CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2015-00368-00-2015

MEDIDAS CAUTELARES – Procedencia / MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos para suspender actuaciones administrativas / CONTRATOS DE TRANSPORTE TERRESTRE DE CARGA – Procedimiento para determinar el costo de los fletes / SUSPENSION PROVISIONAL – Negada frente los artículos 1 a 8 del Decreto 2228 de 2013 y la Resolución 757 de 2015 al no advertirse vulneración que amerite la medida Estudiado el contenido de la solicitud de suspensión provisional, su contestación, y una vez confrontada las disposiciones demandadas con las normas que se invocan como fundamento de dicha petición, se llega a la conclusión de que no hay razón que amerite suspender de forma provisional los efectos de las normas demandas. Lo anterior porque el Presidente de la República en ejercicio de la facultad reglamentaria establecida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución y como suprema autoridad administrativa en Colombia, en principio no está obligado a solicitarle concepto previo a ninguna entidad de la rama ejecutiva del orden nacional. Por lo tanto, para la expedición del Decreto Reglamentario 2228 de 2013 el Presidente no estaba obligado a solicitarle concepto previo a la Superintendencia de Industria y Comercio. También se negará la solicitud de suspensión provisional de la Resolución No. 757 de 2015 expedida por el Ministerio de Transporte porque esta Resolución reglamentó el artículo 2 del Decreto 2228 del 2013, y en principio, no creó nuevas restricciones o limitaciones al contrato de transporte de mercancías terrestre. Es oportuno señalar que no se necesita solicitar concepto previo a la Superintedencia (sic) de Industria

y Comercio cuando se reglamenten conductas previamente establecidas en otras normas jurídicas, de conformidad con el artículo 4 numeral 2 del Decreto 2897 de 2010.

NOTA DE RELATORIA: Ver providencias, Consejo de Estado, Sección Primera, de 31 de julio de 2013, Radicación 2013-00018; y de 3 de diciembre de 2012,

Radicación 2012-00290, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

SÍNTESIS DEL CASO: El ciudadano Juan José Rodríguez Arbeláez, en ejercicio del medio de control de nulidad y previa solicitud de suspensión provisional, demandó los artículos 1 a 8 del Decreto 2228 de 2013 y la Resolución 757 de 2015, actos por medio de los cuales se establece el procedimiento para determinar el costo de los fletes en los contratos de transporte terrestre de carga, aduciendo que no se solicitó concepto previo a la Superintendencia de Industria y Comercio conforme a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009. El Consejero a cargo del proceso negó la solicitud de suspensión provisional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 238 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 189 NUMERAL 11 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 231 INCISO 1 / LEY 1340 DE 2009 – ARTICULO 7 / DECRETO 2897 DE 2010 – ARTICULO 4 NUMERAL 2

NORMA DEMANDADA: DECRETO 2228 DE 2013 (11 de octubre) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTICULO 1 (No suspendido) / DECRETO 2228 DE 2013

(11 de octubre) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTICULO 2 (No suspendido) / DECRETO 2228 DE 2013 (11 de octubre) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTICULO 3 (No suspendido) / DECRETO 2228 DE 2013 (11 de octubre) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTICULO 4 (No suspendido) / DECRETO 2228 DE 2013 (11 de octubre) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTICULO 5 (No suspendido) / DECRETO 2228 DE 2013 (11 de octubre) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTICULO 6 (No suspendido) / DECRETO 2228 DE 2013 (11 de octubre) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTICULO 7 (No suspendido) / DECRETO 2228 DE 2013 (11 de octubre) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTICULO 8 (No suspendido) / DECRETO 2228 DE 2013 (11 de octubre) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTICULO 1 (No suspendido) / RESOLUCION 757 DE 2015 (26 de marzo) MINISTERIO DE TRANSPORTE (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00368-00

Actor: JUAN JOSÉ RODRÍGUEZ ARBELÁEZ

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE LEY 1437 DE 2011

El Despacho decide sobre la solicitud de suspensión provisional presentada por Juan José Rodríguez Arbeláez respecto de los artículos 1 a 8 del Decreto 2228 de 2013 (disposiciones que fueron compiladas en los artículos 2.2.1.7.4, 2.2.1.7.6.2, 2.2.1.7.6.3, 2.2.1.7.6.4, 2.2.1.7.6.8, 2.2.1.7.6.9, 2.2.1.7.6.13 y 2.2.1.7.6.14 del Decreto 1079 de 20151, Único Reglamentario del Sector Transporte). El actor también solicitó la suspensión de la Resolución No. 757 de 2015, expedida por el Ministerio de Transporte. Las disposiciones censuradas establecieron el procedimiento para determinar el costo de los fletes en los contratos de transporte terrestre de carga, fletes que no pueden ser inferiores a los Costos Eficiente de Operación establecidos por el Ministerio de Transporte.

