno, únicamente el estudio de legalidad de los actos administrativos que, a su juicio, desconocieron el ordenamiento jurídico; sin embargo, es absolutamente evidente que la consecuencia de la eventual declaratoria de nulidad generaría automáticamente un efecto reparador respecto de intereses particulares y económicos. Es pertinente recordar que el hecho de que el actor pueda escoger la acción a ejercer, no implica la procedencia automática del mismo, ya que el juez está en la obligación de verificar el cumplimiento de los parámetros y requisitos establecidos por la jurisprudencia y el ordenamiento jurídico para acceder a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que la acción procedente en este caso no es la de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se controvierten actos de contenido particular y concreto, por lo que la eventual

declaratoria de nulidad de los mismos produciría un restablecimiento automático del derecho. Lo precedente pone de manifiesto que el actor no cumplió con los requisitos previstos para la demanda en los artículos 137, numerales 2, 4 y 6, 138 y 139 del CCA, los cuales motivaron la inadmisión de la demanda, pues a pesar de que presentó escrito de subsanación, en el mismo se limitó a ratificar que la acción incoada era la de simple nulidad. En ese sentido, el Despacho encuentra que el actor no adecuó su demanda conforme con las previsiones que fueron advertidas en el auto inadmisorio, ni explicó la legitimación que le asistiría para demandar un acto de contenido particular y concreto en el que la demandada resolvió una solicitud que presentó el señor MARCO ANTONIO RINCÓN, quien no figura como parte demandante en el presente caso. En efecto, a través de la providencia mediante la cual se inadmitió la demanda, frente a la cual no interpuso recurso de reposición, el Despacho le indicó al actor que el único acto administrativo susceptible de control judicial era la Resolución núm. SSPD - 20098140157125 de 6 de octubre de 2009, que resolvió una situación jurídica particular y concreta, por lo que debía cumplir con lo previsto en los artículos 137, numerales 2, 4 y 6, 138 y 139 del CCA, lo cual no ocurrió. En efecto, el auto mediante el cual es inadmitida la demanda es susceptible del recurso de reposición, conforme con el artículo 143 del CCA que señala:

“[…] ARTICULO 143. INADMISION Y RECHAZO DE LA DEMANDA. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> <Subrogado por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998.

El nuevo texto es el siguiente: > Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción.

No obstante, si la demanda se presenta dentro del término de caducidad, el ponente, por auto susceptible de reposición, expondrá los defectos simplemente formales para que el demandante los corrija en un plazo de cinco (5) días. Si así no lo hiciera, se rechazará la demanda […]”. Lo anterior significa que los reparos que se tengan contra lo previsto en el auto inadmisorio de la demanda deben proponerse a través del recurso de reposición, dado que de no hacerse las órdenes allí impuestas deben ser cumplidas so pena del rechazo del escrito introductorio. Es pertinente resaltar que lo expuesto en líneas anteriores constituye una reiteración jurisprudencial de lo sostenido por esta Sala, entre otros, en los autos de 19 de septiembre de 20197, 26 de septiembre de 20198, 1º de noviembre de 20199 y 12 de diciembre de 201910. Así las cosas, el Despacho reitera que si el actor no estaba de acuerdo con lo ordenado en el auto inadmisorio, debió interponer el recurso de reposición, el cual

era procedente de conformidad con el artículo 143 del CCA. Como no lo hizo, debía cumplir lo ordenado en el mismo so pena de su rechazo, de conformidad con lo establecido en el artículo 143 del CCA, como ocurrió en el presente caso. Por lo precedente, esta Sala Unitaria rechazará la presente demanda instaurada por el actor, dado que no dio cumplimiento a los defectos anotados en el auto que inadmitió la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E 7 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejo de Estado, expediente 201801172-01, Actora: Fundación Renal de Colombia. Magistrada ponente Nubia Margoth Peña Garzón. 8 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejo de Estado, expediente 201200882-01. Actor: Transportes Unidos la Ceja SA. Magistrada ponente Nubia Margoth Peña Garzón. 9 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejo de Estado, expediente 201900152-01 Actora: Carbones Andinos SAS. Magistrada ponente Nubia Margoth Peña Garzón. 10 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejo de Estado, expediente 201801172-01. Actora: Alejandro Ortiz Pardo. Magistrada ponente Nubia Margoth Peña Garzón.

PRIMERO: RECHAZAR la demanda instaurada por el señor CARLOS ARTURO LEÓN ARDILA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente

providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación y devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose, de ser solicitados.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera