CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2014-00671-00-2015

MEDIDAS CAUTELARES – Procedencia / MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos para suspender actuaciones administrativas / LICENCIA DE CONDUCCION – Pago de los derechos de trámite / SUSPENSION PROVISIONAL – Negada frente a la Resolución 12379 de 2012 por no advertirse vulneración que amerite la medida Efectuado el mecanismo de confrontación que establece el artículo 231 del CPACA la Sala no advierte en este momento la vulneración del artículo 4 de la Ley 1383 de 2010, pues de su lectura no se desprende automáticamente que el trámite de expedición de las licencias de conducción deba ser gratuito, toda vez que las referencias que en esa norma se hacen sobre gratuidad son específicamente en relación con las características de las licencias que permitan la confrontación de la identidad del titular por parte del organismo de tránsito y el cambio de las licencias, mientras que el aparte acusado de la Resolución 12379 de 2012 hace referencia a la obtención del documento en cuestión. De la lectura del referido artículo tampoco resulta claro si “las nuevas licencias” corresponden a las que son expedidas por primera vez o al nuevo modelo de licencia implementado por el Gobierno Nacional, sin que el actor hubiera acreditado en forma alguna que la interpretación correcta es la que él alega. Sobre este punto es necesario traer a colación el artículo 231 del C.P.A.C.A. según el cual la suspensión provisional procede “por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la

solicitud”, lo que implica que era carga del demandante aportar las pruebas que considerara necesarias para resolver la solicitud de medida cautelar en el presente caso. Así las cosas, los argumentos esgrimidos por el actor no resultan suficientes para acreditar la violación de la Ley 1383 de 2010. De otro lado, como en principio la Resolución expedida por el Ministerio de Transporte no desconoce lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1383 de 2010 y tampoco se acreditó la extralimitación de funciones ni la transgresión del debido proceso por parte de esa autoridad, no están llamados a prosperar los cargos referentes a la supuesta vulneración de la Constitución Política pues van ligados a la prosperidad del primero.

NOTA DE RELATORIA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 31 de julio de 2013, Radicación 2013-00018; y de 3 de diciembre de 2012,

Radicación 2012-00290, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

SÍNTESIS DEL CASO: El ciudadano Israel Otálora Arias, en ejercicio del medio de control de simple nulidad y previa solicitud de suspensión provisional, demandó el numeral 7 del artículo 29 de la Resolución 12379 de 2012, “por la cual se adoptan los procedimientos y se establecen los requisitos para adelantar los trámites ante los organismos de tránsito”, expedida por el Ministerio de Transporte, aduciendo que se vulneran el artículo 4 de la Ley 1383 de 2010, el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29 y 121 de la Constitución Política. El Consejero a

cargo del proceso negó la solicitud de suspensión provisional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 231 INCISO 1

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 12379 DE 2012 MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTICULO 29 NUMERAL 7 (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00671-00

Actor: ISRAEL OTALORA ARIAS Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Se decide sobre la solicitud de suspensión provisional que promueve el actor contra el artículo 29 numeral 7 de la Resolución No.12379 de 2012 expedida por el Ministerio de Transporte, “por la cual se adoptan los procedimientos y se establecen los requisitos para adelantar los trámites ante los organismos de tránsito.”

1. La solicitud de suspensión provisional En escrito independiente de la demanda se solicita la suspensión provisional del acto acusado cuya parte resolutiva señala lo siguiente: “Artículo 29. Requisitos y procedimiento. Los siguientes son los requisitos y el procedimiento que debe adelantar el usuario para obtener su licencia de

conducción ante los organismos de tránsito: (…)

7. Validación y verificación del pago de los derechos del trámite. El organismo

de tránsito valida en el sistema RUNT el pago realizado por el usuario por los derechos del trámite, a favor del Ministerio de Transporte y de la tarifa RUNT, y verifica la realización del pago correspondiente a los derechos del organismo de tránsito. (…)” A juicio del actor, con la expedición del acto acusado se viola el artículo 4 de la Ley 1383 de 2010, el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29 y 121 de la Constitución Política, con base en los siguientes argumentos: I.1. Que la Ley 1383 de 2010 estableció la gratuidad del trámite de expedición de las licencias de conducción, y en esa medida el Ministerio de Transporte no podía ordenar su pago a través de una Resolución. I.2. Que el acto acusado vulnera el preámbulo y el artículo 1º de la Constitución pues es al legislador al que le compete expedir las leyes y “la autonomía no puede realizarse por fuera de la organización unitaria del estado.” I.3. Que la Resolución demandada transgrede el artículo 4 de la Constitución Política pues desconoce esa norma como base del sistema legal. I.4. Que en virtud de los artículos 6, 29 y 121 de la Carta Política el Ministro de Transporte es responsable por extralimitarse en el ejercicio de sus funciones. I.5. Que el Ministro no puede ejercer sus competencias dentro de los límites que él mismo quiera imponerse, pues ello vulneraría el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución.

