CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2014-00600-00-2019

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto que establece los requisitos para el registro de productores, de granjas avícolas bioseguras, plantas de incubación y licencia de venta de material genético aviar / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Límites del juez para su decreto / PRINCIPIO DE LA JUSTICIA ROGADA – Aplicación en medidas cautelares / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada por no haber sido sustentada [E]l Despacho, al proceder a resolver la medida cautelar de suspensión provisional, observa que la parte actora no se ocupó de hacer la confrontación de las disposiciones acusadas con las normas superiores presuntamente violadas y simplemente se limitó a enlistarlas (constitucionales y legales) con algunas imprecisiones dicho sea de paso, y a enunciar las sentencias de constitucionalidad que presuntamente fueron desconocidas. Igualmente, cabe resaltar que el actor tampoco expuso los argumentos para efectos de la procedencia y necesidad de la cautela solicitada, en los términos exigidos por la normativa vigente. Al respecto, el Despacho resalta que el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA, anteriormente citado, señala límites a la facultad que tiene el juez contencioso administrativo para dictar medidas cautelares los cuales están determinados: i) por la invocación de las normas que se consideran violadas, bien en la demanda o bien en el escrito separado contentivo de la solicitud, y su confrontación con el

acto acusado; y ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. […] En lo que hace relación propiamente a las medidas cautelares, el principio de la justicia rogada de la jurisdicción resulta aplicable en virtud de lo establecido en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, […] de forma tal que la petición de parte y la sustentación de la misma fijan el marco de lo que se pretende y el juez podrá analizar si surge una violación del acto demandado luego de su confrontación con las normas superiores que se hayan invocado como violadas y a la luz de los argumentos al respecto expuestos por el solicitante de la medida. En síntesis, el juez de la cautela podrá pronunciarse acerca de la solicitud de suspensión provisional con base, únicamente, en los argumentos que sustentan la solicitud de suspensión provisional o en los consignados en la demanda cuando es explícita su remisión, que no es el caso; de suerte que al juez no le está dado hacer una confrontación con otras normas del ordenamiento jurídico que no hayan sido citadas como infringidas, ni acudir a argumentos o cargos que no hayan sido formulados por el demandante, al solicitar la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado y es por ello que la presente medida cautelar no tiene vocación de prosperidad.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo y Secciones Primera y Tercera, de 17 de marzo de

2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra

Vélez; 27 de agosto de 2015, Radicación 11001-03-24-000-2015-00194-00, C.P. María Elizabeth García González, 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24000-2013-00503-00, y 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-201500022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y de la Corte Constitucional C834 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 232 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233

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Demandante: Nelson de Jesús Fonseca Patarroyo Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario - ICA NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 3642 DE 2014 (21 de agosto) ARTÍCULO 34 ORDINAL 34.2.2. INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO ICA (No suspendido) / RESOLUCIÓN 3642 DE 2014 (21 de agosto) ARTÍCULO 34

ORDINAL 34.2.3. INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO ICA (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00600-00

Actor: NELSON DE JESÚS FONSECA PATARROYO

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – MEDIDA CAUTELAR

Referencia: IMPROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR POR FALTA DE

SUSTENTACIÓN DE LA MISMA

Referencia: SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los ordinales 34.2.2. y 34.2.3. del artículo 34° de la Resolución número 3642 de 21 de agosto de 2013 “Por medio de la cual se establecen los requisitos para el registro de productores, de granjas avícolas bioseguras, plantas de incubación, licencia de venta de material genético aviar y se dictan otras disposiciones”1, acto administrativo expedido por la entonces Gerente

General del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA.

I. ANTECEDENTES I.1. La demanda 1 Publicada en el Diario Oficial No. 48.891 de 23 de agosto de 2013.

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Demandante: Nelson de Jesús Fonseca Patarroyo

Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario - ICA

I.1.1. El ciudadano Nelson de Jesús Fonseca Patarroyo, actuando en nombre propio, presentó demanda2 ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad3, previa suspensión provisional, de los efectos jurídicos de los ordinales 34.2.2 y 34.2.3. del artículo 34 de la Resolución número 3642 de 21 de agosto de 2013, acto administrativo expedido por la entonces Gerente General del ICA. I.1.2. Como antecedentes de la demanda la Sala Unitaria resalta los siguientes: I.1.2.1. El 18 de diciembre de 2013 el actor radicó un derecho de petición en la página web del ICA, con el objeto de solicitar la autorización para « […] la construcción de galpón y explotación semitecnificada de gallina ponedora a nivel familiar […]»”, en el predio El Limoncito, vereda Babilonia del municipio de Tona, departamento de Santander. I.1.2.2. Mediante oficio N°. 38132101049, calendado el 23 de diciembre de 2013 y entregado del 1° de agosto de 2014, el Gerente de la Seccional ICA Santander dio respuesta a la petición formulada por el actor manifestándole que no era viable el proyecto de construcción del galpón, habida cuenta que no cumplía con los requisitos establecidos en la Resolución número 3642 de 20134.” I.1.2.3. Las pretensiones de la demandada son del siguiente tenor: « […] 1. Se AVOQUE Y DECLARE LA NULIDAD de los numerales 34.2.2 y 34.2.3., de la Resolución ICA 3642 de 2013 (agosto 21) “Por medio de la cual se establecen

los requisitos para el registro de productores, de granjas avícolas bioseguras, plantas de incubación, licencia de venta de material genético aviar y se dictan otras disposiciones:"

