CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2015-00464-00-2017

RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA – Contra auto que rechazó la demanda por no haberse subsanado en debida forma / REQUISITOS DE LA DEMANDA El concepto de violación tiene que ser claro, cierto, especifico, pertinente y suficiente / PODER JUDICIAL DEL JUEZ – Para interpretar la demanda / RECHAZO DE LA DEMANDA – Improcedente por haberse subsanado la demanda [L]a carga mínima que compone el concepto de la violación, debe ser clara, especifica, pertinente y suficiente; criterios que deben aplicarse en el caso concreto para definir si la subsanación presentada dio cumplimiento a dichas exigencias. Sobre el alcance del concepto de violación, y la manera como el mismo debe ser presentado, y analizado por el juez contencioso. […] En el sub examine, tal como se anotó con precedencia, la parte accionante alega una específica violación, que corresponde a lo que él considera trato diferencial entre los nuevos y existentes empresarios, respecto de la cantidad de miligramos de ciertos gases que puedan emitir. Tal concepto de violación se aprecia, claro, cierto, especifico, pertinente y suficiente, más aún si se tiene en cuenta que el razonamiento anteriormente expuesto fue complementado por la parte actora en el sentido de señalar que se configuraba una violación del derecho fundamental a la igualdad consagrado en el artículo13 de la Constitución Política. De lo anteriormente discurrido resulta claro que, contrario a lo establecido en la providencia impugnada, la parte accionada si subsanó la demanda, en tanto que desarrolló de manera correcta el concepto de la violación.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del concepto de violación, ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 20 de febrero de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2009-00158-01, C.P. María Elizabeth García González FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 162 NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 184 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00464-00

Actor: JULIO ENRIQUE GONZÁLEZ VILLA

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Referencia: RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA CONTRA AUTO QUE

RECHAZA LA DEMANDA.

Se decide el recurso ordinario de súplica oportunamente interpuesto por el apoderado de la parte actora, contra el proveído de 30 de junio de 2016, por medio del cual la Consejera de Estado, doctora María Claudia Rojas Lasso, rechazó la demanda presentada por el ciudadano Julio Enrique González Villa en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad consagrado en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

AdministrativoCPACA.

I. ANTECEDENTES En el proceso de la referencia, el ciudadano JULIO ENRIQUE GONZÁLEZ VILLA, obrando a nombre propio, y en ejercicio de medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, presentó demanda en contra de la Resolución 909 de 5 de junio de 2008 “Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes en la atmósfera por las fuentes fijas y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial. En providencia de 15 de febrero de 2015, la Consejera Ponente inadmitió la demanda por considerar que no cumplía con los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 162 del CPACA, por no desarrollar con claridad suficiente los argumentos por los cuales considera que el acto cuestionado viola la norma constitucional invocada. Posteriormente, el 9 de marzo de 2016, el accionante presentó escrito de subsanación de la demanda.

II. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto de 30 de junio de 2016, la Consejera de Estado, doctora María Claudia Rojas Lasso, rechazo la demanda por no haberse subsanado los defectos que llegaron a su inadmisión, para lo cual adujo que “[…] si bien el actor señalo en el escrito de subsanación “desarrollar con claridad los argumentos concretos por los cuales manifestó que la Resolución 909 del 2008 del Ministerio del Medio Ambiente es nula en razón a que viola el derecho a la igualdad”, lo cierto es que

no desarrolló el concepto de la violación, pues no explicó con claridad y suficiencia las razones por las que considera que el acto acusado transgrede el artículo 13 de la Constitución Política”1. 1Folio 33.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO En escrito obrante en folios 36 a 40 del expediente, el accionante interpuso recurso de súplica en contra del proveído en mención, sustentando su inconformidad en los argumentos que se exponen a continuación: Indicó que los defectos formales que llevaron al despacho sustanciador a inadmitir la demanda fueron subsanados, ya que “[…] Entre las razones de la inconstitucionalidad, manifesté que la Resolución 909 del 2008 hace una distinción odiosa, pues exige unas emisiones más flexibles a quienes al momento de entrar en vigencia la Resolución ya estaban emitiendo material particulado, dióxido de azufre y óxidos de nitrógeno a la atmósfera, por un lado; y exige unas emisiones muy estrictas a quienes emitan material particulado, dióxido de azufre y óxidos de nitrógeno después de haber entrado en vigencia la Resolución 909 de