2. Traslado de la solicitud al demandado

Mediante autos del 11 de junio de 2015 se admitió la demanda de la referencia y se ordenó correr traslado a la entidad demandada por término de cinco (5) días para que se manifestara sobre la solicitud de suspensión provisional. Sin embargo, el Ministerio de Transporte no se pronunció sobre la solicitud, a pesar de haber sido debidamente notificado1.

3. Para resolver, se considera: 3.1. Consideraciones de las medidas cautelares en el CPACA.

En el Artículo 229 del CPACA se describen las medidas cautelares así: “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.” “La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento.” “La medida cautelar en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los intereses colectivos y en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. 1 Folio 11. De la anterior definición se puede concluir que:  El Juez puede adoptar la(s) medida(s) cautelar(es) que considere necesaria(s) para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso

y la efectividad de la sentencia.  Las medidas anticipadas pueden ser solicitadas y decretadas en cualquier clase de proceso declarativo que se tramite en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no solamente en los juicios de anulación de actos administrativos.  El Juez podrá ordenarlas una vez presentada la demanda, en cualquier estado del proceso.  La solicitud deberá estar sustentada por la parte y tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.  En las acciones populares y de tutela el Juez puede decretar de oficio las medidas cautelares.  El Juez deberá motivar debidamente la medida.  El decreto de medidas cautelares no constituye prejuzgamiento.- En efecto, con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 CPACA expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. Lo que se busca, entonces, con esta norma, es brindar a los jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite”2. Una suerte de presunción iure et de iure sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni

poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido por la Ley 1437 de 2011. La jurisprudencia ya ha 2 GONZALEZ REY, Sergio. “Comentario a los artículos 229-241 CPACA”, en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, p. 492. sido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa3. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantiza que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia. 3.2. Requisitos para decretar la suspensión provisional de actuaciones administrativas. La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que era la única medida cautelar en el CCA, continuó en el CPACA. En efecto: 3.2.1.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía

judicial por los motivos y con los requisitos que establezca la ley. 3.2.2.- El anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado. Así, no permitía que el Juez pudiera realizar un estudio del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno. 3.2.3.- Ahora bien, el nuevo Código ha establecido que la medida de suspensión de actuaciones administrativas solo deberá decretarse cuando se considere que no existe otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 3.2.4.- El CPACA4 define un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en medios de control de nulidad simple como de nulidad y restablecimiento del derechoy define de forma general los requerimientos que debe hacer el Juez en los demás eventos. En efecto el inciso primero del Artículo 231 del CPACA, ordena:

“Artículo 231.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”. Como la jurisprudencia ha resaltado, se trata de “una reforma sustancial, si se tiene en cuenta que (…) habilita al Juez a realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida sino que incluye la apreciación de las pruebas aportadas al efecto”5. Esto, por cuanto en el marco de la nueva normatividad establecida en el CPACA, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta allí vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al Juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”6. En este sentido se observa que, para que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo resulta necesario que del análisis realizado por el Juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud. Lógicamente esta regulación especial de la suspensión provisional no puede

significar que en los juicios de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho únicamente resulte procedente esta medida cautelar. Dado el principio general sentado por el Código7 respecto de la posibilidad de decretar las medidas que mejor se ajusten a las particularidades del caso cuando quiera que se cumplan los requisitos previstos para ello se impone entender que la suspensión provisional de 4 Inciso primero del Artículo 231 del CPACA. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, Rad. No. 11001-03-24-000-2012-00290-00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 7 Artículo 229 del CPACA. un acto administrativo puede verse acompañada de otras medidas previas: sería el caso, por ejemplo, de una de tipo suspensivo de actuación si se está, por hipótesis, frente a la solicitud de suspensión de la licencia ambiental para la construcción de una obra, cuya paralización podrá también requerirse; o de tipo anticipativo si se está, por ejemplo, frente a una reclamación contra un acto que deniega el reconocimiento de un derecho, cuya suspensión se solicita, y se acompaña del pedido de anticipación de reconocimiento provisional del derecho.