I. La solicitud de suspensión provisional 1.1. En cuaderno separado de la demanda la parte actora solicita la suspensión provisional de las citadas disposiciones, que señalan lo siguiente: DECRETO 2228 DE 20113 1 Disposiciones que corresponden a los artículos 1 a 8 del Decreto 2228 de 2013.

Artículo 1. Modificar el artículo 1o del Decreto 2092 de 2011, el cual quedará así: “Artículo 1o. Para los efectos del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones:

Flete: Es el precio establecido entre el remitente o destinatario de la carga con la empresa de transporte por concepto del contrato de transporte terrestre automotor de carga.

Generador de la Carga: Es el remitente, o el destinatario de la carga cuando acepte el contrato en los términos de los artículos 1008 y 1009 del Código de Comercio.

Valor a Pagar: Es el valor establecido entre la empresa de transporte y el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga, teniendo en cuenta los costos eficientes de operación establecidos en el sistema de información de costos de referencia adoptado por el Ministerio de Transporte.

Costos Eficientes de Operación: Son los costos de operación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga que se obtienen en una ruta origen-destino, considerando los parámetros de operación más eficientes, atendiendo criterios técnicos, logísticos y de eficiencia, con base en la información de costos reportada y contenida en el SICE-TAC.

Titular del manifiesto electrónico de carga: Es el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga a quien se le debe el Valor a Pagar. El manifiesto electrónico de carga prestará mérito ejecutivo, en los términos de los Códigos de Comercio y de Procedimiento Civil o las leyes y decretos que los modifiquen o sustituyan. La empresa de carga expedirá dos originales del mismo tenor, uno con destino al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de carga y otro para esta. Artículo 2. Modifíquese el artículo 3o del Decreto 2092 de 2011, en

los siguientes términos: “Artículo 3o. Las relaciones económicas entre el Generador de la Carga y la empresa de transporte público, y de esta con los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos, serán establecidas por las partes, sin que en ningún caso se puedan efectuar pagos por debajo de los Costos Eficientes de Operación. El sistema de información SICE-TAC, del Ministerio de Transporte, será el parámetro de referencia. El generador de carga y la empresa de transporte, tendrán la obligación de informar al Ministerio de Transporte, a través del Registro Nacional de Despachos de Carga RNDC, el Valor a Pagar y el Flete, así como las demás condiciones establecidas entre el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga, de conformidad con la metodología y los requerimientos que para tal efecto establezca el Ministerio de Transporte. El generador de la carga, la empresa de transporte y los propietarios, poseedores o tenedores de un vehículo de servicio público de carga, deberán dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo”. Artículo 3. Modifíquese el artículo 4o del Decreto 2092 de 2011, el cual quedará así: “Artículo 4o. El Ministerio de Transporte cuenta con un sistema de información de costos de referencia, y un esquema de monitoreo de los fletes y del Valor a Pagar. Los niveles de Costos Eficientes de Operación se establecerán atendiendo a criterios técnicos, logísticos y de eficiencia. El Ministerio de Transporte deberá en un plazo no mayor a 120 días reglamentar la metodología para la captura de información a través

del RNDC, el esquema y procedimiento de monitoreo de los fletes y del valor a pagar, así como la manera de obtener los criterios técnicos, logísticos y de eficiencia a incorporar. El Ministerio de Transporte monitoreará en conjunto con las autoridades de control, Superintendencia de Puertos y Transporte y Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, el cumplimiento del diligenciamiento del RNDC por parte de las empresas Generadoras de Carga y empresas de transporte, cada autoridad dentro del ámbito de sus competencias.” Artículo 4. Modifíquese el artículo 5o del Decreto 2092 de 2011, el cual quedará así: “Artículo 5o. Cuando el Valor a Pagar o el flete, se encuentre por debajo de los Costos Eficientes de Operación estimados por el Ministerio de Transporte, con base en la información reportada y registrada en el SICE-TAC, las Superintendencias de Puertos y Transporte y de Industria y Comercio, adelantarán dentro del marco de sus competencias, las investigaciones a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 336 de 1996 y 1340 de 2009.” Artículo 5. Modifíquese el artículo 11 del Decreto 2092 de 2011, el cual quedará así: “Artículo 11. En los casos en los que el generador de la carga no cargue o descargue la mercancía dentro de los tiempos pactados en el contrato de transporte, el flete contratado se incrementará en el monto o porcentaje dispuesto por las partes en el contrato de transporte. En los casos en los que la empresa de transporte no cargue o descargue la mercancía dentro de los tiempos pactados en

