CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2014-00645-00-2017

RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA – Contra decisión que rechazó la demanda / CIRCULAR ADMINISTRATIVA – Control judicial / CIRCULAR INFORMATIVA – Lo es la que compila disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, algunas decisiones judiciales y circulares / CIRCULAR INFORMATIVA – Lo es la Directiva 22 de 2010 de la Procuraduría General de la Nación y por ello es susceptible de control judicial [A]hora bien, aunque el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN denominó el acto acusado como una «DIRECTIVA», lo cierto es que de su contenido se deduce que se trata de lo que repetidos fallos de esta Sala han denominado «circulares informativas». […] La Directiva enjuiciada pretende realizar una compilación de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias; de algunas decisiones judiciales y de circulares emitidas por distintos órganos en el ámbito de sus competencias, relacionadas con la inembargabilidad de los recursos destinados al Sistema de Seguridad Social, de las Rentas Incorporadas al Presupuesto General de la Nación y los recursos del Sistema General de Participaciones; para instarles a las entidades públicas del orden nacional y territorial, a la Superintendencia Financiera, a los Jueces de la República y a la red bancaria a que las cumplan, so pena de las sanciones que para el efecto prevé el Código Disciplinario Único, por lo puede encuadrarse, como se subrayó anteriormente, como una circular informativa. Así las cosas, y teniendo en cuenta los razonamientos esbozados por esta Sala en la providencia de 27 de noviembre de 2014, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, en los que se concluyó que

toda clase de circulares, con independencia de su objeto, por ser expresión del ejercicio de la función administrativa a cargo de las autoridades que la expiden, se encuentran sujetas al control de los jueces de la Administración, resulta procedente la revocatoria de la decisión de 30 de marzo de 2016, toda vez que la Directiva 22 de 2010, como circular expedida por la Procuraduría General de la Nación, es susceptible de control por parte de esta jurisdicción.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre como las Circulares pueden ser susceptibles o no, de control judicial, ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 21 de noviembre de 2013, Radicación 11001-03-24-000-2006-00105-00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; de 27 de noviembre de 2014, Radicación 05001-23-33000-2012-00533-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; de 13 de noviembre de 2015, Radicación 11001-03-24-000-2012-00358-00, C.P. María Elizabeth García González; de 8 de febrero de 2016, Radicación 11001-03-24-000-2015-00265-00, C.P. María Elizabeth García González; de 7 de septiembre de 2000, Radicación CE-SEC1-EXP2000-N6152, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 116 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 NUMERAL 1 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00645-00

Actor: FRANCISCO JAVIER AFANADOR QUIÑONEZ

Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Referencia: RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Se decide el recurso de súplica oportunamente interpuesto por la parte demandante, contra el auto de 30 de marzo de 2016, por medio del cual la entonces Consejera de Estado, doctora María Clara Rojas Lasso, rechazó la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó el señor FRANCISCO JAVIER AFANADOR QUIÑONEZ, en contra de la Directiva 22 de 8 de abril de 20101, expedida por el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

I.- ANTECEDENTES En el presente proceso, el ciudadano FRANCISCO JAVIER AFANADOR QUIÑONEZ, obrando en nombre propio y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), presentó demanda en contra de la Directiva 22 de 8 de abril de 2010, expedida por el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN, dirigida a las entidades públicas del orden nacional y territorial, a la Superintendencia Financiera, a los Jueces de la República y a la red bancaria,

relativa a la «[…] INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DESTINADOS AL

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, DE LAS RENTAS INCORPORADAS AL

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN Y LOS RECURSOS DEL SISTEMA

GENERAL DE PARTICIPACIONES-SGP […]».

II. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA La Consejera de Estado, doctora María Claudia Rojas Lasso, rechazó la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó el ciudadano 1 «[…] ASUNTO: INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DESTINADOS AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, DE LAS RENTAS INCORPORADAS AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN Y LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-SGP […]».

