CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2015-00163-00-2017

RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA – Contra decisión que decretó la suspensión provisional respecto del acto por medio del cual se definen mecanismos para acordar con las autoridades territoriales las medidas necesarias para la protección del ambiente sano en desarrollo del proceso de autorización de actividades de exploración y explotación minera / PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Por haber desaparecido sus fundamentos de hecho o de derecho / PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Efectos / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Improcedente respecto de acto que ya no produce efectos / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada frente al Decreto 2691 de 2014 por carencia de objeto por sustracción de materia [L]a Corte Constitucional, en [sentencia C-273 de 2016] […] decidió: «[…] PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE, el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.” […]», lo que produjo el decaimiento del Decreto 2691 de 2014. En relación con el decaimiento, fenómeno que se presente en el presente caso, la Corporación ha indicado que «[…] comporta la pérdida de los efectos vinculantes del acto administrativo y por ello se hace imposible de ejecutar, pues cuando desaparecen los fundamentos jurídicos de la decisión administrativa, esta pierda su fuerza ejecutoria. En efecto, con el decaimiento “se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo” y es una “situación jurídica

que se da de pleno derecho” , por tanto, no se requiere adelantar ninguna actuación para que opere dicho fenómeno […]», por lo que el Decreto 2691 de 2014, en este momento, no se encuentra produciendo efectos jurídicos, lo que impide que el juez se pronuncie en relación con la suspensión provisional de sus efectos, razón por la que la Sala revocará el auto recurrido. COMPILACIÓN DE NORMAS – Alcance En relación con la expresión «[…] Compilar […]» y los alcances de esta actividad, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-839 de 2008 […] explicó lo siguiente: «[…] 3.2. Sobre el alcance de la expresión compilar la Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades precisando que “la compilación implica “agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa”. Quien compila, ha dicho la Corte “limita su actividad a la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de un criterio de selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia al ordenamiento jurídico en cuanto tal. La función compiladora se encuentra limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir disposiciones del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas o repetidas y, claro está, tampoco le es atribuida la función, típicamente legislativa, de reordenar, con efectos obligatorios erga omnes el articulado de un conjunto normativo”. Es una

facultad que “no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código”, ya que la compilación “en nada debe alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas”.

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Características /

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Finalidad / MEDIDA

CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Naturaleza

[L]a figura de la suspensión provisional de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 231 y siguientes del CPACA, destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida, para salvaguardar los intereses generales dentro de un Estado Social de Derecho. El artículo 231 del CPACA establece dos requisitos para que proceda la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos cuando se trata del medio de control de nulidad; i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 13 de octubre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2015-00128-00, C.P.

María Elizabeth García González; Corte Constitucional, sentencia C-839 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño; y sentencia C-273 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 / DECRETO 1073 DE 2015 – ARTÍCULO 3.1.1

NORMA DEMANDADA: DECRETO 2691 DE 2014 (23 de diciembre) GOBIERNO NACIONAL (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00163-00

Actor: LINA MARCELA MUÑOZ ÁVILA, SEBASTIÁN SENIOR SERRANO,

VALENTINA DÍAZ MOJICA, ESTEFANÍA ARCINIEGAS CARVAJAL, NIGER

DAVID GUERRERO LACERA, JUANA MARINA HOFMAN QUINTERO

Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE

AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – MINISTERIO DE MINAS Y

ENERGÍA – MINISTERIO DEL INTERIOR – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y

DESARROLLO RURAL Referencia: RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA La Sala procede a decidir el recurso ordinario de súplica interpuesto por la parte demandada, en contra del proveído de 25 de junio de 20151, por medio del cual el entonces Consejero Guillermo Vargas Ayala, en Sala Unitaria, decretó la suspensión de los efectos jurídicos del Decreto 2691 de 23 de diciembre de 20142, expedido por el Gobierno Nacional.