el contrato de transporte, el flete contratado se reducirá en el monto o porcentaje dispuesto por las partes en el contrato de transporte. Para efectos de las relaciones entre empresa de transporte y propietario, tenedor o poseedor, se entenderá que los tiempos de cargue o descargue no podrán ser superiores a 12 horas siguientes al arribo del vehículo al lugar de origen o destino, según corresponda, indicado por la empresa de transporte en el manifiesto electrónico de carga. En los casos en los que se supere el plazo y haya lugar a la cancelación del Valor a Pagar, la empresa de transporte deberá efectuarlo al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de transporte terrestre automotor de carga, incrementado en una suma igual a tres (3) salarios mínimos legales diarios vigentes, por cada hora adicional de espera en vehículo articulado y dos (2) salarios mínimos legales diarios vigentes, por cada hora adicional de espera en vehículo rígido. Si el plazo de que trata el inciso anterior se supera por razones imputables al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de carga, se atenderá lo previsto sobre cumplimiento contractual, en las normas civiles y comerciales que regulan la materia, especialmente en lo que o caso fortuito y fuerza mayor se refiere. En consecuencia, los acuerdos entre generador de la carga y empresa de transporte sobre este aspecto, no serán oponibles a la relación entre empresa, propietario, tenedor o poseedor del vehículo.” Artículo 6. Modifíquese el artículo 12 del Decreto 2092 de 2011, el cual quedará así:

“Artículo 12. Obligaciones. En virtud del presente decreto, el Generador de la Carga y la empresa de transporte tendrán las siguientes obligaciones:

1. La empresa de transporte a) Diligenciar el manifiesto electrónico de carga con información exacta y fidedigna, en los términos previstos por el Ministerio de Transporte; b) Expedir el manifiesto electrónico de carga, de manera completa en los términos previstos por el Ministerio de Transporte; c) Remitir al Ministerio de Transporte el manifiesto electrónico de carga, en los términos y por los medios que este defina; d) Mantener en sus archivos el manifiesto electrónico de carga de conformidad con lo establecido en el Código de Comercio; e) Cancelar el Valor a Pagar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo, oportuna y completamente; f) Efectuar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo, única y exclusivamente los descuentos estipulados en el presente decreto; g) Reconocer al propietario, poseedor o tenedor el Valor a Pagar estipulado por las partes, en desarrollo de lo previsto en el presente decreto; h) Expedir y entregar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo, la Liquidación del viaje realizado; i) Expedir y entregar un original del Manifiesto Electrónico de Carga, al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de carga.

2. Generador de la carga: a) Pagar el flete a la empresa de transporte, completo y en la oportunidad prevista en el contrato, o a falta de estipulación en este, en la oportunidad prevista en el artículo 9o de este decreto. En los

términos del artículo 1009 del Código de Comercio, el remitente o el destinatario son solidariamente responsables del pago del flete y de los demás gastos que se ocasionen con motivo de su conducción o hasta el momento de su entrega; b) Pagar los valores correspondientes por el cargue, descargue y trasbordo de la mercancía, los cuales, podrán quedar contemplados dentro del respectivo flete; c) Cargar o descargar la mercancía dentro de los tiempos pactados; d) Adecuar la logística para la ubicación de los vehículos de transporte de carga para cargue y descargue en los lugares de origen o destino; e) Diligenciar el Registro Nacional de Despachos de Carga (RNDC) con información exacta y fidedigna de acuerdo con los parámetros establecidos por el Ministerio de Transporte. Para el efecto deberá reportar como mínimo la siguiente información:

1. La identificación del generador de la carga que la reporta.

2. Nombre de la empresa de transporte de carga que prestará el servicio público de transporte de carga.

3. Descripción de la mercancía transportada, indicando su peso o volumen y procedencia, según el caso.

4. Lugar y dirección de origen y destino de las mercancías.

5. El valor del flete en letras y números.

6. Consignar en el contrato de transporte el valor del flete, teniendo en cuenta las previsiones contempladas en el presente decreto.”.

