CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2015-00471-00-2018

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto administrativo por medio del cual se actualiza un consejo comunitario de comunidades negras en el Registro Único Nacional de Organizaciones de Base y Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, Afrocolombianas y Palenqueras del Ministerio del Interior / CONSEJO COMUNITARIO DE COMUNIDADES NEGRAS – Configuración / CONSEJO COMUNITARIO DE COMUNIDADES NEGRAS – Elección de miembros de Junta / INSCRIPCIÓN

EN EL REGISTRO ÚNICO DE CONSEJOS COMUNITARIOS Y

ORGANIZACIONES DE COMUNIDADES NEGRAS, AFROCOLOMBIANAS, RAIZALES Y PALENQUERAS – Requisitos / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Procedencia por acto acusado afectar proceso de representación de una comunidad negra [D]adas las particularidades del caso de la Comunidad Negra de la Vereda La Esperanza y acorde con el mandato del Legislador, era deber del Ministerio atender a las disposiciones contenidas en el Decreto 1745 de 1995 compilado en el Decreto 1066 de 2015 y, al momento de resolver la impugnación de la elección de la Junta de 2 de febrero de 2014, pronunciarse sobre los aspectos sustanciales del asunto controvertido, es decir, verificando solícitamente el seguimiento del proceso electoral de representación que se había estudiado en la Resolución 138 de 2013, para salvaguardar así los derechos de esta población, en el marco de la conflictividad interna que se presenta en su territorio. Y es que según las normas que invocó la actora como vulneradas, a la Dirección de Asuntos para las

Comunidades Negras del Ministerio le corresponde conocer en segunda instancia «las solicitudes de impugnación» de los actos de elección de los miembros de la Junta del Consejo Comunitario, para lo cual en dicho procedimiento debe verificar lo que la referida norma regula sobre el quórum de la Asamblea General y sobre quiénes pueden elegir y ser elegidos en la Junta, aspectos que fueron puestos de presente en la instancia ante la Alcaldía y que no fueron objeto de mención en la Resolución acusada. Ahora bien, lo decidido por el Ministerio en el acto acusado fue la actualización del Registro Único de Consejos Comunitarios y Organizaciones de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, que es el trámite que corresponde efectuar una vez validada la información referente a los requisitos de la elección de la que tratan los artículo 2.5.1.1.14 al 2.5.1.1.17 del Decreto 1066 de 2015, en cumplimiento de la función de llevar un Registro Único de los Consejos Comunitarios y de expedir la respectiva resolución de inscripción.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y Secciones Primera y Tercera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 2014-03799, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057), C.P. Jaime Orlando

Santofimio Gamboa; Corte Constitucional, sentencia T-576 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.5.1.2.3 / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.5.1.2.9. / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.5.1.1.14. / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.5.1.1.16. / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.5.1.1.17. / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.5.1.1.18.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 134 DE 2014 (3 de diciembre)

MINISTERIO DEL INTERIOR (Suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00471-00

Actor: FALCONERYS CARO ROSADO Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR Referencia: Medio de control de nulidad

El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 134 de 3 de diciembre de 2014, «por la cual se actualiza un consejo comunitario de comunidades negras en el Registro Único Nacional de Organizaciones de Base y Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, Afrocolombianas y Palenqueras del Ministerio del Interior» y del OFICIO 15-000003469-DCNde 11 de febrero de 2015, ambos actos expedidos por el MINISTERIO DEL INTERIOR, en adelante, el Ministerio. I-. ANTECEDENTES La demanda. La ciudadana FALCONERYS CARO ROSADO acude ante esta Corporación en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, con el fin de solicitar la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de los actos mediante los cuales el Ministerio actualizó el Registro Único Nacional de Consejos Comunitarios y Organizaciones de Base de Comunidades Negras, Afrocolombianas y Palenqueras, con la información correspondiente al «Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda La Esperanza Km. 23». II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La actora solicita la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, por violación de los artículos 13, 29, 31, 209 y 55 transitorio de la Constitución Política; 6º, 7º y 9º del Decreto 1745 de 12 de octubre de 19951; 42 del CPACA y

la Ley 70 de 27 de agosto de 19932, para lo cual se remite al concepto de violación de la demanda que se sintetiza a continuación: 1Violación de los artículos 13 y 29 de la Constitución Política: considera la demandante que los actos acusados aplicaron una norma que no estaba vigente, por cuanto el Decreto 3770 de 25 de septiembre de 20083 fue derogado por el Decreto 2163 de 19 de octubre de 20124. Agrega que, el error en la aplicación de la norma, además de desconocer el derecho a un tratamiento jurídico similar frente a un mismo supuesto de hecho, vulneró los postulados del debido proceso. 2Violación del artículo 31 de la Constitución Política: estima vulnerado el precepto superior por desconocimiento del principio de la doble instancia, pues la 1 "Por el cual se reglamenta el Capítulo III de la Ley 70 de 1993, se adopta el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las "Tierras de las Comunidades Negras" y se dictan otras disposiciones". 2 "Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política. 3 “Por el cual se reglamenta la Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras; se establecen los requisitos para el Registro de Consejos Comunitarios y Organizaciones de dichas comunidades y se dictan otras disposiciones.” 4 “Por el cual se conforma y reglamenta la Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras, Raizales y Palenqueras y se dictan otras disposiciones.”