I.- ANTECEDENTES

Los ciudadanos LINA MARCELA MUÑOZ ÁVILA, VALENTINA DÍAZ MOJICA,

ESTEFANÍA ARCINIEGAS CARVAJAL, SEBASTIÁN SENIOR SERRANO, NIGER DAVID GUERRERO y JUANA MARINA HOFMAN QUINTERO, en ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentaron demanda ante esta Corporación, en la que solicitaron la suspensión provisional del Decreto 2691 de 23 de diciembre de 2014. Mediante auto de 25 de junio de 2015, el Magistrado de la Sección Primera de esta Corporación, doctor Guillermo Vargas Ayala, decretó la suspensión de los efectos jurídicos de dicho acto administrativo.

II. LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Despacho del Magistrado Ponente sustentó la decisión de suspender provisionalmente el acto demandado, con base en los siguientes argumentos: «[…] de la solicitud de suspensión provisional se deducen los siguientes cargos: el primero, relacionado con la competencia para la determinación de procedimientos administrativos, y el segundo, tiene

que ver con la vulneración del principio de autonomía territorial. Falta de competencia De la lectura del Decreto 2691 de 2014 se desprende con claridad que el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria 1 Folios 21-35 2 «[…] Por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y se definen los mecanismos para acordar con las autoridades territoriales las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, en desarrollo del proceso de autorización de actividades de exploración y explotación minera[…]». de la que es titular, creó un procedimiento administrativo al que deben someterse los entes territoriales interesados en imponer medidas de protección sobre las cuencas hídricas que se hallen en su territorio, cuando quiera que se vean amenazadas por la actividad minera. Allí determinó incluso un límite o condición para la presentación de la solicitud según la cual tal petición procede cuando se modifique el plan de ordenamiento territorial de los Municipios o Distritos o, cuando se presente dentro de los noventa (90) días contados a partir de la publicación del Decreto impugnado (Artículo 5º) […] El Despacho advierte que de conformidad con lo previsto en los artículos 29, 114 y numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución Política el único facultado de manera directa y exclusiva para la creación de procedimientos administrativos es el Legislador. […] Como el acto impugnado determina claramente un procedimiento administrativo al punto que crea etapas preclusivas, requisitos para la

presentación de la solitud en términos de tiempo y de condiciones (la modificación del POT), define la supervisión o control, entre otros, es evidente que se desconoce de manera abierta la reserva legal ordenada por el Constituyente de 1991, dado que el Decreto 2691 de 2014 es un acto administrativo, es decir, una norma con un rango inferior a la Ley. […] Cargo de violación del principio de autonomía de las entidades territoriales […] Con el Decreto 2691 de 2014 (acusado) la decisión de adoptar la medida de protección del medio ambiente va a depender única y exclusivamente del ejercicio de la potestad discrecional que sobre el particular ejerza el Ministro de Minas y Energía, dado que es éste quien, de manera unilateral, determina si procede o no la solicitud. Lo anterior resulta ostensiblemente contrario a lo dispuesto en la Sentencia C-123 de 2014, ya que lo pretendido allí por la Corte fue armonizar los principios de autonomía de las entidades territoriales y Estado unitario para que de manera conjunta resolvieran si procedía o no excluir transitoria o permanentemente porciones del territorio de la actividad minera. Vistas así las cosas, el Despacho acoge lo dicho por las demandantes cuando calificaron de estricto y exigente el procedimiento administrativo que se impugna, pues antes que admitir un proceso de deliberación y decisión lo que establece el acto enjuiciado es una imposición de la autoridad Nacional sobre los entes territoriales, desdibujando no solo lo dicho por la Corte Constitucional en la anotada sentencia, sino desconociendo los mandatos constitucionales que otorgan autonomía a

éstos para la regulación del suelo. […] La violación del principio de autonomía de las entidades territoriales es entonces palmaria, dado que la sujeción al trámite dispuesto en el Decreto 2691 de 2014 somete a las autoridades municipales y distritales a lo que bien disponga el Ministerio de Minas y Energía sobre la posibilidad de excluir partes de su territorio de la actividad minera […]».