4. Caso concreto 4.1.- El acto administrativo cuya suspensión se solicita es el artículo 29 numeral 7 de la Resolución No.12379 de 2012 expedida por el Ministerio de Transporte, “por

la cual se adoptan los procedimientos y se establecen los requisitos para adelantar los trámites ante los organismos de tránsito.” 4.2.- Las normas que el actor considera infringidas son las contenidas en el artículo 4 de la Ley 1383 de 2010, el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29 y 121 de la Constitución Política, las cuales son del siguiente tenor: “LEY 1383 DE 2010 Artículo 4°. El artículo 17 de la Ley 769 de 2002, quedará así: Artículo 17. Otorgamiento. La licencia de conducción será otorgada por primera vez a quien cumpla con todos los requisitos descritos en el artículo 19 de este código, por la entidad pública o privada autorizada para el efecto por el organismo de tránsito en su respectiva jurisdicción. El formato de la licencia de conducción será único nacional, para lo cual el Ministerio de Transporte establecerá la ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control correspondiente. Las nuevas licencias de conducción contendrán, como mínimo, los siguientes datos: Nombre completo del conductor, número del documento de identificación, huella, tipo de sangre, fecha de nacimiento, categoría de licencia, restricciones, fecha de expedición y organismo que la expidió. Dentro de las características técnicas que contendrán las licencias de conducción se incluirán, entre otros, un código de barra bidimensional u otro dispositivo electrónico, magnético u óptico con los datos del registro que permita la lectura y actualización de estos. Las nuevas licencias de conducción deberán permitir al organismo de tránsito confrontar la identidad del respectivo titular de conformidad con las normas de ley vigentes sobre la

materia, sin costo alguno. Parágrafo 1°. Modificado por el art. 244, Ley 1450 de 2011. Quien actualmente sea titular de una licencia de conducción, que no cumpla con las condiciones técnicas establecidas en el presente artículo y en la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte, deberá sustituirla en un término de cuarenta y ocho (48) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, de conformidad con lo previsto por el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006. Para tal efecto, deberá presentar paz y salvo por infracciones de tránsito y el certificado indicado en el artículo 19 del presente Código. Parágrafo 2°. Para garantizar la gratuidad del cambio de licencias se autoriza a los organismos de tránsito descontar, por una sola vez, una suma igual a 1 salario mínimo, legal diario vigente (smdv), por cada licencia expedida, de los recursos que obligatoriamente debe transferir al Ministerio de Transporte por concepto de especies venales. CONSTITUCIÓN POLÍTICA ARTICULO 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las

decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. (…) ARTICULO 4. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades. (…) ARTICULO 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. (…) ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad

manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. (…) ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso. (…) ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.” 4.3. Efectuado el mecanismo de confrontación que establece el artículo 231 del CPACA la Sala no advierte en este momento la vulneración del artículo 4 de la Ley 1383 de 2010, pues de su lectura no se desprende automáticamente que el trámite de expedición de las licencias de conducción deba ser gratuito, toda vez que las referencias que en esa norma se hacen sobre gratuidad son específicamente en

relación con las características de las licencias que permitan la confrontación de la identidad del titular por parte del organismo de tránsito y el cambio de las licencias, mientras que el aparte acusado de la Resolución 12379 de 2012 hace referencia a la obtención del documento en cuestión. De la lectura del referido artículo tampoco resulta claro si “las nuevas licencias” corresponden a las que son expedidas por primera vez o al nuevo modelo de licencia implementado por el Gobierno Nacional, sin que el actor hubiera acreditado en forma alguna que la interpretación correcta es la que él alega. Sobre este punto es necesario traer a colación el artículo 231 del C.P.A.C.A. según el cual la suspensión provisional procede “por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”, lo que implica que era carga del demandante aportar las pruebas que considerara necesarias para resolver la solicitud de medida cautelar en el presente caso. Así las cosas, los argumentos esgrimidos por el actor no resultan suficientes para acreditar la violación de la Ley 1383 de 2010. De otro lado, como en principio la Resolución expedida por el Ministerio de Transporte no desconoce lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1383 de 2010 y tampoco se acreditó la extralimitación de funciones ni la transgresión del debido proceso por parte de esa autoridad, no están llamados a prosperar los cargos referentes a la supuesta vulneración de la Constitución Política pues van ligados a

la prosperidad del primero. 4.4. Visto el contenido de la solicitud de suspensión provisional formulada, su contestación, y una vez confrontadas las disposiciones demandadas con las normas que se invocan como fundamento de dicha petición, el Despacho llega a la conclusión de que no hay razón que amerite suspender de forma provisional los efectos del acto demandado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE NEGAR la suspensión provisional por los motivos expuestos. Notifíquese y cúmplase,

GUILLERMO VARGAS AYALA

Consejero de Estado