2008[…]”. Expuso que en el memorial de subsanación se dan las razones para sustentar las pretensiones la demanda “[…]al manifestar que sólo era posible permitir una excepción al principio constitucional de la igualdad en materia de emisiones atmosféricas: que se permitiera unos límites permisibles de emisión menos gravosos a la industria existente al momento de entrar a regir la norma, pero por

un tiempo prudencial, esto es, mientras esas empresas hacen las adaptaciones para poder cumplir las nuevas normas. Pero esto no fue lo que hizo la Resolución 909 de 2008.” Precisó que en el escrito presentado el 9 de marzo “[…] amplié de forma clara y suficiente las razones por las cuales considero que los artículos 4, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 51,52 y 96 de la Resolución 909 de 2008 violan el artículo 13 de la Constitución Política, y, digo amplié, porque en la demanda ya había explicado ampliamente esas razones”- Agregó sobre la decisión de rechazo que “[…] una cosa es que se considere que mis argumentos no dan lugar a declarar la nulidad por inconstitucionalidad de la Resolución 909 de 2008; y otra cosa es que se considere que no desarrolle el concepto de violación. Se están confundiendo estos dos escenarios. En este caso particular si se desarrolló el concepto de violación del artículo 13 Constitucional (sic) pero la Sra. Magistrada Ponente, dese el estudio de la admisión de la demanda, está prejuzgando que estos argumentos no dan lugar a declarar la nulidad. […] […]Si se considera que mis argumentos no logran demostrar que los artículos 6,7,8,9,10, 13,14,16,17,18,19, 22,23,24,25, 26,27, 28, 51,52 y 96 de la Resolución 909 de 2008 van contra el derecho fundamental a la igualdad, esto debe

expresarse en la sentencia, pero no en un auto que señala que no se desarrolló el concepto de violación, cuando sí se hizo en el memorial del 7 de marzo de 2016 radicado el 9 de marzo de 2016 que subsanó los defectos formales […] ”. Por lo anterior, solicitó revocar el auto impugnado y, en su lugar, disponer la admisión de la demanda.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 246 del CPACA, el recurso ordinario de súplica procede contra los autos proferidos por el ponente en el curso de una segunda o única instancia, que por su misma naturaleza serian apelables, de haberse dictado por los jueces administrativos en el trámite de una primera instancia, según lo dispone el artículo 243 ibídem.

El artículo 243 en comento, es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda […]”.

Por consiguiente, la decisión de rechazar la demanda presentada en virtud de la no subsanación de los defectos formales que llevaron a su inadmisión, es susceptible del presente recurso de súplica. En el sub lite, la Consejera Ponente consideró que el demandante no cumplió ni en la demanda, ni en el escrito de subsanación, con la obligación de desarrollar el concepto de la violación, argumento que fue controvertido por la parte actora en el escrito contentivo del recurso, pues, en su sentir, indicó con claridad los argumentos

concretos que sustentan las razones por las cuales el acto administrativo demandado viola el derecho a la igualdad. Así las cosas, cabe precisar que a través de la demanda, el accionante pretende que se anulen los artículos 6, 7, 8, 9, 10, 13,14,16,17,18,19, 22,23,24,25, 26,27, 28, 51, 52 y 96 de la Resolución 909 de 2008, por considerarlos contrarios al derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución Política. El texto de la demanda contiene un acápite que denomina fundamentos de derecho y normas constitucionales violadas2, en el cual enuncia que la Resolución demandada da un trato diferencial a las nuevas industrias, sobre las existentes, con lo cual se transgrede el artículo 13 de la Carta Fundamental. Ante la inadmisión de la demanda, la parte actora presentó memorial para subsanar la falencia considerada por el despacho respecto de la ausencia de desarrollo y claridad en el concepto de la violación, indicando para dicho fin que el acto administrativo cuya nulidad pretende, estableció de manera diferenciada unos límites máximos permisibles de material particulado, dióxido de azufre y óxido de nitrógeno, permitiendo a las industrias existentes un total de 250 miligramos para el primero y 550 miligramos para el segundo y tercero, entretanto a las nuevas industrias solo les permitió 50, 500 y 350 miligramos respectivamente, con lo cual se imponen unos controles más estrictos a éstas últimas, lo que constituye una transgresión al derecho a la igualdad.