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los Ministerios del Interior3, de Agricultura y Desarrollo Rural4, de Ambiente y Desarrollo Sostenible5, de Minas y Energía6 y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado7, mediante escritos radicados oportunamente en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, interpusieron recurso de súplica en

contra del proveído en mención, a saber: III.1.- Ministerio del Interior El apoderado judicial del Ministerio del Interior, sustentó el recurso de súplica de la siguiente manera: «[…] El Ejecutivo al emitir el Decreto 2691 del 23 de Diciembre de 2014, lo hizo en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial en las previstas en el numeral 11 del artículo 189 (sic) Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en armonía con lo previsto por la H. Corte Constitucional, que mediante Sentencia C-123 de 2014 declaró la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 en el entendido de que én desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades del nivel nacional deberán acordar con las

autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante Ja (sic) aplicación de los principio de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Políticá. […] 3 Folios 47 - 52 4 Folios 53 - 62 5 Folios 63 – 69 6 Folios 72 - 80 7 Folios 99 - 116 Por disposición del Decreto Ejecutivo 381 del 16 de febrero de 2012, corresponde al Ministerio de Minas y Energía formular, adoptar, dirigir y coordinar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución de minerales, hidrocarburos y biocombustibles. […] El ejecutivo con el fin de aplicar el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 en los términos de la exequibilidad declarada por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-123 de 2014, consideró que se hace necesario diseñar un procedimiento que permita al Ministerio de Minas y Energía, en relación con la autoridad minera nacional concedente como participe en el desarrollo del proceso por medio del cual se autoriza a los particulares la realización de actividades de exploración y explotación minera y a la autoridad nacional o regional competente, acordar con las entidades territoriales concernidas las medidas necesarias para la protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus

comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política, profirió la norma ajustándose a la Carta Fundamental, y por tanto no vemos la razón de los accionantes que tratan de mostrar una cara negativa y transgresiva de la Norma Superior, cuando quiera que con el Decreto se creó un procedimiento expedito para toda la comunidad sin excepción, que no tiene el alcance de modificatorio del C.C A CA (sic), dado que apenas fija unos parámetros que se deben cumplir en el tiempo y el espacio, que es la garantía dentro del principio de igualdad para todas las personas que tengan influencia en la zona afectada. […] Considera el citado Decreto que las medidas de protección deben fundamentarse en estudios técnicos elaborados a cargo del respectivo municipio o distrito, los cuales deben contener el análisis de los efectos sociales, culturales, económicos o ambientales que podrían derivarse de la aplicación de las citadas medidas en relación con los impactos que puede generar la actividad minera, los costos de estos estudios serán asumidos por el Municipio solicitante. Atacan los accionantes que se le está vulnerando el derecho a los Municipios por la carga de los costos del municipio solicitante, considerando que la mayoría de estos están en categorías que no les permite asignar presupuesto para ello, apreciación personal y equivocada de los actores, dado que la ley presupuestal está diseñada en el marco de las necesidades de desarrollo e integración de la comunidad. Discrepan los actores del contenido del artículo 5º, […] tampoco encontramos contradicción con la norma Constitucional, puesto que esta es

