CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2015-00339-00-2017

SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO – Los prestadores de servicios públicos están en la obligación de informar y expedir certificación de viabilidad y disponibilidad de servicios públicos para proyectos de urbanización / CERTIFICADO DE VIABILIDAD Y DISPONIBILIDAD INMEDIATA DE SERVICIOS PÚBLICOS – Es un documento adicional necesario para expedir la licencia de urbanización / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega la solicitada frente al artículo 4 del Decreto 3050 de 2013 [E]l acto acusado, no vulnera las disposiciones transcritas, pues lo que él dispone es el imperativo de expedir la certificación de disponibilidad y viabilidad de los servicios de acueducto y alcantarillado, mientras que la regulación contenida en el citado numeral 3º del artículo 22 ibídem, lo que señala es que la certificación de disponibilidad inmediata de los servicios públicos domiciliarios es un documento adicional necesario para la licencia de urbanización. […] En efecto, el acto en censura al referirse a los mencionados servicios de acueducto y alcantarillado no contradice ni vulnera el contenido del artículo 22, numeral 3º, pues éste señala los servicios públicos domiciliarios, en general, que incluyen los de acueducto y alcantarillado y el hecho de que el artículo acusado, disponga el imperativo de expedir la referida certificación, no implica que la licencia de urbanismo sea otorgada con ese único documento; además, es preciso tener en cuenta que el carácter imperativo del artículo 4º demandado no puede analizarse aisladamente, dado que

el mismo Decreto 3050 de 2013, que lo contiene, también preceptúa el evento en que se presente la imposibilidad de expedir la pluricitada certificación. […] Es cierto que el artículo 4º del Decreto 3050 de 2013, establece que los prestadores de servicios públicos de acueducto y/o alcantarillado dentro de las áreas de perímetro urbano «están en la obligación de expedir» la certificación de viabilidad y disponibilidad inmediata de los mismos, también lo es que el artículo 7º del mismo, prevé que en caso de no tener disponibilidad, el prestador deberá comunicarlo a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, junto con los soportes que sustenten tal decisión, tal como lo consagra igualmente el citado artículo 50. Lo anterior significa que, contrario a lo manifestado por la parte actora, existe la posibilidad de que las empresas prestadoras de servicios públicos se nieguen a expedir la certificación de viabilidad y disponibilidad inmediata de los referidos servicios públicos, lo cual es autorizado por el mismo cuerpo normativo contentivo del acto en censura.

NOTA DE RELATORÍA: Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo, ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15-000-201403799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Primera, de 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2013-00503-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; Sección Tercera, de 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-201500022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y de la Corte Constitucional C379 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1537 DE 2012 – ARTÍCULO 50 / DECRETO 1469

DE 2010 – ARTÍCULO 22 NUMERAL 3

NORMA DEMANDADA: DECRETO 3050 DE 2013 (27 de diciembre) MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN – ARTÍCULO 4 (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00339-00

Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ

Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y OTRO Referencia: Medio de Control de Nulidad Procede el Despacho a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del artículo 4º del Decreto 3050 de 2013 «Por el cual se establecen las condiciones para el trámite de las solicitudes

de viabilidad y disponibilidad de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado», expedido por el Gobierno Nacional.

I.- ANTECEDENTES.

I.1 El PERSONERO MUNICIPAL DE IBAGUÉ, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del artículo 4º del Decreto 3050 de 2013, expedido por el Gobierno Nacional. I.2. Solicitud de suspensión provisional. Como fundamento de la solicitud, expone los siguientes cargos de violación: Que en la norma acusada se establece que los prestadores de servicios públicos de acueducto y/o alcantarillado dentro de las áreas de perímetro urbano «están en la obligación de expedir» la certificación de viabilidad y disponibilidad inmediata de los mencionados servicios cuando le sean solicitada. Precisa que el aparte en comillas, es el que genera contravención normativa, de conformidad con lo consagrado en los artículos 184 literal c) inciso tercero del C.P.A.C.A. y el 238 superior. Indica que el acto cuestionado vulnera los artículos 50 de la Ley 1537 de 2012 y el 22, numeral 3º del Decreto 1469 de 2010; así como los postulados consagrados en la Carta Política. Explica que el artículo 50 de la Ley 1537 de 2012, establece, con rigurosidad, la obligación de otorgar la viabilidad y disponibilidad de los servicios y prestarlos efectivamente a usuarios finales en los suelos legalmente habilitados para el efecto, y que tal obligación es responsabilidad de las empresas prestadoras de

servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, siempre que se efectúe sobre terrenos jurídica y estructuralmente viables; sin embargo, el artículo censurado cercena el contenido de la Ley citada 1537 y abre la puerta a una interpretación que permite recibir una certificación de viabilidad y disponibilidad de servicios en lugares en los que no se reúnen los requisitos de Ley, lo que expone a las diferentes ciudades a un crecimiento indiscriminado en zonas no viabilizadas para la construcción, realidad que es contraria a las previsiones de legalidad e igualdad establecidas en la Carta Política. Señala que en relación con la violación del numeral 3º del artículo 22 del Decreto 1469 de 2010, es de suma importancia tener en cuenta que entre los requisitos adicionales para obtener la licencia urbanística, se encuentra la expedición de la certificación otorgada por las empresas de servicios públicos domiciliarios o autoridades municipales y distritales competentes, acerca de la disponibilidad inmediata de tales servicios en el predio o predios objeto de licencia, lo que necesariamente exige el desarrollo de un estudio que permita establecer tal disponibilidad, pero ante el mandato consagrado en la norma demandada, es evidente que dicha labor no puede ser desarrollada de manera ideal por parte de la empresa de servicios públicos que corresponda, lo que es contrario a los postulados superiores. Sostiene que la expedición de la aludida certificación es bastante compleja, en la medida en que tiene como objetivo establecer la viabilidad técnica de poder conectar el predio o predios objeto de la licencia de urbanización a las redes matrices de servicios públicos existentes. Afirma que en todo acto administrativo existen ciertos elementos esenciales, de

los cuales depende su validez y eficacia, tales como el órgano competente, el contenido, la voluntad administrativa, los motivos, la finalidad y la forma. Trae a colación, entre otros, los siguientes apartes doctrinarios: «Ilegalidad en cuanto al objeto. Consiste en que el contenido mismo del acto es contrario a una norma jurídica superior…» «Esta causal de ilegalidad es conocida generalmente con el nombre de “violación de la Ley”…» (Rodriguez, Libardo. Derecho Administrativo. Temis S.A. Santa Fe de Bogotá, 1998, Pág. 218). «a. Violación de la ley. El Estado colombiano, constituido como Estado de Derecho, se edifica sobre un sistema jerárquico y organizado de disposiciones jurídicas. Dicho conjunto de normas legales debe ser acatado por la administración. Esta debe obrar con arreglo a las normas que la organizan, que le señalan su actuación, de una parte, y de otra, respetando en el ejercicio de su actividad la jerarquía normativa, en forma tal que observe el respeto a toda norma superior. Por lo tanto, el consagrar la violación de la ley como razón para la anulación de los actos administrativos, no es sino una consecuencia de la organización del sistema jurídico del Estado colombiano y del principio de la legalidad que es inmediato y principal fundamento. Según este principio, los órganos del Estado, y por consiguiente, la administración, obran sujetos a los dictados de la ley y su actuación separada de esta ocasiona su nulidad …» (YOUNES MORENO, Diego. Curso Elemental de Derecho Administrativo. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez C Ltda., Santa Fe de Bogotá, Pág. 168)