FRANCISCO JAVIER AFANADOR QUIÑONEZ, de acuerdo con los siguientes argumentos: «[…] Conforme al artículo 169 del C.P.A y C.A. son causales de rechazo de la demanda […] 1. Cuando hubiere operado la caducidad […] En este caso, de la lectura del documento cuestionado, se observa que, el Procurador General de la Nación, en ejercicio de las funciones preventivas, de intervención y disciplinarias desarrolladas en el Decreto 262 de 2000 (22 de febrero) y la Ley 734 de 2002 (5 de febrero), insta a las Entidades Públicas del orden Nacional y Territorial (funcionarios ejecutores en procesos de cobro coactivo) y Red Bancaria y, a los Jueces de la República, para que acaten lo preceptuado en materia de inembargabilidad de los recursos de los Sistemas de Seguridad Social y General de Participaciones – SGO y las rentas en el Presupuesto

General de la Nación y, se abstengan de ordenar o decretar embargos sobre dichos recursos, respectivamente […] A su vez, solicita a la Superintendencia Financiera, que como organismo de inspección vigilancia y control del sector financiero, imparta las instrucciones correspondientes a la Red Bancaria sobre la referida inembargabilidad […] En ese sentido, es claro para el Despacho que el documento que se cuestiona en sede judicial, no produce efectos jurídicos a particulares ni a terceros como quiera que, únicamente recomienda el mantenimiento del ordenamiento jurídico, el patrimonio público y el orden económico y social del Estado, manifestación que no constituye un acto demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por cuanto se insiste, no contiene decisiones susceptibles de control judicial […]» III.- EL RECURSO DE SÚPLICA Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de 30 de marzo de 20162, esgrimiendo para el efecto los siguientes argumentos: «[…] 2. Se olvida en la Providencia (sic) apelada, que el Acto demandado corresponde a una INJERENCIA INDEBIDA de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN EN LA RAMA JUDICIAL, ya que el Ministerio Público no tiene competencia para expedir CIRCULARES EXTERNAS a los Jueces de la República ya que atenta contra la independencia de la Administración de Justicia […] 3. La CIRCULAR EXTERNA demandada realiza una interpretación de la Ley, que corresponde exclusivamente a los JUECES DE LA REPÚBLICA, ya que la autoridad judicial determina cuando un bien es inembargable y

cuáles son las excepciones a dicha norma. No puede la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN dar instrucciones a los Jueces […] 4. El control judicial lo otorga el art. 137 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se expide una CIRCULAR EXTENA (sic) SIN COMPETENCIA, señala la norma: (se cita) […] 5. Todas las actividades y funciones de las autoridades públicas están reglamentadas, otorgando su factor de competencia, pero NO EXISTE sustento legal 2 Folio 37-38, Cuaderno Principal. para que la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN interprete la Ley aplicable por los Jueces de la República […] 6. Por lo anterior, la Circular demandada es un Acto que extralimita las funciones del Ministerio Público soslayando la Administración de Justicia, y afectando a los ciudadanos que reclaman medidas cautelares en contra de Autoridades del Sistema de Seguridad Social. La regla general es la inembargabilidad, pero corresponde a cada Juez determinar la excepción a la Norma, v.gr. Demandas ejecutivas por pensiones, demandas ejecutivas de los operadores de salud contra las EPS, etc. […]». Mediante providencia del 30 de junio de 20163, la entonces Consejera de Estado, María Claudia Rojas Lasso, consideró que si bien el actor interpuso el recurso de apelación contra lo decidido en el auto de 30 de marzo de 2016, por el cual se rechazó la demanda, lo cierto es que el recurso procedente frente al mismo era el previsto en el artículo 246 del CPACA, esto es, el recurso de súplica, ordenando, en consecuencia, que se le diera el trámite correspondiente.