Artículo 7. Los vehículos que cumplan las condiciones de ley, podrán prestar el servicio público de transporte de carga, hasta tanto el Ministerio de Transporte, a través de las mesas técnicas con los gremios, definan las condiciones para la prestación del servicio

público de transporte de carga. Artículo 8o. Para efectos del seguimiento al presente decreto, se conformará un comité compuesto por un (1) delegado del Ministerio de Transporte, el Alto Consejero para la Gestión Pública y Privada o quien haga sus veces y un (1) delegado del Presidente de la República. RESOLUCIÓN 757 DE 2015 “Por la cual se establece la aplicación del artículo 2 del Decreto 2228 y se dictan otras disposiciones” ARTÍCULO PRIMERO: En ningún caso se pueden efectuar pagos por debajo de los Costos Eficientes de Operación, publicados en el SICE TAC, dado el carácter obligatorio del artículo segundo del Decreto 2228 de 2013.

PARÁGRAFO PRIMERO: Para estos efectos, los generadores, empresas de transporte y propietarios, poseedores, o tenedores tienen acceso al sistema de información SICE TAC, a través de la página www.mintransporte.gov.co.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Para el caso de recorridos que no aparezcan en el SICE TAC, se considerará la ruta de origen-destino más cercana para tomar como referencia ese costo tonelada/kilómetro transportado por el número de kilómetros de esa ruta.

ARTÍCULO SEGUNDO: Mediante la expedición y el cumplimiento de la presente Resolución se atiende la reglamentación solicitada en el artículo tercero del Decreto 2228 de 2013. El SICE TAC se actualizará de manera permanente en sus componentes técnicos, logísticos y operativos.

ARTÍCULO TERCERO: En caso que las generadoras de carga, las empresas de transporte de carga, y los propietarios, poseedores o

tenedores de vehículos de carga incumplan con lo estipulado en el Decreto 2228 de 2013, el Ministerio de Transporte, remitirá la información a las Superintendencias de Puertos y Transportes e Industria y Comercio para que estas entidades inicien las actuaciones sancionatorias, previstas en la Ley. El Ministerio de Transporte dispondrá de una ventanilla de atención al ciudadano, que reciba los posibles incumplimientos, para dar traslado a las autoridades competentes buscando asegurar el cumplimiento de la presente resolución, sin perjuicios de las quejas que puedan presentarse antes las Superintendencias competentes.

PARÁGRAFO: La Superintendencia de Puertos y Transporte habilitará el #767, opción 3 y otras herramientas de las tecnologías de la información y comunicaciones para recibir las quejas.

ARTÍCULO CUARTO: La Superintendencia de Industria y Comercio, en el marco de sus atribuciones legales, adelantará las actuaciones administrativas sancionatorias a que hubiera lugar en materia de infracciones al régimen de protección de la competencia previsto en la Ley 155 de 1959, Ley 256 de 1996, Ley 1340 de 2009, Decreto 2153 de 1992 y Decreto 4886 de 2011, derivados de la violación de las normas que prevén infracciones al régimen de Costos Eficientes de Operación en materia de Transporte, reportados por el Ministerio de Transporte o por los particulares interesados, con el fin de imponer las sanciones legales y las órdenes de restitución a cargo de quienes hayan efectuado pagos por debajo de los costos eficientes de operación, cuando a ello hubiere lugar.

Con el fin de hacer más agiles las investigaciones a que se refiere el inciso anterior, el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Industria y Comercio suscribirán un convenio interadministrativo con el fin de crear el Grupo Elite Interdisciplinario de Transporte, que funcionará al interior de la Superintendencia de Industria y Comercio con recursos del Ministerio de Transporte, con dedicación exclusiva para la investigación y sanción de las infracciones a que se refiere el inciso anterior.

ARTÍCULO QUINTO: La Superintendencia de Puertos y Transporte, de acuerdo a las competencias conferidas por los Decretos 101 y 1016 de 2000, así como el Decreto 2741 de 2001 o de las normas que las sustituyan, adelantará las investigaciones administrativas a que haya lugar en el marco de la Ley 336 de 1996, por violación a las disposiciones que prevén infracciones al régimen de Costos Eficientes de Operación en materia de transporte terrestre automotor de carga, con el fin de imponer las sanciones a quienes (1) no paguen dentro de los plazos, (2) no paguen los tiempos muertos o (3) hayan efectuado pagos por debajo de los Costos Eficientes de Operación, cuando a ello hubiere lugar.

Con el fin de hacer más agiles las investigaciones a que se refiere el inciso anterior, la Superintendencia creerá un grupo de reacción con dedicación exclusiva para la investigación y sanción de las infracciones a que se refiere este disposición.

ARTÍCULO SEXTO: Para efectos de actualizar lo establecido en el Decreto 2228 de 2013, se procederá con los mecanismos suficientes

para la aplicación del mismo, atendiendo a criterios técnicos.