I.3. Traslado de la solicitud de medida cautelar. De la solicitud de suspensión provisional se corrió traslado a la parte demandada, Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la cual manifestó: Que el artículo 231 del C.P.A.C.A. prevé que la suspensión provisional del acto demandado procede por la vulneración de las disposiciones invocadas en la demanda cuando «surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas», razón por la cual en el sub examine no es procedente dicha medida por cuanto la parte actora no efectuó un juicio de ponderación, sino uno descriptivo y exegético, dado que transcribió normas y se confundió al invocar el Decreto 1469 de 2010, el cual se refiere básicamente a las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas, que no guarda relación con los cargos demandados. Alega que la parte actora desconoce el fundamento normativo que invoca el Decreto 1469 de 2010, esto es, «en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 99 y los numerales 3, 4 y 5 del artículo 101 de la Ley 388 de 1997, y en desarrollo del artículo 48 de la Ley 9ª de 1989, el artículo 7º de la Ley 675 de 2001, parágrafo del artículo 7º y el artículo 9º de la Ley 810 de 2003 y el artículo 108 de la Ley 812 de 2003», además de los fundamentos de su parte considerativa, los cuales transcribe.

Aduce que el Gobierno Nacional a través del Decreto 1469 de 2010, recogió y armonizó en un solo cuerpo legal disposiciones vigentes, entre ellas, la función pública de quienes se desempeñen como curadores urbanos con el fin de evitar dispersión y proliferación normativa para darle mayor seguridad jurídica, tal como se explicará dentro de la contestación de la demanda. Relata que en relación con el artículo 50 de la Ley 1537 de 2012, el cual regula, entre otros aspectos, lo relacionado con los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, es necesario contextualizar su contenido junto con otras normas de la misma naturaleza, así:  Disponibilidad/ viabilidad/ disponibilidad inmediata: Explica que el numeral 3º del artículo 22 del Decreto 1469 de 2010 «Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones», consagra la certificación que deben expedir las empresas de servicios públicos en el predio objeto de licencia acerca de la disponibilidad inmediata de los servicios, es decir, que se trata de la viabilidad técnica de conectar el predio de la licencia de urbanización a las redes matrices de servicios públicos existentes. Argumenta que los urbanizadores pueden asumir el costo de las conexiones a las redes matrices que sean necesarias para dotar al proyecto con servicios, de conformidad con lo previsto en la Ley 142 de 1994 y las normas que la adicionen, modifiquen o sustituyan. Manifiesta que la disponibilidad inmediata se asimila a la viabilidad técnica de

conexión a las redes matrices. De igual manera, se plantea que la disponibilidad se predica como un requisito para la licencia de urbanismo.  Factibilidad: Precisa que del artículo 2º1 del Decreto 4300 de 2007 «Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a planes parciales de que tratan los artículos 19 y 27 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 80 de la Ley 1151 de 2007, se subrogan los artículos 1°, 5°, 12 y 16 del Decreto 2181 de 2006 y se dictan otras disposiciones» se colige que la factibilidad es un requisito para la «solicitud de determinantes para la formulación de un plan parcial», pues la Ley ha depositado en los Municipios y Distritos la facultad para señalar el procedimiento previo en orden a establecer dicha factibilidad.  Caducidad Explica que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 1537 de 2012, la capacidad se predica técnica o financieramente para asumir la construcción de la infraestructura necesaria para la prestación del servicio y la prestación en sí. Afirma que de la lectura del artículo 50 ibídem, se vislumbran las siguientes conclusiones: 1 Subrogado por el artículo 5º del Decreto 2181 de 2006.  La viabilidad y la disponibilidad del servicio se funda en un mismo concepto, cual es la posibilidad técnica de interconexión de los predios que van a ser objeto de licenciamiento, a las redes matrices del servicio. Dicho concepto o certificación por ser de orden técnico, obra simplemente como prerrequisito para el trámite de la licencia, que viabilizaría el proyecto.