IV.- EL TRASLADO DEL RECURSO DE SÚPLICA Del recurso se corrió traslado, conforme lo acredita la constancia de la Secretaría de la Sección (fol. 56, cuaderno principal), pero las partes y el Agente del Ministerio Público no intervinieron (fol. 57, cuaderno principal). V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Recomposición del cuórum de la Sala Mediante auto de 27 de julio de 20174, el Consejero Ponente en esta actuación, ordenó el sorteo de un conjuez, en la medida en que no existía cuórum para resolver el recurso de súplica. Dicho sorteo se llevó a cabo el día 31 de julio de 2017, en el cual resultó seleccionado el doctor Alfredo Beltrán Sierra, quien manifestó su aceptación mediante comunicación de 1 de agosto de 20175. No obstante lo anterior, el día 5 de septiembre de 2017, el doctor Oswaldo Giraldo tomo posesión como Consejero de Estado, modificándose la integración de esta Sección, razón por la que, al tenor del artículo 116 del CPACA6, el nuevo 3 Folios 40-42, Cuaderno Principal. 4 Folio 48, Cuaderno Principal. 5 Folios 52-54, Cuaderno Principal. 6 «[…] Artículo 116. Posesión y duración del cargo de Conjuez. Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones. consejero desplaza al conjuez seleccionado, doctor Alfredo Beltrán Sierra,

recomponiéndose de esta manera el cuórum de la Sala. V.2.- Procedencia del recurso de súplica en el presente caso De conformidad con el artículo 246 del CPACA, el recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto, y debe interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia impugnada, por lo que resulta necesario analizar los requisitos expuestos por el ordenamiento jurídico para la procedencia del recurso en el presente asunto. De un lado, el artículo 243 del mencionado código establece que son apelables, entre otras providencias, « […] 1. El que rechace la demanda […]»7, por lo que el auto de 30 de marzo de 2016, por el cual se rechazó la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el ciudadano FRANCISCO JAVIER AFANADOR QUINONEZ, por su naturaleza, sería apelable. De otro lado, el presente proceso debería tramitarse en única instancia por el Consejo de Estado por virtud del numeral 1 del artículo 149 del CPACA, esto es, por ser este un proceso « […] 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]». La autoridad administrativa es precisamente el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN, quien expidió un acto, que podría calificarse de administrativo y

de carácter general, el cual es pasible de ser enjuiciado mediante el medio de control de nulidad, regulado en el artículo 137 del CPACA. El recurso ha sido interpuesto oportunamente, toda vez que habiéndose notificado el auto impugnado el día 22 de abril de 2016 (folios 35 y 36, Cuaderno Principal), Cuando los Magistrados sean designados conjueces sólo se requerirá la comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala. Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos […]». 7 No debe olvidarse que de acuerdo con el artículo 125 del CPACA, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del código deben ser dictadas por la Sala, excepto en los procesos de única instancia, como el que nos ocupa. el término para interponerlo se inició el día 25 de abril de 2016 y culminó el día 27 de abril de 2016, siendo presentado el día 26 de abril de 2016, como se observa en la constancia de radicación del recurso (fol. 38, Cuaderno Principal). Así las cosas, en consideración a que el auto impugnado es por naturaleza apelable y que fue dictado por el magistrado ponente en el curso de un proceso de competencia de esta Corporación en única instancia, es procedente decidir el

recurso de súplica. V.3.- El problema jurídico Le corresponde a la Sala, en los términos del recurso de súplica, determinar si en el presente caso resultaba procedente el rechazo de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó el señor FRANCISCO JAVIER AFANADOR QUIÑONEZ en contra de la Directiva 22 del 8 de abril de 2010. V.4.- Análisis del caso concreto, del problema jurídico y del recurso de súplica La entonces Consejera de Estado, doctora María Claudia Rojas Lasso, mediante la providencia de 30 de agosto de 2016, rechazó la demanda en contra del acto administrativo señalado al considerar que la directiva cuestionada únicamente insta a la entidades públicas concernidas para que acaten lo preceptuado en materia de inembargabilidad de los recursos de los Sistemas de Seguridad Social y General de Participaciones y las rentas del Presupuesto General de la Nación y se abstengan de ordenar o decretar embargos sobre dichos recursos, lo que quiere decir que no produce efectos jurídicos a particulares ni a terceros, por cuanto únicamente recomienda el mantenimiento del ordenamiento jurídico, del patrimonio público y del orden económico y social del Estado, no constituyendo, en consecuencia, un acto administrativo susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción. Para el análisis del presente asunto debe recordarse que, en múltiples decisiones, esta Sala ha considerado que para que una circular pudiera ser susceptible de control judicial ante esta jurisdicción debía contener una decisión de una autoridad pública capaz de producir efectos jurídicos vinculantes frente a los administrados,