la forma en que se elabora el plan de ordenamiento territorial y la que se está reconociendo en el Decreto es que se debe cumplir a cabalidad con el precepto constitucional. No mencionan que el Decreto contempla también un régimen de transición que reconoce la prioridad a los acuerdos logrados con las entidades territoriales concernidas en los términos establecidos. Se podría abundar en argumentos jurisprudenciales para concluir que era imperativo la expedición de la norma reglamentaria y que correspondía su competencia a la Presidencia de la República y sus Ministros del ramo, como evidentemente se hizo y que no es válido el argumento de la demanda principal y la preventiva, de que la expedición está viciada por no haberse convocado al Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, afirmación que riñe con la verdad procesal verificable con el examen del estatuto procedimental contenido en el Decreto 2691 de 2014 […]». III.2.- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural La apoderada judicial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, coadyuvó el recurso de súplica, radicado por el Ministerio de Minas y Energía, en los siguientes términos: «[…] De la lectura simple se advierte que la medida cautelar no cumple con lo enunciado, principalmente con el numeral 3 de la norma en comento8, pues, en primera instancia dentro del escrito de la demanda incoada se limita exclusivamente a afirmar la existencia de una extralimitación de la facultad reglamentaria, afirmación que al parecer fue suficiente para esta Corporación, quien decretó la medida cautelar sin mayor acervo probatorio

que le permitiera acreditar dicha aseveración. Adicionalmente el extremo actor no manifestó las razones de urgencia y de la gravedad al interés público que hacen imperioso el decreto de las medias cautelares. Aceptar la procedencia de la medida cautelar decretada implicaría desconocer palmariamente que la actividad minera es de utilidad pública y de interés social […] el Estado Colombiano es el propietario de los recursos del subsuelo […] por esta razón resulta válido que exista una regulación de naturaleza legal, por medio de la que se fijen los estándares que deban ser acatados en todo el territorio colombiano. […] De lo anterior se concluye que al suspender provisionalmente el acto administrativo objeto de la medida cautelar, se está generando un perjuicio mayor pues afecta la sostenibilidad fiscal que es la garantía para la prestación de los derechos sociales económicos y culturales. […]». III.3. Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible El apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en su recurso de súplica, luego de indicar que «[…] no es cierto que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible haya guardado silencio respecto a la solicitud de medida cautelar por cuanto el 11 de junio de 2015 se radicó en Secretaría de la Sección Primera la oposición a la solicitud de medida cautelar, la cual no fue tenida 8 Artículo 231 del CPACA. Requisitos para decretar las medidas cautelares. (…) 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que

concederla. en cuenta por el Despacho dado que en el auto impugnado se desconoce en su integridad la existencia de este documento […]»; sustentó su recurso de la siguiente forma: «[…] La solicitud de suspensión provisional del decreto objeto de estudio, así como su nulidad, no están llamados a prosperar ya que se trata de una norma que se encuentra derogada, por cuanto el artículo 3.1.1. del libro 3 del Decreto 1073 de 2015, derogó el decreto objeto de este medio de control. […] La sentencia relacionada en el subtítulo9, declaró la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 en el sentido de […] modificando notoriamente la tradicional postura sobre la actividad minera en relación con las municipalidades, permitiendo por primera vez en la historia que los entes territoriales participaran de una u otra forma, en los procesos para el otorgamiento de contratos de concesión minera […]» (resalta la Sala). III.4. Ministerio de Minas y Energía El apoderado judicial del Ministerio de Minas y Energía, en su recurso de súplica, argumentó: «[…] Estimamos improcedente desde el punto de vista legal la medida cautelar, como quiera que no se cumplieron los requisitos previstos en el artículo 231 del C.P.A.C.A., dado que la parte demandante no acreditó la violación de las disposiciones invocadas en la demanda ni en la solicitud de suspensión provisional, solamente se limitó a afirmar que la demanda incurrió en extralimitación de la facultad reglamentaria y el Despacho dio plena validez a las afirmaciones de la demandante, sin agotar el mínimo

