CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2014-00573-00-2015

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional / ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - No procede cuando el acto acusado se expide en ejercicio de la función administrativa / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Procedencia / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstituconalidad a nulidad porque el acto demandado se expidió en ejercicio de la función administrativa Al examinar la procedibilidad del medio de control invocado, el Despacho advierte que si bien es cierto el actor invoca como vulneradas normas de la Constitución Política, ello per se no impone que se imparta a la demanda el trámite previsto en el artículo 135 del C.P.A.C.A. […] En el caso sub lite, la demanda se dirige contra el Decreto 770 de 1982 […] Para establecer, a voces del artículo 135 de C.P.A.C.A., si se trata de un acto de carácter general “cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política”, basta remitirse a las citadas disposiciones para señalar que no se trata de un decreto de contenido legislativo (artículo 241 de la Constitución), sino de uno cuya expedición corresponde al cumplimiento de la función administrativa de definir las reglas ceremoniales diplomáticas para el

desarrollo de las actividades protocolarias que realiza el Primer Mandatario de la Nación; es decir, de un decreto que conoce el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (artículo 237, numeral 1), a través de sus Secciones, en ejercicio del medio de control de nulidad. Siendo ello así, el medio de control debe adecuarse al de nulidad, dado que el acto acusado se expidió en ejercicio de la función administrativa y, por ende, su enjuiciamiento debe efectuarse por el medio previsto en el artículo 137 del C.P.A.C.A.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 15 de enero de 2003, Radicación 11001-03-24-000-2000-06414-01, C.P. Camilo

Arciniegas Andrade.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 97

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00573-00

Actor: MIGUEL ÁNGEL GARCÉS VILLAMIL

Demandado: GOBIERNO NACIONAL - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

El ciudadano MIGUEL ÁNGEL GARCÉS VILLAMIL, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, consagrado en el artículo 135 del C.P.A.C.A., presenta demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, del Decreto 770 de 1982, “Por el cual se expide el Reglamento de Protocolo y Ceremonial de la Presidencia de la República” expedido por el Gobierno Nacional. Al examinar la procedibilidad del medio de control invocado, el Despacho advierte que si bien es cierto el actor invoca como vulneradas normas de la Constitución Política, ello per se no impone que se imparta a la demanda el trámite previsto en el artículo 135 del C.P.A.C.A. Así lo ha establecido la Jurisprudencia de la Sala al indicar que: ”De tal manera que el hecho de que los cargos de la demanda estén referidos solamente a la violación de normas constitucionales, no convierte la acción instaurada en la de nulidad por inconstitucionalidad, pues por ser los actos acusados, como ya se dijo, de índole eminentemente administrativa, su control le corresponde a esta Sección, de acuerdo con el repartimiento de materias por especialidades a que se refiere el Acuerdo núm. 39 de 1.990 de la Sala Plena de esta Corporación.”.1 (Resaltado fuera del texto). Igualmente, en sentencia de 15 de enero de 20032, esta Sección analizó la distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las Secciones respectivas, en relación con las acciones de nulidad por

1 Providencia de 27 de noviembre de 1997, Radicado núm. A1-016. Actor: Overlando Fabio Piraneque, Consejero ponente: doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 2 Expedientes acumulados 6414, 6424, 6447, 6452, 6453, 6522, 6523, 6693, 6714, 7057. Actor: FRANKY URREGO ORTÍZ Y OTROS. Ver sentencia de 9 de marzo de 2009, Expediente núm. 2002-00388-01, Consejero ponente: doctor Camilo Arciniégas Andrade. inconstitucionalidad, frente a los Decretos dictados por el Gobierno Nacional, y consignó las consideraciones siguientes: “El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a través de alguna de sus Secciones. Tratándose de la decisión de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 97-7 del C.C.A. (según fue modificado por el artículo 33 de la Ley 446) distribuyó la competencia entre la Sala Plena y las Secciones, reservando a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carácter general, (ii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con el ordenamiento jurídico, y (iii) que no obedezcan a función propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no reúna estas tres condiciones, el fallo corresponde a la Sección respectiva.” (Resaltado fuera del texto). Es importante destacar que el artículo 97 del anterior Código, al señalar la

competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, indicaba expresamente que tales medios (i) debían dirigirse contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional; (ii) que no correspondieran a la Corte Constitucional; (iii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se estableciera mediante confrontación directa con la Constitución Política y (iv) que no obedecieran a función propiamente administrativa (numeral 7). Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad y la competencia para conocerlo, quedaron definidos de la siguiente manera: “Artículo 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio,

conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.” (Negrillas no son del texto). “Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: (…)

5. Conocer de la nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los decretos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional.” (Negrillas no son del texto).

Es por ello que resulta pertinente destacar que aunque una primera lectura del artículo 135 del C.P.A.C.A. podría dar lugar a considerar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución y cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional, es susceptible del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, lo cierto es que de la misma disposición se desprende que por esta vía serán susceptible de enjuiciamiento: (i) los decretos que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, por lo que la infracción se puede establecer de forma directa; (ii) cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional (C.P., artículo 241) ni a los que conocería el Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (C.P., artículo 237, numeral 1), en ejercicio de los medios de control previstos en los artículos 137 y 138 del C.P.A.C.A; (iii) que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos y (iv) que no obedecen a funciones propiamente administrativas. En sentido similar se han pronunciado también las Secciones Segunda y Tercera

de esta Corporación3, con ocasión de la consagración del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad en el C.P.A.C.A. y han sostenido que: “(…) el Despacho considera que el medio de control -antes denominado por la ley acciónde nulidad por inconstitucionalidad, no corresponde a cualquier juicio de validez que se haga sobre un reglamento o acto administrativo que presuntamente viola la Constitución Política, porque este sólo es un presupuesto para el ejercicio de este mecanismo de control. En efecto, es claro que el art. 135 establece que la nulidad se produce “por infracción directa de la Constitución”. No obstante, esto no significa que todo juicio de inconstitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos en general corresponda al ejercicio de este medio de control, pues existe otro requisito, no establecido por la naturaleza de la norma violada, sino por la de la disposición demandada. Establece el art. 135 que lo demandado serán: “… los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política”, y el inciso segundo agrega que: “También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional”. Aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el art.