En el mismo escrito de subsanación, la parte accionante señala que dicho trato diferencial no es admisible, y que de serlo, debía estar sujeto a un término dentro del cual ambas industrias debieran cumplir con las mismas cantidades de emisión, y no como lo consigna la Resolución 909, la cual lo consagra de manera indefinida. En ese orden de ideas, se puede extractar que la parte accionante delimitó el concepto de la violación a la transgresión del artículo 13 de la Constitución Política, específicamente cimentado en el trato diferencial que se entrega a las nuevas industrias, sobre las ya existentes, en lo que atañe a la emisión de gases, por lo que corresponde definir si ello es suficiente para entender satisfecho el requisito relacionado con la explicación del concepto de la violación. 2 Folio 16 del Cuaderno número 2. Ahora bien, el numeral 4º del artículo 162 del CPACA establece como uno de los requisitos de la demanda el siguiente: “ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 4.Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación […]”. Por su parte el numeral 1º del artículo 184 ibídem, al regular el trámite del medio de control nulidad por inconstitucionalidad, establece que “[…] En la demanda de nulidad por inconstitucionalidad se deberán indicar las normas constitucionales que se consideren infringidas y exponer en el concepto de violación las razones que

sustentan la inconstitucionalidad alegada […]”. De la lectura de las normas transcritas se extracta con total claridad que corresponde al accionante delimitar el concepto de la violación, el cual corresponde a las razones de derecho que llevan a considerar que el acto administrativo demandado transgredió normas de orden superior, específicamente constitucionales en el caso de la nulidad por inconstitucionalidad. Respecto del alcance del concepto de la violación, y en lo atinente a que el mismo es necesario para delimitar el objeto del pronunciamiento del juez contencioso administrativo, esta Sección se ha pronunciado, entre otras, en sentencia de 20 de febrero de 2014, cuando señaló siguiente: “Sobre el particular, es oportuno traer a colación la sentencia de 14 de julio de 2011 de esta Sección (Expediente núm. Rad.: 200900032-02, Actor: Efrén Antonio Hernández Díaz, Consejera ponente doctora María Claudia Rojas Lasso), en la que se precisó: "En relación con este último presupuesto, esta Corporación ha advertido que, para que se configure un cargo apto, las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, deben ser claras[1], ciertas, específicas[2], pertinentes[3] y suficientes[4], como carga mínima de argumentación que el actor debe exponer para evitar una decisión inhibitoria. [5] (…) No le corresponde a esta Corporación examinar oficiosamente la constitucionalidad o legalidad de los actos administrativos acusados, sino pronunciarse respecto de las acusaciones razonablemente sustentadas que efectivamente formulen los

ciudadanos, lo cual implica que esta Corporación sólo pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto cuando la acusación se ha presentado en debida forma,[6]lo que implica que satisfaga la exigencia de una carga mínima de argumentación, pues esta constituye requisito sine qua non para que el debate de constitucionalidad o de legalidad se trabe en debida forma, y gire en torno a problemas jurídicos claramente discernibles[7]." Consecuente con el precedente jurisprudencial enunciado, considera la Sala que el Juez Contencioso Administrativo no puede realizar el estudio de legalidad del acto administrativo acusado con normas no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación no alegados, sino que debe limitarse a estudiar las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, expuestas en la demanda, que cumplan con ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, como carga mínima de argumentación.” De conformidad con el anterior pronunciamiento, y con las normas previamente referenciadas, la carga mínima que compone el concepto de la violación, debe ser clara, especifica, pertinente y suficiente; criterios que deben aplicarse en el caso concreto para definir si la subsanación presentada dio cumplimiento a dichas exigencias. Sobre el alcance del concepto de violación, y la manera como el mismo debe ser presentado, y analizado por el juez contencioso, esta Sección ha señalado: “De manera que el actor de un proceso contencioso administrativo tiene la importante carga de orientar la labor del juez, que resulta satisfecha si la demanda reúne los presupuestos descritos en el