probatorio para determinar un juicio razonable que permita motivar dicha suspensión. Es así que con la expedición del acto administrativo (Decreto 2691 de 2014), el ejecutivo no hace más que desarrollar la voluntad del legislador y la consecuente relación de subordinación a esta, toda vez que el citado Decreto al reglamentar el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 no hizo otra cosa que materializar la potestad reglamentaria del ejecutivo que tiene frente a las leyes para su debido cumplimiento y la cual se encuentra prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. […] De igual forma vale la pena adicionar que a partir de dicho pronunciamiento judicial (Sentencia C-123 de 2014 de la Corte Constitucional), el Gobierno Nacional atendió la regla establecida a través de la expedición del Decreto 2691 de 2014, que de paso se hace necesario advertir al Despacho que el mismo fue derogado de manera integral por el Decreto Único 9 Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014 Reglamentario del Sector Minas y Energía en su artículo 3.1.1 Título Disposiciones Generales, Derogatorias y Vigencias, tomando como fundamento para ello el artículo 3 de la Ley 153 de 1.887. […] Por todo lo expuesto esta cartera ministerial no encuentra que los cargos que sirvieron de fundamento al auto de junio 25 de 2015 se hayan materializado en el reglamento contenido en el citado decreto, toda vez que la norma suspendida como fue señalado en párrafos anteriores tienen como propósito poner un orden para que el ejercicio del derecho de participación de las

entidades territoriales no sea ineficaz como por ejemplo, al establecer medidas tendientes a que los concejos municipales como órganos de representación de la entidad territorial a través de un acuerdo municipal, soliciten al Ministerio de Minas y Energía diversas medidas de protección aplicables a las concesiones en trámite y a las presentadas con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia del mismo. […] De otra parte, si bien es cierto que en el Decreto se estableció un plazo inicial para presentar esta solicitud de adopción de medidas hasta el 7 de mayo de 2015, este plazo lejos de ser una limitante para el ejercicio del derecho de participación, muy por el contrario es una garantía para el ejercicio del mismo, y adicional a ello una garantía de seguridad jurídica en un Estado de Derecho, toda vez que en el marco del ejercicio de la función pública que debe cumplir la Agencia Nacional de Minería encargada de liderar el proceso de otorgamiento de los títulos mineros en Colombia, no puede verse sometido a ausencia de reglas que permitan tanto a los proponentes del contrato de concesión como a los entes territoriales satisfacer sus expectativas; en el primero de los casos consistente en otorgamiento de títulos mineros y en el segundo en el ejercicio de este derecho a la participación. De otra parte no fue un plazo extintivo, habida cuenta de que las entidades territoriales podrán seguir solicitando medidas de protección cada vez que se modifiquen sus planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial y esquemas de ordenamiento territorial, según el caso; constituyéndose este plazo como un primer momento para el establecimiento de medidas de protección general. […] Es necesario resaltar, que la medida cautelar impuesta, puede llegar a

resultar más gravosa que la intencionalidad de protección que se busca con la adopción de dicha medida para el interés público, dado que los efectos de esta pueden generar caos administrativo y mayor confusión de competencias entre los entes territoriales y las competencias de las autoridades nacionales en lo que respecta al ejercicio de la función pública, y contrario a lo manifestado por el Despacho, la medida de suspensión provisional del Decreto 2691 de 2014, es un prejuzgamiento de conformidad con los argumentos en que se basa para su decisión, en la cual concluye la violación que aduce la parte demandante […]» (resalta la Sala). III.5. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado La Directora General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en uso de la facultad conferida por los artículos 601 y 611 del Código General del ProcesoCGP, solicita al Despacho: «[…] Que revoque la decisión contenida en el auto de fecha 25 de junio de 2015 que decretó la suspensión provisional del Decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014 […] teniendo en cuenta que, el acto administrativo en cuestión […] no contraría las normas constitucionales invocadas por la parte demandante ni ninguna otra de la Carta Política, por cuanto fue expedido en desarrollo de las competencias constitucionales que le asisten al señor Presidente de la República, sin que se contravengan principios y reglas superiores. […] Los fundamentos de la petición se dividen en tres grandes grupos: i) improcedencia de la medida cautelar por ausencia de requisitos de forma; ii) en subsidio, improcedencia de la medida cautelar, comoquiera que no se

