CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2014-00598-00-2015

MEDIDAS CAUTELARES – Procedencia / MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos para suspender actuaciones administrativas / SUSPENSION PROVISIONAL – Negada frente a la Resolución 000024 de 2010 al no haber sido sustentada la solicitud Visto el escrito de la demanda el Despacho advierte que el actor se limitó a solicitar que “se SUSPENDA PROVISIONALMENTE el acto administrativo objeto de la presenta (sic) acción de Nulidad Simple Resolución No 000024 de 13 de enero de 2010, de conformidad con el Art 152 Numeral 2 del C.C.A”, sin hacer referencia posterior a cuales son las razones que sustentan la medida cautelar. […]. Es decir que para suspender provisionalmente un acto administrativo es necesario que la medida sea solicitada y sustentada de modo expreso, bien en la demanda o en escrito separado, máxime si tal mecanismo constituye una excepción al principio de legalidad y al carácter ejecutorio de los actos administrativos. En el caso que nos ocupa el Despacho observa que no hay razón alguna que permita afirmar que de la simple enunciación de la norma acusada, sin confrontación alguna con las que se dicen violadas, resulte su evidente violación, y en esa medida no podrá accederse a la petición de suspensión.

NOTA DE RELATORIA: Ver providencias, Consejo de Estado, Sección Primera, de 31 de julio de 2013, Radicación 2013-00018; y de 3 de diciembre de 2012,

Radicación 2012-00290, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

SÍNTESIS DEL CASO: El ciudadano William Rojas Tibanoso, en ejercicio del

medio de control de nulidad y previa solicitud de suspensión provisional, demandó la Resolución No. 000024 del 13 de enero de 2010, expedida por la Corporación Autónoma de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, mediante la cual concedió licencia ambiental para la construcción y operación de un relleno sanitario denominado “El Parque” a la Empresa Recogemos Basuras de Colombia S.A. E.S.P., sin aducir razones para ello. El Consejero a cargo del proceso negó la solicitud de suspensión provisional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 231 INCISO 1

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 000024 DE 2010 (13 de enero) CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00598-00

Actor: WILLIAM ROJAS TIBANOSO

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA El Despacho decide sobre la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de la Resolución No. 000024 del 13 de enero de 2010, expedida por la

Corporación Autónoma de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, mediante la cual concedió licencia ambiental para la construcción y operación de un relleno sanitario denominado “El Parque” a la Empresa Recogemos Basuras de Colombia

S.A. E.S.P.

1. La solicitud de suspensión provisional En el escrito de demanda el actor solicitó la suspensión provisional del citado acto administrativo dentro de las pretensiones de la demanda de acuerdo con el numeral segundo del artículo 152 del CCA. 2.- Traslado de la solicitud al demandado Mediante autos del 11 de junio de 2015 este Despacho admitió la demanda de la referencia y ordenó correr traslado a la entidad demandada para que se pronunciara sobre la solicitud de suspensión provisional.

La Corporación Autónoma de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga se opuso a la medida con base en los siguientes argumentos:  Que el acto administrativo ya fue demandado en los siguientes procesos: (i) acción de nulidad 2010-00428-00 ante el Tribunal Administrativo de Santander – Subsección de Descongestión – Sala Residual, la cual está pendiente de notificar el auto admisorio de la demanda; (ii) acción popular 2010-00145 ante el Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga, la cual está en etapa probatoria; y (iii) acción de nulidad 2010-00337-00 ante el Tribunal Administrativo de Santander – Sección de Descongestión, la cual está en etapa de contestación de la demanda.  Que la Resolución No. 000347 del 10 de abril de 2015 declaró la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo objeto del presente medio de control.

 Que por lo anterior, este proceso judicial el cual solo desgasta el “aparato judicial”1 de forma innecesaria porque no fue realizada la obra autorizada, 1 Folio 47 del Cuaderno de Medidas Cautelares. motivo por el que fue declarada la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 000024 del 13 de enero de 2010.