artículo 137 del C.C.A., especialmente el relacionado con la indicación de “Los fundamentos de derecho de las pretensiones” que, en tratándose de la impugnación de actos administrativos, precisa la indicación de las normas violadas y la explicación del concepto de su violación. Al respecto, la jurisprudencia ha explicado que “Esa exigencia normativa para el demandante, también demarca para el demandado el terreno de su defensa” y “coloca al juez en el conocimiento del por qué quiere el actor enervar la presunción de legalidad del acto administrativo”. En esa misma dirección, al analizar la constitucionalidad del numeral cuarto del artículo 137 del C.C.A., la Corte Constitucional resaltó que: “Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada.” De conformidad con las posiciones jurisprudenciales expuestas, la carga atribuida al demandante en el sentido de esgrimir en la demanda en forma precisa y adecuada las normas que estima transgredidas por el acto administrativo acusado de ser ilegal y las razones de hecho por las cuales considera que ésas normas fueron desconocidas por la administración al proferir el respectivo acto, tiene

la finalidad de establecer el marco de juzgamiento, de manera que al juez no le sea válidamente posible resolver el debate trayendo a colación fundamentos de derecho o argumentos no planteados desde el comienzo del proceso, limitación ésta que, a su vez, persigue respetar el derecho de defensa que ostenta el demandado, a fin de que éste pueda contradecir todas las alegaciones que buscan enervar la legalidad del acto administrativo que se demanda. Es por este motivo que el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se extiende y vincula a la obligación que tiene el juzgador de decidir el fondo del asunto dentro del marco trazado desde el inicio del proceso por los supuestos fácticos, los fundamentos de derecho y las pretensiones de la demanda, frente a los cuales el demandado ha tenido la oportunidad de defenderse en los momentos pertinentes de la instancia. Es lo que se conoce como el principio de congruencia de las sentencias, contemplado en el artículo 170 del C.C.A. Por lo tanto, si el juez se pronuncia sobre asuntos que no han sido planteados o sustentados por el actor, “abusa de sus atribuciones y vulnera flagrantemente el derecho de defensa de quien resultó afectado por una medida que no fue objeto del debate en el curso del proceso.” No obstante, sin que signifique el desconocimiento al carácter rogado de esta jurisdicción ni la sustitución o relevo de las cargas impuestas por la ley a las partes, el juez administrativo también está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso, lo cual es consecuente

con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución Política (artículos 113, 116 y 228) y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo (artículo 228 de la C.P.), como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la C.P.). Tal poder judicial le permite al juez desentrañar la intención del demandante cuando la falta de técnica jurídica de la demanda dificulta la comprensión de alguno de los presupuestos que orientarán su labor en el proceso. El límite a la interpretación de la demanda por parte del juez en estos eventos está marcado por la iniciativa del interesado, razón por la cual no puede tener por demandado lo que no surge del libelo introductorio. “ En el sub examine, tal como se anotó con precedencia, la parte accionante alega una específica violación, que corresponde a lo que él considera trato diferencial entre los nuevos y existentes empresarios, respecto de la cantidad de miligramos de ciertos gases que puedan emitir. Tal concepto de violación se aprecia, claro, cierto, especifico, pertinente y suficiente, más aún si se tiene en cuenta que el razonamiento anteriormente expuesto fue complementado por la parte actora en el sentido de señalar que se configuraba una violación del derecho fundamental a la igualdad consagrado en el artículo13 de la Constitución Política. De lo anteriormente discurrido resulta claro que, contrario a lo establecido en la providencia impugnada, la parte accionada si subsanó la demanda, en tanto que desarrolló de manera correcta el concepto de la violación.

En consecuencia, la Sala revocará el auto de 30 de julio de 2016, en lo atinente a la decisión de rechazar la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad contra de la Resolución 909 de 5 de junio de 2008, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, ordenará que el Despacho de origen de este proceso, provea sobre su admisión y respecto del trámite procesal a seguir, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S UE L V E: Primero: REVOCAR el auto de 30 de junio de 2016 y, en su lugar, se dispone admitir la demanda presentada por el ciudadano JULIO ENRIQUE GONZÁLEZ VILLA, obrando a nombre propio, y en ejercicio de medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, en contra de la Resolución 909 de 5 de junio de 2008 “Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes en la atmósfera por las fuentes fijas y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

Segundo: En firme este proveído, remítase el expediente al Despacho de origen este proceso, para lo de su cargo y conforme a lo precisado en la parte motiva de la presente providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Conjuez