actuación que cursaba ante el Ministerio se supeditaba a un pronunciamiento de fondo frente a la impugnación presentada contra la Resolución 045 de 2014 de la Alcaldía Distrital de Buenaventura, por medio de la cual se denegó la inscripción de un acta de elección de la Junta y Representante Legal del «Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda La Esperanza Km. 23»; sin embargo, dicha actuación terminó actualizando sorpresivamente los órganos de representación y administración de un consejo comunitario, apartándose del procedimiento legal previsto para estos asuntos. 3Violación del artículo 209 de la Constitución Política: argumenta que la entidad demandada faltó a la moralidad administrativa, en razón a que debió actuar de conformidad con las leyes y no a través de actos ilegales, que omiten los fines y principios de la Administración. 4Violación de los artículos 6º, 7º y 9º del Decreto 1745 de 1995, por el cual se reglamenta el Capítulo III de la Ley 70, que desarrolló el artículo 55 transitorio de la Constitución Política: sostiene la actora que la mencionada normativa asigna a las propias comunidades negras la facultad de elegir sus órganos de decisión y administración, por lo que al expedirse la Resolución 134 de 2014, sin confirmar o revocar la Resolución 045 de 2014 de la Alcaldía Distrital de Buenaventura, lo que se efectuó fue una modificación unilateral de los miembros de los órganos, teniendo como tales a las personas cuya elección había sido declarada ilegal en

primera instancia. 5Violación del artículo 42 del CPACA: según el cual las decisiones de la Administración deben ser motivadas y resolver todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas dentro de la actuación, teniendo en cuenta que el Ministerio procedió a actualizar los datos de un consejo comunitario, para imponer unos miembros, sin ofrecer explicación al respecto, adelantar algún procedimiento y practicar pruebas sin sustento legal. Añadió que, las personas con las que se actualizó el «Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda La Esperanza Km. 23» no aparecen en el censo interno del Consejo, registrado a través de la Resolución 0379 de 22 de mayo de 2008 y, lo que es más, el representante legal reconocido en el acto censurado al parecer perteneció anteriormente a la Junta de otro consejo comunitario, incurriendo en lo que se conoce como doble militancia. III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR En escrito visible a folio 28 del cuaderno de la medida cautelar, el Ministerio alegó en defensa de los actos demandados que son dos las razones fundamentales que se aducen como sustento de la medida cautelar pretendida. La primera es que, a juicio de la actora, la Resolución 134 de 2014 no cumple con el objetivo que motivaba su expedición, el cual consistía en resolver la impugnación interpuesta contra la decisión adoptada por la Alcaldía Distrital de Buenaventura, a través de la Resolución 045 de 2014, mediante la cual se denegó la inscripción de un acta de elección de la Junta y Representante Legal del Consejo Comunitario de la

Comunidad Negra de la Vereda La Esperanza Km. 23. La segunda, es que la decisión del Ministerio se fundamentó en preceptos normativos derogados. Frente al primer reproche, asegura el Ministerio que la Resolución 134 de 2014, en su parte motiva, expresa que su finalidad es la de resolver la segunda instancia de una decisión adoptada por la Alcaldía Distrital de Buenaventura. Seguidamente, se indica que se revisaron los documentos aportados, a partir de los cuales se pudo constatar que el proceso de elección se adelantó de conformidad con la normativa que regula la materia, además de que se cumplió con la ruta de trabajo establecida en la Resolución 138 de 3 de octubre de 2013, en la que el Director de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y del Ministerio resolvió un recurso de apelación interpuesto contra una decisión adoptada por esa Alcaldía en idéntico sentido. Que, en esa medida, « […] no era necesario extenderse en explicaciones, pues el desarrollo administrativo que se presentó en este asunto da cuenta de que para la expedición de la Resolución 138 de 3 de octubre de 2013, el Ministerio del Interior hizo un análisis juicioso de la situación concreta […]». Que, dadas las circunstancias del asunto sometido a impugnación, el Ministerio contaba con dos alternativas: mantener la negativa de inscripción de la Junta Directiva o proceder a la misma si se comprueban los presupuestos para ello, de manera que al advertirse que la decisión de primera instancia fue equivocada lo que se sigue es adelantar el acto que corresponde para subsanar el yerro de instancia.

