CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2015-00248-00-2017

DEVOLUCIÓN DE COBROS NO AUTORIZADOS PARA LOS SERVICIOS DE

ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO - Condiciones / DEVOLUCIÓN DE

COBROS NO AUTORIZADOS PARA LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO,

ALCANTARILLADO Y ASEO – Intereses / IDENTIFICACIÓN DE COBRO NO AUTORIZADO PARA LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO – Facultad del organismo de control o el prestador del servicio para recalcular su valor / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada frente a las Resoluciones CRA 294 de 2004 y CRA 659 de 2013 [L]a norma que se estima infringida [Ley 142 de 1994 – artículo 150] corresponde a una situación diferente a la que regulan las Resoluciones bajo estudio y de ahí la imposibilidad de que contraríen un asunto al que no se están refiriendo, toda vez que, se reitera, aquellas tratan sobre las condiciones en las que se debe proceder a la devolución de los cobros no autorizados, mientras que la norma superior se refiere a la prohibición de reclamaciones por cobros inoportunos, lo que prima facie impide constatar la violación alegada. […] Para la Sala Unitaria no emerge prima facie la violación de las normas invocadas, pues, contrario a lo afirmado por el actor, las Resoluciones reprochadas son un desarrollo de aquellas, dado que reconocen y hacen efectivo el derecho a obtener la devolución del pago de no lo debido, sin que pueda señalarse que cuando dicha devolución la ordena la entidad de vigilancia se desconozca el derecho a que sea el directamente afectado quien presente la reclamación, pues ello equivaldría a desconocer el deber de protección

de los derechos de los usuarios en cabeza de la Superintendencia. […] De la comparación inicial entre el contenido del acto demandado y la norma superior que se estima infringida, no observa la Sala Unitaria que la previsión en comento desconozca el derecho al debido proceso de los usuarios, al señalar que la empresa prestadora del servicio o la entidad de vigilancia y control están facultadas para identificar y recalcular los cobros no autorizados, en tanto ello obedece al deber de protección de los derechos de los usuarios en cabeza de dichas entidades, señalado en normas superiores, que le sirven de fundamento a los actos expedidos por la CRA. De otra parte, debe destacarse que las Resoluciones de la CRA dejan en claro que la identificación de cobros no autorizados procede de oficio o por petición de parte.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo ver sentencias de la Corte Constitucional C-379 de 2004, M.P.

Alfredo Beltrán Sierra; y del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y Secciones Tercera y Primera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; de 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y de 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24000-2013-00503-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; Sobre cobro de intereses en el contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios,C-389 de 2002, M.P.

Clara Inés Vergas Hernández FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 884 / LEY 142

DE 1994 – ARTÍCULO 79 NUMERAL 29 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 79

NUMERAL 31 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 132 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 150 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 154

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN CRA 294 DE 2004 (21 de julio)

MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO - COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO (No suspendida) / RESOLUCIÓN CRA 659 DE 2013 (18 de diciembre) MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO - COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00248-00

Actor: CARLOS ANDRÉS GONZÁLEZ SERNA

Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO - COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO Referencia: Medio de control de nulidad El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones CRA 294 de 21 de julio de 2004, “por medio de la cual se establece la devolución de cobros no autorizados para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, como criterio general de protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a la factura” y CRA 659 de 18 de diciembre de 2013, “Por la cual se modifica la Resolución CRA 294 de 2004 y se dictan otras disposiciones", expedidas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Comisión de Regulación de Agua

Potable y Saneamiento Básico. I.- ANTECEDENTES El ciudadano CARLOS ANDRÉS GONZÁLEZ SERNA, actuando en nombre propio y, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, presentó demanda ante esta Corporación, con el fin de que se declarara la nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de las Resoluciones CRA 294 de 2004 y CRA 659 de 2013, por medio de las cuales la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en adelante CRA, estableció la devolución de cobros no autorizados para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

II-. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El actor solicita la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, por violación de los artículos 36.3, 79.29, 79.31, 152 a 159 de la Ley 142 de 11 de julio 19941; 2313 y 2315 del Código Civil -CCy 29 de la Constitución Política -C.P-2. Explica que, las Resoluciones demandadas atribuyen a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en adelante la Superintendencia, la facultad de recalcular de manera oficiosa lo cobrado en la factura y ordenar devoluciones de dinero “por vía general”, facultad que solo le asiste cuando conoce de los recursos de apelación que promueven los usuarios o suscriptores con dicho fin. Señala que, los actos censurados desconocen el término previsto en el artículo 154 de la Ley 142 al autorizar a la Superintendencia ordenar devoluciones generales en cualquier tiempo, cuando la citada disposición establece que en ningún caso proceden reclamaciones contra facturas que tengan más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos. 1 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. 2 Las normas invocadas corresponden a la sustentación de la solicitud de suspensión provisional visible a folios 44 y 45 del cuaderno de la medida cautelar. Resalta que, la CRA desborda la facultad regulatoria y el contenido de los artículos 2313 y 2315 del CC, porque tales disposiciones señalan que “(…) el que por error ha hecho un pago y prueba que no lo debía, tiene derecho para repetir lo