 Asumir la prestación del servicio, implica para la empresa prestadora, tener la capacidad técnica y financiera para la construcción de la infraestructura necesaria, capacidad con la cual puede no contar, razón por la cual, la norma le permite acudir ante la Superintendencia para demostrar que no posee tal capacidad.  Una vez que la Superintendencia compruebe tal falta de capacidad, se aplican cualquiera de las soluciones señaladas en el artículo 50 en comento. Arguye que lo anterior significa que se requiere un estudio de fondo, el cual se debe efectuar en la etapa de fallo, en la que se analicen los cargos demandados, normas invocadas y los argumentos dentro de la contestación de la demanda que implique confrontación de la normativa que se aduce fue vulnerada, así como avizorar una eventual inepta demanda por invocar como vulnerado el Decreto 3050 de 2013.

II.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO: II.1. El acto acusado. « DECRETO 3050 DE 2013

(Diciembre 27) Por el cual se establecen las condiciones para el trámite de las solicitudes de viabilidad y disponibilidad de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. (…)

RESUELVE: (…) Artículo 4°. Viabilidad y disponibilidad inmediata de servicios públicos para proyectos de urbanización. Los prestadores de los servicios públicos de acueducto y/o alcantarillado dentro de las áreas del perímetro urbano, están en la obligación de expedir la certificación de viabilidad y disponibilidad inmediata de los mencionados servicios cuando le sean solicitadas.

En la viabilidad y disponibilidad inmediata de servicios públicos se establecen las condiciones técnicas para conexión y suministro del servicio, las cuales desarrollará el urbanizador a través del diseño y construcción de las redes secundarias o locales que están a su cargo. Una vez se obtenga la licencia urbanística, el urbanizador responsable está en la obligación de elaborar y someter a aprobación del prestador de servicios públicos los correspondientes diseños y proyectos técnicos con base en los cuales se ejecutará la construcción de las citadas infraestructuras. La ejecución de los proyectos de redes locales o secundarias de servicios públicos las hará el urbanizador en tanto esté vigente la licencia urbanística o su revalidación. Entregadas las redes secundarias de servicios públicos, corresponde a los prestadores su operación, reposición, adecuación, mantenimiento, actualización o expansión para atender las decisiones de ordenamiento territorial definidas en los planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollen o complementen. El urbanizador está en la obligación de construir las redes locales o secundarias necesarias para la ejecución del respectivo proyecto urbanístico y la prestación efectiva de los servicios de acueducto y alcantarillado. En estos casos el prestador del servicio deberá hacer la supervisión técnica de la ejecución de estas obras y recibir la infraestructura. Cuando el proyecto se desarrolle por etapas este recibo se dará a la finalización de la correspondiente etapa. En el evento en que el urbanizador acuerde con el prestador hacer el diseño y/o la construcción de redes matrices, el prestador está en la obligación de cubrirlos o retribuirlos. En ningún caso las empresas prestadoras podrán exigir los

urbanizadores la realización de diseños y/o construcción de redes matrices o primarias. (…)» II.2. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo. Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso2. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se instituyó un amplio y novedoso sistema de medidas cautelares, aplicables en aquellos casos en que se consideren “necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia” (artículo 229). Los artículos 229 y siguientes del nuevo Estatuto presentan el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la Administración de Justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.3 Vale la pena resaltar la clasificación de las medidas cautelares contenida en el C.P.A.C.A., la cual se orienta a considerarlas preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que 2 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional. 3 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en

la que se aseveró: “…se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.4 En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma «podrá decretar las que considere necesarias»5. No obstante, a voces del artículo 229 del C.P.A.C.A., su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla». (Resaltado fuera del texto). Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló:

«…La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho.»6 (Negrillas fuera del texto). 4 Artículo 230 del C.P.A.C.A. 5 Artículo 229 del C.P.A.C.A. 6 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. Y en providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo: «Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es

dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad.» 7(Negrillas no son del texto). Así pues, conforme a la Jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la 7 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’

En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del C.P.A.C.A. da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses.

II.3. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo procedimiento contencioso administrativo8 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 231 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».9 Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, 8 El artículo 230 del C.P.A.C.A. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro

de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 9 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas10. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la citada providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799), sostuvo: «Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas

allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.» (Resaltado fuera del texto). Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún 10 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799), en la cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hor