acreditó la vulneración entre el acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; iii) improcedencia de la medida cautelar debido a que con esta no se garantiza provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. […] En relación con los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión de los efectos de un acto administrativo controvertido, de manera expresa y necesaria –entre otras, con fundamento en los artículos 6 y 121 de la Constitución Políticaobliga al juez de lo Contencioso Administrativo, que se pronuncie, única y exclusivamente, respecto de las normas superiores que se invoquen o se señalen en la demanda como normas violadas […] el marco jurídico de referencia dentro del cual el juez debe mantenerse al momento de decidir acerca de la procedencia de una medida cautelar los constituye i) las normas cuyo efecto se solicita la suspensión provisional y ii) las normas superiores que se invoquen como vulneradas; fuera de ese marco, el operador judicial carece de competencia para pronunciarse, esto es, no tiene la atribución para pronunciarse de oficio en relación con disposiciones cuya vulneración no se alegó en la demanda o en el escrito separado. […] Como se indicó en el auto objeto del recurso de súplica, las normas que los demandantes consideraron infringidas fueron las siguientes: (…) 1, 2, 79, 80, 287, 288 y 311 de la Constitución Política, artículos 1 y 2 de la Ley 99 de 1993, artículo 1 y 10 de la Ley 388 de 1997, capítulos I y II de la Ley 715 de

2001 y los artículos 2 y 3 de la ña (sic) Ley 1454 de 2011. Ahora bien, en relación con la supuesta falta de competencia del Gobierno Nacional para expedir un procedimiento administrativo, en el auto impugnado se consideró que las normas vulneradas habían sido los artículos 29, 114 y los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución Política, disposiciones normativas que, como se observa jamás fueron invocadas como vulneradas ni en la demanda ni en el escrito mediante el cual se solicitó la medida cautelar. Se agrega, además, que los demandantes tampoco formularon, como concepto de violación, el cargo de falta de competencia del Gobierno Nacional para expedir procedimientos administrativos; si bien argumentaron que el procedimiento era árbitrario y onerosó para las entidades territoriales, lo hicieron para advertir que lo contenido en el Decreto demandado, según su parecer, vulneraba el principio de la autonomía territorial, pero nunca para impugnar la competencia del ejecutivo para expedirlo. Lo que hizo el Magistrado Ponente, según lo indicó en el mismo auto, fue deducir eso sí sin fundamento alguno, que los demandantes habían formulado ese cargo, lo cual no se acompasa, para nada con la realidad procesal que se advierte en el proceso. […] El Magistrado Ponente hizo el análisis de conformidad con la sentencia C123 de 2014 por medio de la cual se declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 –Código de Minas-, de manera que, finalmente, el estudio de legalidad se hizo y la medida cautelar

se impuso por la supuesta vulneración del citado artículo 37 mencionado. Sin embargo, ocurre que el citado artículo 37 de la Ley 685 de 2001, tampoco se invocó en la demanda como vulnerado, de manera que el Ponente no podía fundamentar la procedencia de la suspensión provisional en esa norma. […] Resulta procedente advertir que parte del fundamento que se tuvo en cuenta para decretar la suspensión provisional del Decreto se basó en una tesis jurisprudencial que ha sido modificada, en tanto que para la Corte las facultades extraordinarias que se le otorguen al Presidente de la República para la expedición de procedimientos administrativos especiales, se ajustan a la Constitución y no suponen la expedición de modificación a un código en sí mismo”. […] En materia de procedimientos administrativos, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha advertido la posibilidad que existe de que el Legislador establezca los elementos del procedimiento administrativo especial y el Gobierno Nacional proceda a su reglamentación. Así ha ocurrido, por ejemplo, en asuntos de contratación estatal, en los cuales la Constitución Política prevé que corresponde al Congreso de la República la expedición del Estatuto General de Contratación Pública, no obstante dicho procedimiento administrativo ha sido objeto de reglamentación una vez dado el marco general en dicha normativa. […] Así las cosas, se observa como el Decreto suspendido tuvo como propósito fundamental gar