2. Se revise la integralidad de la Resolución 3642 de 2013, emanada del Director General del ICA y se reglamente fundamentalmente, en lo que tiene que ver en la contribución al desarrollo sostenible del sector agropecuario en cabeza del pequeño propietario y/o productor colombiano, respondiendo al deber y obligación que tenemos todos los Colombianos de engrandecerla y dignificarla, buscando excepciones para cada caso en particular, analizando medidas compensatorias de la viabilidad del proyecto, garantizando los derechos de igualdad, justicia, seguridad alimentaria y vida digna […]»..

I.1.2.4. Como fundamento de las anteriores pretensiones el actor expuso, entre otras, las siguientes consideraciones: 2 Folios 1 a 8. Cuaderno principal. 3 De acuerdo a lo establecido en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA. 4 Folio 2. Cuaderno medida cautelar. 4

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Demandante: Nelson de Jesús Fonseca Patarroyo Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario - ICA “[…] los numerales 34.2.2 y 34.2.3 de la resolución en comento, vulnera(n) los derechos constitucionales inherentes del pequeño propietario y productor campesino, de seguridad alimentaria, la vocación de permanencia, la vivienda campesina, la productividad de su parcela a partir del apoyo financiero, técnico y científico del

Estado, y regresivo respecto del derecho de seguridad alimentaria en el mediano y largo plazo, es decir, el derecho de acceder en condiciones dignas a las fuentes de actividad económica agroindustrial para asegurar su subsistencia y la de su núcleo familiar. Cuando dichas medidas son extralimitaciones a los estudios científicos, técnicos, ambientales, geográficos, de desarrollo rural, de seguridad alimentaria, de mejoramiento del ingreso y calidad de vida digna de nuestras familias campesinas […]”5. I.2. Solicitud de suspensión provisional En cuaderno separado e inserto dentro del escrito de la demanda6, en el apartado titulado: “Fundamentos Jurídicos”, la parte actora señaló lo siguiente: “[…] Sustento la presente acción de nulidad y suspensión provisional de los numerales 34.2.2 y 34.2.3. de la Resolución ICA, Nº 3642 de 2013 en la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, un orden justo (Preámbulo), debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y ante la ley y de la garantía de los mismos derechos, libertades y oportunidades, vida digna, seguridad alimentaria en el mediano y largo plazo (C.P. arts. 64, 65 y 66) es decir, el derecho a acceder en condiciones dignas a las fuentes de actividad económica agropecuarias para asegurar sus subsistencia y la de su núcleo familiar […]”.

II. TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

II.1. De la solicitud de suspensión provisional, el Magistrado conductor del proceso dispuso dar traslado a la entidad demandada de la solicitud de la medida cautelar para que, en el término de cinco (5) días, se pronunciara sobre la misma7: II.1. El Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, por medio de apoderado judicial, se opuso a la declaratoria de suspensión provisional de las normas acusadas. Para fundamentar su postura expresó las siguientes consideraciones: II.1.1.2. Indicó que, de conformidad con los presupuestos normativos que informan la cautela solicitada, se observa que los argumentos esgrimidos en el escrito presentado no “[…] proporcionan elementos jurídicos, normativos, ni mucho menos probatorios para que sea decretada la suspensión provisional implorada […]”8 y por el 5 Folio 5. Cuaderno medida cautelar. 6 Folios 1 a 8. Cuaderno medida cautelar. 7 Folio 40. Cuaderno medida cautelar. 8 Folio 45.Cuaderno medida cautelar. 5

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Demandante: Nelson de Jesús Fonseca Patarroyo Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario - ICA contrario adujo que las normas acusadas “[…] constituyen parámetros técnicos debidamente sustentados que tienen como único fin proteger la sanidad del país […]”9.

II.1.1.3. Manifestó que el actor no expuso ningún argumento para refutar las evidencias técnicas que fueron allegadas al proceso y que soportan las disposiciones acusadas referidas a los “requisitos para el registro de las granjas avícolas de postura o engorde”, y tampoco argumentó el por qué se hacía

necesario dejar sin efectos, al menos transitoriamente, la resolución proferida por el ICA10. II.1.2. Finalmente, el apoderado judicial de la entidad demandada manifestó que en caso de acceder a la solicitud del actor, sería evidente el riesgo sanitario al que quedaría expuesto el país11.

III. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO III.1. Normas enjuiciadas III.1.1. Las normas enjuiciadas corresponden a los ordinales 34.2.2. y 34.2.3. del artículo 34 de la Resolución número 3642 de 21 de agosto de 2014 “Por medio de la cual se establecen los requisitos para el registro de productores, de granjas avícolas bioseguras, plantas de incubación, licencia de venta de material genético aviar y se dictan otras disposiciones” expedida por la entonces Gerente General del ICA. Dichas

disposiciones son del siguiente tenor: “[…]

GRANJAS AVÍCOLAS BIOSEGURAS (GAB) DE POSTURA O ENGORDE.

ARTÍCULO 34. REQUISITOS PARA EL REGISTRO DE GRANJAS AVÍCOLAS DE POSTURA O ENGORDE. Para obtener el registro de granja avícola Biosegura (GAB) de postura o engorde, el productor registrado ante el ICA, debe solicitarlo ante la Gerencia Seccional del ICA o quien haga sus veces, de la jurisdicción en la cual se encuentre ubicada la granja avícola, cumpliendo con los requisitos y condiciones relacionados a continuación: 34.1. Requisitos Documentales: […] 9 Ibídem. 10 Folio 45.Cuaderno medida cautelar.

11 Ibídem. 6

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Demandante: Nelson de Jesús Fonseca Patarroyo Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario - ICA 34.2. Requisitos de Bioseguridad e infraestructura: 34.2.1. […] 34.2.2. La distancia del galpón al cerco perimetral debe ser superior o igual a cincuenta (50) metros. 34.2.3. La distancia del cerco perimetral de la granja al cerco perimetral de otras granjas de aves de postura y engorde debe ser superior o igual a quinientos (500) metros.

[…]”. III.2. Normas violadas Las disposiciones y sentencias que el actor señala como presuntamente violadas por las normas enjuiciadas son las siguientes: « […] - Los artículos: 1º, 2º, 13º, 40.6, 60,64, 66, 79,83, 89, 95 y 237.2 de la Constitución Política. - Las sentencias de la Corte Constitucional C-644/2012 y C400/2013. - Arts. 137 a 144 del C.C.A. (sic). - La Ley 101 de 1993 o Ley Agraria. - El Decreto Ley 3761 de Sep. 30 de 2009. […]».12 III.3. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo III.3.1. Sobre la finalidad13 de las medidas cautelares la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera: « […] Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la

integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido […]»14. 12 Folio 7. Cuaderno medida cautelar. 13 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar también la providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “[…] se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” 14 Corte Constitucional, Sentencia C-834/13. Referencia: Expediente D -9509. Demandante: Martín Bermúdez Muñoz. Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 613 (parcial) de la Ley 1564 de 7

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Demandante: Nelson de Jesús Fonseca Patarroyo

Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario - ICA

III.3.2. En este sentido, la Constitución Política le reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa la potestad de suspender, provisionalmente, los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo por los motivos y con los requisitos que establezca la ley15. III.3.3. Cabe resaltar que uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. III.3.4. En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. III.3.5. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio

irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.16 III.3.6. Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso”. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013). 15 Constitución Política, artículo 238. 16 Artículo 230 del CPACA 8

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Demandante: Nelson de Jesús Fonseca Patarroyo Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario - ICA normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230.

III.3.7. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”17. No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza

con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto). III.3.8. Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: « […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]»18 (Negrillas fuera del texto). III.3.9. Por su parte, la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo lo siguiente: « […] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe

entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto 17 Artículo 229 del CPACA 18 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9

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Demandante: Nelson de Jesús Fonseca Patarroyo Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario - ICA sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […]»19(Negrillas no son del texto).

III.3.10. Así pues, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in

mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses. III.4. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado III.4.1. En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo20, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 19 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ // En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta

valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del CPACA. da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” 20 El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de

una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos; (numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 10

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Demandante: Nelson de Jesús Fonseca Patarroyo Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario - ICA de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 23121 y siguientes del

CPACA. III.4.2. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Es por ello que su finalidad está dirigida a “evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho”.22 III.4.3. De otra parte, es preciso resaltar que el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), se tiene que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la “manifiesta infracción de la norma invocada”, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad, se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en, referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el

Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas23. 21 “[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]” (Negrillas fuera del texto). 22 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

23 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo CPACA, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799), en la cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que 11

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Demandante: Nelson de Jesús Fonseca Patarroyo Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario - ICA III.4.4. Dicho lo anterior, es menester indicar que esta Corporación, en el auto de 13 de mayo de 201524, citado anteriormente, ha señalado que: « […] la suspensión provisional, como toda medida cautelar, debe estar siempre debidamente sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber: los principios del periculum in mora y del fumus boni iuris, en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio […]».

III.4.5. Tal visión ha sido compartida por esta Sección en el auto de 27 de agosto

de