135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema. Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley. En estos términos, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad exige varios requisitos, entre ellos –para efectos de esta providenciase destacan tres: i) que la norma demanda (sic) sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control; ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente contra la Constitución Política; y iii) no importa la autoridad que expida el acto, porque puede ser el Gobierno Nacional u otra autoridad, siempre que expidan un 3 Providencias de 10 de octubre de 2012, Expediente núm. 2012-00056-00, Consejero ponente: doctor Enrique Gil Botero, y de 12 de febrero de 2015, Expediente núm. 2014-01542-00, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. reglamento autónomo -por autorización de la Constitución-.” (Resaltado fuera del texto). “(…) Aunado a ello, conforme al artículo 49 de la Ley 270 de 1996, la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad estará sujeta a que sobre el acto no recaiga la competencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso

Administrativo. (…)En estas condiciones, se concluye que las disposiciones acusadas material y formalmente se expidieron en ejercicio de la facultad reglamentaria y que los cargos invocados no implican una confrontación directa con la Constitución Política, por lo que el medio de control debe adecuarse al de nulidad, regulado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” (Resaltado fuera del texto). En el caso sub lite, la demanda se dirige contra el Decreto 770 de 1982, mediante el cual el Gobierno Nacional “expide el Reglamento de Protocolo y Ceremonial de la Presidencia de la República”. Para establecer, a voces del artículo 135 de C.P.A.C.A., si se trata de un acto de carácter general “cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política”, basta remitirse a las citadas disposiciones para señalar que no se trata de un decreto de contenido legislativo4 (artículo 241 de la Constitución),5 sino de uno cuya expedición corresponde al cumplimiento de la función administrativa de definir las reglas ceremoniales diplomáticas para el desarrollo de las actividades protocolarias que realiza el Primer Mandatario de la Nación; es decir, de un decreto que conoce el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso 4 Atendiendo a la tradicional clasificación de decretos de contenido legislativo y decretos de contenido administrativo. 5 Constitución Política, artículo 241: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.

Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación. (…) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.” Administrativo6 (artículo 237, numeral 1), a través de sus Secciones, en ejercicio del medio de control de nulidad. Siendo ello así, el medio de control debe adecuarse al de nulidad, dado que el acto acusado se expidió en ejercicio de la función administrativa y, por ende, su enjuiciamiento debe efectuarse por el medio previsto en el artículo 137 del

C.P.A.C.A.

Precisado lo anterior, el Despacho dispone: I.- Por ajustarse a las formalidades previstas en los artículos 162 a 166 del C.P.A.C.A., se admite la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad, por el ciudadano MIGUEL ÁNGEL GARCÉS VILLAMIL contra el Decreto 770 de 1982, “Por el cual se expide el Reglamento de Protocolo y Ceremonial de la Presidencia de la República”, modificado por el Decreto 1759 de 1997, expedido por el Gobierno Nacional. En consecuencia: a) Notifíquese personalmente a la Ministra de Relaciones Exteriores, en la forma prevista en el artículo 199 del C.P.A.C.A, modificado por el artículo 612 del C.G.P.

b) Notifíquese por estado al demandante, en la forma prevista en el artículo 201 del C.P.A.C.A. c) Notifíquese personalmente al señor Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, en la forma prevista en el artículo 199 del C.P.A.C.A, modificado por el artículo 612 del C.G.P. 6 Constitución Política, artículo 237: “Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley.” d) Notifíquese personalmente a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en la forma prevista en el artículo 199 del C.P.A.C.A, modificado por el artículo 612 del C.G.P. e) Póngase en la Secretaría, a disposición de la entidad demandada, del señor Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, copia de la demanda, sus anexos y la reforma de la demanda, de conformidad con el inciso 5° del artículo 199 del C.P.A.C.A. f) Remítase de manera inmediata, a través del servicio postal autorizado, copia de la demanda, sus anexos, la reforma de la demanda y de la presente providencia a la entidad demandada, al señor Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con la parte final del inciso 5° del artículo 199 del C.P.A.C.A. g) De conformidad con el artículo 172 del C.P.A.C.A, córrase traslado a la entidad

demandada, al señor Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término de treinta (30) días, para que contesten la demanda, propongan excepciones, soliciten pruebas o llamen en garantía, si es del caso. Dicho plazo se contabilizará en la forma indicada en los artículos 199 y 200 del C.P.A.C.A. Dentro de dicho término, de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 175 del C.P.A.C.A., la parte demandada deberá allegar los antecedentes administrativos correspondientes al acto administrativo acusado, con la advertencia de que la inobservancia de este deber constituye falta disciplinaria gravísima. II.- Tiénese como parte demandante a MIGUEL ÁNGEL GARCÉS VILLAMIL. III.- Tiénese como parte demandada a la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Consejera