toda vez que si se limitaban a reproducir el contenido de normas o de decisiones adoptadas por otras instancias o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serían susceptibles de control judicial. En últimas, entonces, se requería que dichas circulares tuvieran el carácter de actos administrativos. Para exponer esta posición de la Sala, nos permitimos citar en su parte pertinente, la Sentencia de 21 de noviembre de 20138, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, que a propósito de una circular proferida por el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN, indicó: «[…] Sostiene el apoderado de la Procuraduría General de la Nación que la Circular 0068 de 2005 con destino a las Empresas Promotoras de Salud EPS, no constituye un acto administrativo puesto que aquella no produce efecto jurídico alguno, sino que se trata de una sugerencia a ellas emitida, en ejercicio de su función de velar por los intereses de la sociedad, según ordena el artículo 277 numeral 3º de la C.N. De ahí que la Circular cuestionada no sea un acto pasible de control judicial, en los términos de los artículos 83 y 84 del anterior C.C.A.9 Ahora, a fin de esclarecer si el planteamiento propuesto por el Ministerio Público es valedero, se hace necesario considerar la función específica en cuyo ejercicio fue expedido el acto acusado y el contenido material del mismo, pues es en virtud de esa competencia, plasmada en la Circular acusada, que se apreciará si ésta generó efectos jurídicos vinculantes para las EPS. Pues bien, en lo que hace a la competencia ejercida por el Ministerio

Público en la expedición del acto acusado, es incuestionable que la misma deriva del artículo 277 numeral 3º de la C.N., arriba citado, y de las funciones previstas en el artículo 24 del Decreto Ley 262 del 2000, de las cuales se destacan: “Artículo 24. Funciones preventivas y de control de gestión. Sin perjuicio de lo dispuesto en la ley, las procuradurías delegadas tienen las siguientes funciones de vigilancia superior, con fines preventivos y de control de gestión: Velar por el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, así como de las decisiones judiciales y administrativas. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones públicas y ejercer control de gestión sobre ellas, para lo cual podrán exigir a los servidores públicos y a los particulares que cumplan funciones públicas la información que se considere necesaria.

8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION

PRIMERA. Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil trece (2013). Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00105-00.

Actor: CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR COMPENSAR. Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION. Referencia: ACCION DE NULIDAD. 9 Es esta la normativa aplicable al caso, al haber sido radicada la demanda con anterioridad a la vigencia de la ley 1437 de 2011, según dispone su artículo 308.

Ejercer, de manera selectiva, control preventivo de la gestión administrativa y de la contratación estatal que adelantan los organismos

y entidades públicas. (…)

12. Velar por la eficiente prestación de los servicios públicos…” Es de observar que estas funciones se refieren a la facultad de procurar un mejor y más eficiente servicio público en pro del bienestar general, pero no se vislumbra que de esa función preventiva y de control de que trata la norma, hubiere emanado una comunicación a las EPS, revestida de la calidad de acto administrativo.