3. Para resolver se considera: 3.1. Consideraciones de las medidas cautelares en el CPACA.

En el Artículo 229 del CPACA se describen las medidas cautelares así: “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.” “La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento.” “La medida cautelar en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los intereses colectivos y en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. De la anterior definición se puede concluir que:  El Juez puede adoptar la(s) medida(s) cautelar(es) que considere necesaria(s) para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.  Las medidas anticipadas pueden ser solicitadas y decretadas en cualquier

clase de proceso declarativo que se tramite en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no solamente en los juicios de anulación de actos administrativos.  El Juez podrá ordenarlas una vez presentada la demanda, en cualquier estado del proceso.  La solicitud deberá estar sustentada por la parte y tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.  En las acciones populares y de tutela el Juez puede decretar de oficio las medidas cautelares.  El Juez deberá motivar debidamente la medida.  El decreto de medidas cautelares no constituye prejuzgamiento.- En efecto, con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 CPACA expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. Lo que se busca, entonces, con esta norma, es brindar a los jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite”2. Una suerte de presunción iure et de iure sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido por la Ley 1437 de 2011. La jurisprudencia ya ha

sido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa3. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantiza que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia. 3.2. Requisitos para decretar la suspensión provisional de actuaciones administrativas. La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que era la única medida cautelar en el CCA, continuó en el CPACA. En efecto: 2 GONZALEZ REY, Sergio. “Comentario a los artículos 229-241 CPACA”, en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, p. 492. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 3.2.1.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los

efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial por los motivos y con los requisitos que establezca la ley. 3.2.2.- El anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado. Así, no permitía que el Juez pudiera realizar un estudio del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno. 3.2.3.- Ahora bien, el nuevo Código ha establecido que la medida de suspensión de actuaciones administrativas solo deberá decretarse cuando se considere que no existe otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.2.4.- El CPACA4 define un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en medios de control de nulidad simple como de nulidad y restablecimiento del derechoy define de forma general los requerimientos que debe hacer el Juez en los demás eventos. En efecto el inciso primero del Artículo 231 del CPACA, ordena: “Artículo 231.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las

disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”. Como la jurisprudencia ha resaltado, se trata de “una reforma sustancial, si se tiene en cuenta que (…) habilita al Juez a realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida sino que incluye la apreciación de las pruebas aportadas al efecto”5. Esto, por cuanto en el marco de la nueva 4 Inciso primero del Artículo 231 del CPACA. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. normatividad establecida en el CPACA, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta allí vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al Juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”6. En este sentido se observa que, para que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo resulta necesario que del análisis realizado por el Juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la

demanda o en el escrito contentivo de la solicitud. Lógicamente esta regulación especial de la suspensión provisional no puede significar que en los juicios de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho únicamente resulte procedente esta medida cautelar. Dado el principio general sentado por el Código7 respecto de la posibilidad de decretar las medidas que mejor se ajusten a las particularidades del caso cuando quiera que se cumplan los requisitos previstos para ello se impone entender que la suspensión provisional de un acto administrativo puede verse acompañada de otras medidas previas: sería el caso, por ejemplo, de una de tipo suspensivo de actuación si se está, por hipótesis, frente a la solicitud de suspensión de la licencia ambiental para la construcción de una obra, cuya paralización podrá también requerirse; o de tipo anticipativo si se está, por ejemplo, frente a una reclamación contra un acto que deniega el reconocimiento de un derecho, cuya suspensión se solicita, y se acompaña del pedido de anticipación de reconocimiento provisional del derecho. 4.- Caso concreto 4.1. El acto administrativo cuya suspensión fue solicitada es la Resolución No.000024 del 13 de enero de 2010 proferida por la Corporación Autónoma de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga mediante la cual fue otorgada licencia ambiental para la construcción y operación del relleno sanitario denominado “El Parque”. 4.2. Visto el escrito de la demanda el Despacho advierte que el actor se limitó a solicitar que “se SUSPENDA PROVISIONALMENTE el acto administrativo objeto 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 3 de

diciembre de 2012, Rad. No. 11001-03-24-000-2012-00290-00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 7 Artículo 229 del CPACA. de la presenta (sic) acción de Nulidad Simple Resolución No 000024 de 13 de enero de 2010, de conformidad con el Art 152 Numeral 2 del C.C.A”8, sin hacer referencia posterior a cuales son las razones que sustentan la medida cautelar. El artículo 231 del C.P.A.C.A. señala que “(c)uando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”. Adicionalmente el artículo 229 indica que “(e)n todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.” Es decir que para suspender provisionalmente un acto administrativo es necesario que la medida sea solicitada y sustentada de modo expreso, bien en la demanda o en escrito separado, máxime si tal mecanismo constituye una excepción al

principio de legalidad y al carácter ejecutorio de los actos administrativos. En el caso que nos ocupa el Despacho observa que no hay razón alguna que permita afirmar que de la simple enunciación de la norma acusada, sin confrontación alguna con las que se dicen violadas, resulte su evidente violación, y en esa medida no podrá accederse a la petición de suspensión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE NEGAR la suspensión provisional solicitada por los motivos expuestos. 8 Folio 1 del Cuaderno de Medidas Cautelares. Notifíquese y cúmplase,

GUILLERMO VARGAS AYALA

Consejero de Estado