CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2014-00702-00-2017

COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN OPERATIVA DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS– Para adoptar medidas sobre tránsito vehicular / RESTRICCIÓN DEL TRÁNSITO VEHICULAR – Objeto / RESTRICCIÓN DEL TRÁNSITO VEHICULAR – Justificación / SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada frente a la Resolución 4223 de 2014 [P]ara la restricción vehicular ordenada en el acto administrativo demandado, el INVIAS tuvo en cuenta los conceptos emitidos por las Direcciones Territoriales en los mencionados Departamentos, mediante memorandos DT-BOY 45608 y DTCUN 48998 de 8 y 21 de julio de 2014 […] En los memorandos señalados, las Direcciones Territoriales de INVIAS informaron que debido a las condiciones topográficas y el estado de las rodaduras era conveniente mantener la restricción de vehículos de carga en la vía Y del Sisga - Guateque - El Secreto, por lo que la entidad concluyó que era procedente la restricción del tránsito de vehículos por la carretera para mejorar las condiciones de seguridad y transitabilidad de la misma. […] Del análisis de la Resolución acusada, su confrontación con las normas superiores que se estiman infringidas y el estudio de las pruebas allegadas al expediente, la Sala Unitaria advierte que no surge la violación del ordenamiento jurídico que imponga la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. En efecto, no le asiste razón a la demandante cuando afirma que es imperioso el decreto de la medida, porque se está ocasionando un perjuicio grave

a los derechos al trabajo, la dignidad, la vida, el mínimo vital, la igualdad y la libre locomoción de las personas que desean transportarse por la vía restringida, pues se logró constatar de los documentos allegados como pruebas dentro de la demanda de nulidad, que el INVIAS atendió las advertencias y recomendaciones dadas por las autoridades competentes para evitar los riesgos y accidentes que se pueden presentar por el mal estado de la vía, precisamente para velar por la protección de los trabajadores, su carga, su integridad física o, incluso, su vida.

FALTA DE PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Consecuencias

[L]a falta de publicación de los actos administrativos no afecta ni pone en duda la existencia y legalidad de los mismos y, por tanto, no acarrea su nulidad, toda vez que la publicidad es extrínseca al acto; no es presupuesto de validez sino de eficacia. FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – No configuración Frente a la falsa motivación endilgada por la demandante, que asegura que el INVIAS no argumentó en debida forma el supuesto interés general en el que se fundamentó para ordenar la restricción vehicular contenida en el acto administrativo demandado, es menester precisar que se trata de una causal de nulidad de los actos administrativos […] En un análisis inicial de la controversia, no se observa la falsa motivación alegada, toda vez que es evidente que el INVIAS, previo a la expedición del acto acusado, tuvo en cuenta una serie de oficios y

conceptos emitidos por las autoridades competentes, que informaban sobre el mal estado de la vía Sisga - Guateque - El Secreto y advertían los posibles riesgos a los que se enfrentan los usuarios de la misma por el transporte de carga pesada si no se restringía su tránsito.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la decisión de la solicitud de suspensión provisional y sus efectos, y, la falsa motivación del acto administrativo como causal de nulidad, ver autos, Consejo de Estado, Sección Primera, de 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2013-00503-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; y, de 2 de junio de 2011, Radicación 66001-23-31-000-2005-0051901, C.P. María Elizabeth García González, respectivamente; sobre la finalidad de las medidas cautelares, ver auto, Sección Tercera, de 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sobre la definición de las medidas cautelares, ver sentencia, Corte

Constitucional, C-379 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 – NUMERAL 4 / DECRETO 087 DE 2011 – ARTÍCULO 16 – NUMERAL 3

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 4223 DE 2014 (28 de julio) DIRECTOR

OPERATIVO DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00702-00

Actor: ZAYRA ALEJANDRA CASTILLO RODRÍGUEZ Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVIAS El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de la Resolución 4223 de 28 de julio de 2014, "Por la cual se modifica la Resolución No. 0556 de 15 de febrero de 2013 en la cual se toman algunas medidas sobre el tránsito vehicular en la vía Sisga - GuatequeEL Secreto en el tramo Macanal - el Secreto, en el Departamento de Boyacá", expedida por el Director Operativo del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-.

I-. ANTECEDENTES I.1. La demanda La señora ZAYRA ALEJANDRA CASTILLO RODRÍGUEZ, quien obra en su propio nombre y en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de la Resolución 4223 de 28 de julio de 2014, "Por la cual se modifica la Resolución No. 0556 de 15 de

febrero de 2013 en la cual se toman algunas medidas sobre el tránsito vehicular en la vía Sisga - Guateque - EL Secreto en el tramo Macanal - el Secreto, en el Departamento de Boyacá", expedida por el Director Operativo del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-. II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La actora solicita la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, por violación de los artículos 1º, 11, 13, 24, 25 y 29 de la Constitución Política; 3º y 4º de la Ley 489 de 29 de diciembre de 19981 y 2º literal c, de la Ley 105 de 30 de diciembre de 19932, los cuales considera vulnerados por las siguientes razones: - Afirmó que, los principios fundamentales de la dignidad humana, el trabajo y la prevalencia del interés general previstos en el artículo 1º de la Constitución Política, se encuentran vulnerados por cuanto, a su juicio, la Resolución 4223 desconoce el derecho al trabajo que le asiste a los empleados directos e indirectos de las empresas de transporte de materiales, a las empresas productoras de la 1 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector

transporte y se dictan otras disposiciones”. zona, a los dueños de los vehículos pesados, entre otros, cuya operación está siendo afectada por la restricción vehicular3, obligándolos a abandonar su oficio o asumirlo en condiciones de desventaja, con fundamento en un supuesto interés general que no ha sido debidamente argumentado por la entidad accionada. Sostuvo que el INVIAS, previamente a ordenar la restricción vehicular por solicitud de una empresa que realiza el mantenimiento de la carretera, debió verificar el verdadero interés de la comunidad bajo los principios de razonabilidad y proporcionalidad. - Manifestó que el acto acusado también atenta contra el derecho a la vida, al mínimo vital y al trabajo de los conductores y dueños de las volquetas y los vehículos pesados, empresarios, consumidores, arrendatarios, empresas que transportan materiales y alimentos etc., a quienes la restricción les afecta gravemente su patrimonio del cual no sólo depende su subsistencia sino la de su núcleo familiar. - Adujo que, la citada medida transgrede el derecho a la igualdad de un grupo de personas que deberían estar en las mismas condiciones, debido a que en otras vías que se encuentran en peor estado se permite el tránsito de vehículos con un peso bruto mayor a 40 toneladas, tal es el caso de la carretera Mojarras, CaucaPopayán, la cual aún cuando está en estado crítico no tiene restricción alguna y el tramo Macanal - El Secreto, que pese a su grave situación fue habilitado temporalmente mediante Resolución 6516 de 22 de octubre de 2014.

3 En la vía Sisga - Guateque - El Secreto. - El acto demandado vulnera el derecho a la libertad de locomoción de todas las personas que desean transitar por la vía pública del Sisga - Guateque - El Secreto, con un vehículo con peso bruto mayor de 30 toneladas, afectándose así el principio del interés general. - Por último, aseguró que el INVIAS no publicó el acto administrativo controvertido, el cual solo puede ser visto a solicitud de parte mediante derecho de petición o comunicación escrita ante la entidad, lo que va en contravía con los parámetros establecidos en la ley que disponen que los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso, razón por la que considera que se vulneró el derecho al debido proceso de todas las personas afectadas con la restricción vehicular contenida en dicho acto. III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR En virtud de la notificación ordenada en proveído de 8 de octubre de 2015, el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, solicitó no acceder a la suspensión provisional del acto administrativo demandado, bajo los siguientes argumentos: Afirmó que, las Resoluciones 0556 de 15 de febrero de 2013 y 4223 de 28 de julio de 2014, fueron expedidas dentro del marco de la legalidad y se ajustaron al procedimiento respectivo, cumpliendo con todas las características estipuladas para su estructura, tales como: el sujeto, el objeto, la finalidad, la forma, la

preparación, la motivación, la expedición y la comunicación de los actos administrativos. Aseguró que, teniendo en cuenta que las medidas solicitadas por la actora obedecen a aspectos probatorios, pues el fundamento de la suspensión se centra en la supuesta vulneración al debido proceso por indebida valoración de los medios de prueba dentro de la actuación administrativa, es a esta a la que le corresponde demostrar la inobservancia de las reglas de imperativo cumplimiento y de las normas constitucionales y legales que orientan los actos administrativos. Indicó que, en el presente caso no se encuentra demostrada la violación de las disposiciones invocadas en la demanda, toda vez que de la confrontación del acto administrativo acusado con la norma presuntamente vulnerada, esto es, el artículo 29 de la Constitución Política, no es posible concluir la existencia de tal vulneración. Finalmente, alegó que cuando se pretende la suspensión provisional de un acto administrativo por violación al debido proceso, dicha vulneración debe encontrarse configurada con la simple confrontación del acto y el ejercicio del derecho de defensa de la parte actora, razón por la que el hecho de que no se esté de acuerdo con la valoración de los medios de prueba efectuada por la autoridad administrativa, no hace procedente la mencionada medida cautelar, ya que para entrar a estudiar esa imputación resulta necesario realizar el respectivo control de legalidad. IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO: Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de

un derecho que es controvertido en ese mismo proceso4. El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.5 De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.6 4 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional. 5 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “…se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.”

6 Artículo 230 del CPACA. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto). Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 201403799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: “[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño

ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]”7 (Negrillas fuera del texto). También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo: 7 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. “[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […]” 8(Negrillas no son del texto). Así pues, conforme a la Jurisprudencia de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i)

8 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco

competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del CPACA da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA9 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del

mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».10 Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), que la suspensión provisional de los efectos 9 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 10 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución

del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas11. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: “[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de 11 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799), en la cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de

competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva.” (Resaltado es del texto). una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]” (Resaltado fuera del texto). Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada

por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto».12 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del 12 Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (Expediente nro. 2013 00503.

Consejero ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: “Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del CAPCA expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ [ ]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la

imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o ‘prejuzgamiento’ de la causa [ ]. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia”.(Negrillas fuera del texto). estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”. Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas

superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios”. (Negrillas fuera del texto).

Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados. El caso