pagado (…)”, quedando sin sustento la facultad que otorga la CRA a la Superintendencia para ordenar devoluciones de oficio. Sostiene que, las Resoluciones de la CRA violan el artículo 36.3 de la Ley 142 porque imponen la obligación a la empresa de servicios públicos de devolver los dineros por cobros no autorizados con el pago de intereses, contrario a lo que establece la citada disposición al señalar que se causan intereses en el contrato “a falta de estipulación de las partes”. Finalmente, arguye que, se desconoce el debido proceso pues únicamente los usuarios y/o suscriptores tienen derecho a determinar cuánto se les ha cobrado indebidamente y por qué concepto, sin que pueda la demandada, so pretexto de regular a favor de aquellos, facultar a la Superintendencia para que unilateralmente y de manera oficiosa determine los supuestos valores cobrados equivocadamente. III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (folio 51) afirma que la solicitud de medida cautelar no cumple con los requisitos señalados en el CPACA para su procedencia. Aduce que, el actor sustenta los cargos de nulidad en apreciaciones subjetivas y omite señalar las razones objetivas por las cuales considera que los actos demandados violan preceptos legales superiores. Enuncia que, de la lectura de los artículos 229 y siguientes del CPACA se deduce que para acceder a la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se requiere 1º) que la medida sea idónea para hacer frente a la situación que supuestamente amenaza el derecho del afectado; 2º) que la medida

a adoptar sea la menos lesiva respecto del marco competencial propio de la Administración Pública y 3º) que se efectúe un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, condiciones que no se reúnen en el caso concreto, dado que no existen elementos de juicio suficientes que permitan considerar que se dan los presupuestos necesarios para la prosperidad de la medida. Agrega que, las Resoluciones demandadas se sujetaron a las reglas del debido proceso y en ellas se garantizó la publicidad del proyecto de regulación exigida en la ley, además de que se ajustaron a las reglas de facturación previstas en la Ley 142. IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo. Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso3. El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a 3 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional. quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.4 De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio

irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.5 En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que este cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto). 4 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “…se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.”

5 Artículo 230 del CPACA. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 201403799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: « […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]»6 (Negrillas fuera del texto). También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es

dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad. 7(Negrillas no son del texto). 6 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. 7 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’

Así pues, conforme a la Jurisprudencia de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA8 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco

competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del CPACA da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” 8 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar

su adopción según la Ley (parágrafo). puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».9 Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas10. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de 9 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 10 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799), en la

cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva.” (Resaltado es del texto). marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: “Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado

valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.” (Resaltado fuera del texto). Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto».11 11 Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (Expediente nro. 2013 00503.

Consejero ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: “Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la

suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del CAPCA expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ [ ]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o ‘prejuzgamiento’ de la causa [ ]. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia”.(Negrillas fuera del texto).

Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”. Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir,

mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto).

Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados. El caso concreto El contenido de los actos acusados se transcribe a continuación: «RESOLUCIÓN 294 DE 2004 (Julio 21) "Por la cual se establece la devolución de cobros no autorizados para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, como criterio general de protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a la factura". LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, en ejercicio de sus facultades legales, y en especial de las conferidas por el artículo 73.21 y 87.2 de la Ley 142 de 1994, el Decreto 1524 de

1994, y el Decreto 1905 de 2000, y CONSIDERANDO: Que el numeral 14.18 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, define la regulación de los servicios públicos domiciliarios como la facultad de dictar normas de carácter general o particular en los términos de la Constitución y de esta ley, para someter la conducta de las personas que prestan los servicios públicos domiciliarios a las reglas, normas, principios y deberes establecidos por la ley y los reglamentos; Que de acuerdo con el numeral 73.21 del artículo 73 ibídem, es función de la Comisión, entre otras, señalar, de acuerdo con la ley, criterios generales sobre la protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a facturación, comercialización y demás asuntos referentes a la relación de la empresa con el usuario; Que el artículo 87.2 ídem establece entre los criterios para definir el régimen tarifario el de neutralidad, según el cual cada consumidor tendrá el derecho a tener el mismo tratamiento tarifario que cualquier otro, si las características de los costos que ocasiona a las empresas de servicios públicos son iguales; Que el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 establece que en la factura no se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario; Que de conformidad con lo establecido en el numeral 31 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, subrogado mediante artículo 13 de la Ley 689 de 2001, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

podrá ordenar en el acto administrativo que resuelva el recurso de apelación de que tratan los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994, la devolución de los dineros que una empresa de servicios públicos retenga sin justa causa a un usuario, dentro