ARTÍCULO SÉPTIMO: La presente resolución rige a partir de su publicación. 1.2. La parte actora manifiesta que las normas censuradas imponen una restricción a la libertad económica y de empresa porque establece un precio mínimo en los contratos de transporte de mercancías terrestres. Por lo anterior, considera que debe suspenderse los actos censurados porque fueron expedidos de forma irregular, toda vez que no se solicitó concepto previo a la Superintendencia de Industria y Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009.

II. Traslado de la solicitud al demandado Mediante autos calendados el 13 de agosto de 2015 se admitió la demanda de la referencia y se ordenó correr traslado a la entidad demandada para que se pronunciara sobre la solicitud de suspensión provisional.

III. Ministerio de Transporte 3.1. El Ministerio de Transporte2 solicitó negar la suspensión provisional porque el Decreto 2228 del 2013 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad reglamentaria y por tal razón no está obligado a solicitar concepto previo a la Superintendencia de Industria y Comercio. 3.2. El Ministerio puso de presente que la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante Oficio No. 15-82296-3-0 del 28 de mayo de 2015 señaló que no era obligatorio solicitar concepto previo a esa entidad porque el Decreto 2228 del 2013 fue expedido por el Presidente de la República.

IV. Consideraciones de las medidas cautelares en el CPACA

En el Artículo 229 del CPACA se describen las medidas cautelares así: “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, 2 Mediante memorial recibido en la Secretaria de la Sección Primera de esta Corporación el día 26 de agosto del 2015. Ver folios 18 a 21 de este cuaderno. provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.” “La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento.” “La medida cautelar en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los intereses colectivos y en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. De la anterior definición se puede concluir que:  El Juez puede adoptar la(s) medida(s) cautelar(es) que considere necesaria(s) para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.  Las medidas anticipadas pueden ser solicitadas y decretadas en cualquier clase de proceso declarativo que se tramite en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y ya no solo en los juicios de anulación de actos administrativos.  El Juez podrá ordenarlas una vez presentada la demanda, en cualquier

estado del proceso.  La solicitud deberá estar sustentada por la parte y tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.  En las acciones populares y de tutela el Juez puede decretar de oficio las medidas cautelares.  El Juez deberá motivar debidamente la medida.  El decreto de medidas cautelares no constituye prejuzgamiento. En efecto, con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 CPACA expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es brindar a los jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite”3. Una suerte de presunción iure et de iure sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La jurisprudencia ya ha señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón

por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa4. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia. Requisitos para decretar la suspensión provisional de actuaciones administrativas. La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que era la única medida cautelar prevista en el CCA, continuó en el CPACA. En efecto: Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial por los motivos y con los requisitos que establezca la ley. El anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado. Así, no permitía que el Juez pudiera realizar un estudio del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible, y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno. 3 GONZALEZ REY, Sergio. “Comentario a los artículos 229-241 CPACA”, en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Bogotá, Universidad Externado

de Colombia, 2013, p. 492. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. Ahora bien, el Código ha establecido que la medida de suspensión de actuaciones administrativas solo se deberá acoger cuando se considere que no existe otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. El CPACA5 define un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en acciones de nulidad simple como de nulidad y restablecimiento del derechoy define de forma general los requerimientos que debe hacer el Juez en los demás eventos. En efecto el inciso primero del Artículo 231 del CPACA, ordena: “Artículo 231.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.

Como la jurisprudencia ha resaltado, se trata de “una reforma sustancial, si se tiene en cuenta que (…) habilita al Juez a realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida sino que incluye la apreciación de las pruebas aportadas al efecto”6. Esto, por cuanto en el marco de la nueva normatividad establecida en el CPACA, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta allí vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al Juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”7. En este sentido se observa que, para que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo resulta necesario que del análisis realizado 5 Inciso primero del Artículo 231 del CPACA. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, Rad. No. 11001-03-24-000-2012-00290-00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. por el Juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud. Lógicamente esta regulación especial de la suspensión provisional no puede

significar que en los juicios de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho únicamente resulte procedente esta medida cautelar. Dado el principio general sentado por el Código8 respecto de la posibilidad de decretar las medidas que mejor se ajusten a las particularidades del caso cuando quiera que se cumplan los requisitos previstos para ello se impone entender que la suspensión provisional de un acto administrativo puede verse acompañada de otras medidas previas: sería el caso, por ejemplo, de una de tipo suspensivo de la actuación si se está, por hipótesis, frente a la solicitud de suspensión de la licencia ambiental para la construcción de una obra, cuya paralización podrá también requerirse; o de tipo anticipativo si se está, por ejemplo, frente a una reclamación contra un acto que deniega el reconocimiento de un derecho, cuya suspensión se solicita, y se ac