Respecto al segundo motivo de censura, el Ministerio advirtió que en efecto el acto demandado menciona el Decreto 3770 de 2008, pero, contrario a lo que afirma la demandante, este está vigente, puesto que la norma que lo había derogado (Decreto 2163 de 2012) «fue declarada inválida por la Corte Constitucional en la sentencia T-576 de 2014», al disponer la sentencia: «[…] Dejar sin efectos, por las razones señaladas en esta providencia, la Resolución 121 de 2012, “Por la cual se convoca a los representantes legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y los representantes de los raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina a Asambleas Departamentales y se dictan otras disposiciones” y los demás actos administrativos que se profirieron a su amparo, en especial, el Decreto 2163 de 2012, por medio del cual se conforma y se reglamenta la Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras, Raizales y Palenqueras y se dictan otras disposiciones. […]» Que, en suma, los actos demandados no ostentan vicios de entidad suficiente para generar su expulsión provisional de la vida jurídica. IV.- COADYUVANCIA En escrito visible en al anexo nro. 1 del expediente5, los señores Gloria Amparo Agudelo Zapata, Hilario Rodríguez, Claudia María Agudelo Zapata, Manuel Heriberto Becerra Rosero, Rosa Milena Becerra Rosero, María Aminta Rodríguez, Felipe Gonzalo González, Eleuteria Marina Hinestroza, Adolfo García, Lucio Benito Casanova, Orlando Riascos, en calidad de miembros del Consejo

Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda La Esperanza Km. 23, manifestaron “ratificarnos en todos y cada uno de los hechos y pretensiones contentivos en la demanda” y solicitaron que se accediera a la medida cautelar deprecada por la demandante. Como sustento de la petición alegaron que los actos acusados han causado graves perjuicios a la comunidad negra al poner en riesgo la existencia del territorio colectivo del Consejo Comunitario, por cuanto las personas que aparecen designadas como representante legal y miembros de la Junta Directiva en la Resolución 134 de 2014 demandada, son personas extrañas a esa comunidad y no aparecen en el censo interno del Consejo, requisito indispensable para ser elegido miembro de la Junta, según lo establecen los artículos 7º y 10º del Decreto 1745 de 1995. 5 Ver informe secretarial a folio 42 del cuaderno de la medida cautelar. Que en el mes de enero de 2014, los señores Javier Gamboa Rodríguez y Robinson Suárez Viáfara -este último es la persona que aparece como representante legal en la Resolución demandadajunto con otras personas se reunieron en privado y conformaron un Consejo Comunitario alterno, sin que ninguno de los designados perteneciera al censo de la comunidad, según actas de registro de la Alcaldía del Distrito de Buenaventura. Que la Unidad Nacional de Tierras Rurales -UNATcertificó que “revisado el expediente de titulación colectiva del Consejo Comunitario de la Esperanza (...) no se encontró en los registros del censo poblacional y de los terceros ocupantes de buena fe, como copropietarios del predio en mención a los señores Ricardo

Angulo y Javier Gamboa”. Que, como agravante de la situación, se tiene que los miembros de la Junta ilegal están causando daños ambientales irreversibles en el territorio, con afectación de las fuentes hídricas, contaminación del aire, tala de árboles, producción de residuos sólidos y deforestación, como lo demuestran los documentos emanados de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC-, en respuesta a un derecho de petición elevado por los «verdaderos» miembros del Consejo. Que, debido a los daños ambientales que las personas reconocidas en la Resolución demandada están ocasionando en el territorio colectivo, la comunidad negra de la Vereda La Esperanza ha visto afectados sus derechos al uso y goce del territorio, por el deterioro ambiental y el desalojo de sus pobladores. V.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso6. El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.7 De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si

buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.8 En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, 6 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional. 7 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “…se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” 8 Artículo 230 del CPACA. previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones,

argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla» (Resaltado fuera del texto). Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 201403799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: « […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]»9 (Negrillas fuera del texto). También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a

la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in 9 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad». 10(Negrillas no son del texto). Así pues, conforme a la Jurisprudencia de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 10 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación

se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe

determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del C.P.A.C.A. da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA11 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».12 Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad

se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la 11 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 12 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas13. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de

marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: « […] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]» (Resaltado fuera del texto). Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la 13 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799), en la

cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva.” (Resaltado es del texto). Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto».14 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado

A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto ad