Es así como el texto de la Circular en comento, no expresa término alguno del que se colija la obligatoriedad de su cumplimiento por parte de las destinatarias. Nótese que el asunto anunciado al comienzo del acto acusado se propone como “requerir a las Entidades Promotoras de Salud (EPS)…”, lo cual, en los términos del Diccionario de la Real Academia10 significa: tr. Intimar, avisar o hacer saber algo con autoridad pública. 2. tr. Reconocer o examinar el estado en que se halla algo. 3. tr. necesitar. 4. tr. Dicho de una persona: Solicitar, pretender…” De las acepciones del vocablo “requerir” no se infiere significado alguno que aluda a exigencia, más bien, como lo expone el Ministerio Público, la Circular pretende comunicar a las EPS la posición o proposición de la Entidad sobre un asunto del que se deriva un menoscabo para los derechos e intereses de una población en situación de vulnerabilidad, a fin de que se adopten los correctivos pertinentes. Asimismo, la parte final de la Circular enuncia como objetivo de la misma el “instar a las empresas promotoras de salud y demás entes involucrados…”, lo que tampoco sugiere que se trate de un acto

vinculante, pues el término hace referencia a lo siguiente, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española: “1. tr. Repetir la súplica o petición, insistir en ella con ahínco. 2. tr. En la antigua escuela, impugnar la solución dada al argumento. 3. intr. Apretar o urgir la pronta ejecución de algo”. Finalmente, la Circular acusada no prevé consecuencia alguna frente a su inobservancia, de forma tal que la obediencia por parte de las EPS a 10 Diccionario de la Lengua Española, vigésimo segunda edición. lo que esta instruye es facultativa, corroborando que en definitiva, no configura un acto administrativo. Así las cosas, es de concluir que el acto no es enjuiciable por esta jurisdicción, al tratarse de una Circular de naturaleza informativa de la que no emerge efecto jurídico coercitivo para sus destinatarios. Al respecto, conviene traer a colación lo que esta Sección ha señalado sobre las acepciones del vocablo “circular”, en Sentencia de 7 de septiembre del 2000, Expediente No. 6152, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa, la cual resulta aplicable en el sublite: No se observa una clara voluntad o propósito de la Administración de producir efecto jurídico alguno, que para el caso sería por vía reglamentaria. No existe, entonces, decisión suya de crear, extinguir o modificar situación jurídica alguna. Concordante con lo anterior, no se le da de manera alguna carácter coercitivo o imperativo a dicha circular. No hay en ella disposición que la haga obligatoria ni que prevea sanciones por su inobservancia.

(…) Al punto ha de tenerse en cuenta que el vocablo “circular” tiene varias acepciones, y la Administración la utiliza en dos de ellas, como orden que una autoridad superior dirige a todos o gran parte de sus subalternos, y como cada una de las cartas o avisos iguales dirigidos a diversas personas para darles conocimiento de alguna cosa. La primera, es la que corresponde a la Circular de servicio, que también puede cobijar a los particulares, cuando desarrollan actividades sujetas a la inspección y vigilancia del Estado; y la segunda, comprende las circulares informativas, dirigidas a un determinado sector o grupo de personas públicas o privadas interesadas en el asunto informado”. (Subrayado fuera de texto) De otro lado, es pertinente indicar que esta Sección ha puntualizado en varias ocasiones que las circulares cuyo contenido consiste en reproducir normas jurídicas ya existentes no son objeto de control por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, al no contener decisiones vinculantes respecto de las cuales sea viable aducir que conformen actos administrativos11. En el caso bajo estudio, la Circular demandada sencillamente hace un llamado de atención a las EPS concerniente a la prestación del servicio de salud para los jubilados que reciben su pensión retroactivamente, según allí se indica, invocando para el efecto, las normas que regulan el sistema general de seguridad social en salud y la vinculación al mismo, entre otras, sin que aquella configure per se una disposición normativa independiente, susceptible de control judicial. Así, para la Sala lo 11 Léase la sentencia de 1º de octubre de 2004, Expediente No. 8092, M.P. Rafael Ostau De Lafont

Pianeta, que recoge lo señalado en sentencias de 21 de septiembre de 2001, Expediente núm. 6371, Consejera Ponente doctora Olga Inés Navarrete, y del 3 de febrero de 2000., Expediente 5236, M.P. doctor Manuel Santiago Urueta. procedente en el sublite no es denegar las pretensiones de la demanda, según sugiere el Ministerio Público, sino proferir un fallo inhibitorio como en efecto, se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído. […]»12. Sin embargo, la Sala varió su posición al respecto entendiendo que en virtud de lo previsto en el artículo 137 del CPACA, toda circular administrativa, cualquiera sea su contenido, es susceptible de control judicial. Este cambio operó en la Sentencia de 27 de noviembre de 201413, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, que al respecto señaló: «[…] 4.1.- El control judicial sobre las circulares. Cambio de jurisprudencia. En línea con lo previsto por el artículo 84 del CCA, también el artículo 137 del CPACA contempla la posibilidad de utilizar el medio de control de nulidad para solicitar la anulación de circulares de servicio14. Pese a esta genérica habilitación legal, (a) de tiempo atrás la jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado al respecto en el sentido de delimitar con precisión los supuestos en los cuales procede dicho control, estableciendo una línea consolidada al respecto. No obstante, (b) las reforma al ordenamiento contencioso administrativo realizada por la ley 1437 de 2011 y las notables transformaciones en los modos de 12 En el mismo sentido, entre otras: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT

PIANETA. Bogotá, D.C., primero (1) de octubre del dos mil cuatro (2004). Radicación número:

11001-03-24-000-2002-00241-01(8092). Actor: MARIA PATRICIA CASTRO PALACIOS.

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PÚBLICA Y LA

PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION. Referencia: ACCION DE NULIDAD.

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA.

Consejero ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ. Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil diez (2010). Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00132-00. Actor:

ANGELA PATRICIA GUERRERO ACEVEDO Y OTRA. Demandado: PROCURADURIA GENERAL

DE LA NACION. Referencia: ACCION DE NULIDAD.

13 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN

PRIMERA. Consejero Ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014). Radicación número: 05001-23-33-000-2012-00533-01. Actor:

ASOCIACION DE INSTITUTORES DE ANTIOQUIA – ADIDA. Demandado: DEPARTAMENTO DE

ANTIOQUIA. Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD.

14 Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente (Subrayado fuera de texto). decisión y actuación de la Administración en los últimos tiempos persuaden a la Sala de la necesidad de ajustar la interpretación del enunciado que regula el control judicial sobre las circulares o actos que no producen efectos jurídicos a la actual realidad fáctica y jurídica en la que se ejerce este control. La línea jurisprudencial tradicional: la procedencia restringida del control

sobre circulares. En relación con el asunto que se debate la jurisprudencia de esta Sala de Decisión tradicionalmente ha puesto de relieve que pese a estar expresamente contemplado por las normas que se han ocupado de regular la materia (artículos 84 CCA y 137 CPACA), la procedencia del medio de control de nulidad frente a las circulares no puede admitirse como una regla general, sino que debe entenderse sujeta a la condición que la circular demandada revista el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración dirigida a producir efectos jurídicos, bien sea creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica15. Se ha afirmado así que “[s]i la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados”16. De este modo, y en atención a que en el cumplimiento de sus funciones la Administración también puede expedir actos que por presentar un valor meramente orientativo, instructivo o informativo carecen de efectos jurídicos directos sobre las situaciones jurídicas de los particulares (en tanto no crean, modifican ni extinguen una), se ha entendido que en estos eventos no resulta procedente el control judicial a cargo del contencioso administrativo. De aquí que la viabilidad de un pronunciamiento jurisdiccional sobre un acto de esta clase dependa de

si se producen o no efectos jurídicos directos hacia el exterior de la Administración (ad extra) y, señaladamente, sobre los derechos de los ciudadanos. Razones para el cambio y sus implicaciones: un control judicial más amplio y acorde con el espíritu del Estado de Derecho. Pese a la validez de la interpretación tradicional, la Sala estima que a la vista del cambio operado en el orden contencioso administrativo a partir de la entrada en vigor del CPACA y de las visibles transformaciones en 15 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de febrero del 2000, Rad. No. 52361. C.P.: Manuel Urueta Ayola; así como, entre otras, las sentencias del 1