CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2015-00502-00-2017

CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA COPNIA – Naturaleza

jurídica / CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA COPNIA –

Competencia / CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA

COPNIA – Funciones / INGENIERÍA Y PROFESIONES AFINES – Experiencia profesional / REQUISITOS PARA DESEMPEÑAR EMPLEOS PÚBLICOS EN INGENIERÍA – Experiencia profesional / EXPERIENCIA PROFESIONAL EN INGENIERÍA – Es la que se adquiere a partir de otorgamiento de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional / PROFESIÓN – Si dentro del ordenamiento jurídico existe norma que la regule de manera concreta, debe estarse a lo dispuesto en ella / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada frente al Concepto NAL-CE 2013-05276 de 2013 [P]or regla general, como requisito para desempeñar empleos públicos, la experiencia profesional es la que se adquiere a partir de la terminación y aprobación del pénsum académico de la respectiva formación profesional, a menos de que la ley disponga otra cosa. Así lo establecían los Decretos 861 de 11 de mayo de 2000 y 2772 de 10 de agosto de 2005, que hoy corresponden al artículo 14 del Decreto 1785 de 18 de septiembre de 2014 […] La misma norma previó que cuando la Constitución o la Ley dispongan otra clase de requisitos para el ejercicio de empleos, se aplica la norma «especial», entendiendo que si dentro del ordenamiento jurídico existe norma que regule de manera concreta una

profesión, deberá estarse a lo dispuesto en ella […] Ahora bien, La Ley 842 modificó la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y auxiliares y adoptó el Código de Ética Profesional. A partir de su vigencia, para el ejercicio de empleos públicos en ingeniería, sus profesiones afines y sus profesiones auxiliares, solo se contabiliza como experiencia profesional la obtenida después del otorgamiento de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional, tal como se establece en el artículo 12 de dicha disposición. Es decir, que se trata de una norma especial, por lo que, en principio, no aparecen razones suficientes para considerar que el Decreto proferido con posterioridad la haya derogado, dado que, de una parte, la experiencia profesional para la ingeniería y carreras afines se encuentra específicamente definida en la Ley 842 y, de otra, el Decreto 019 de 2012 se refirió a los procedimientos de la «función pública», tal y como lo dispone el Capítulo XIX, en el cual se encuentra el artículo 229 invocado por los demandantes. EXPERIENCIA PROFESIONAL EN INGENIERÍA Y PROFESIONES AFINES – Cómputo a partir de otorgamiento de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional Argumentan también los demandantes que con el criterio fijado por el COPNIA para contabilizar la experiencia profesional de la ingeniería y profesiones afines, se imponen cargas excesivas y desproporcionadas que limitan sus derechos al trabajo y al acceso a las entidades públicas y desconocen los principios constitucionales de seguridad jurídica, igualdad, legalidad y buena fe. […] Al

respecto, es preciso traer a colación lo mencionado por la Corte Constitucional en la sentencia C-296 de 2012 al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 12 de la Ley 842 […] la Corte concluyó que el artículo 12 de la Ley 842 no violaba los derechos a la igualdad, al trabajo y al acceso a cargos públicos, en atención a que la razón de computar la experiencia profesional a partir de la fecha de expedición de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional, tiene como finalidad evitar o minimizar los riesgos que puede implicar el ejercicio de la profesión de ingeniería, lo que justifica el establecimiento de una normativa especial, más exigente y rigurosa que la que se establece para otras profesiones y actividades que no implican dicho riesgo. […] en un primer análisis del acto acusado y las normas superiores que se estiman infringidas, no se advierte la alegada vulneración en la regla establecida por la entidad demandada para la contabilización de la experiencia profesional de la ingeniería y profesiones afines, la cual es subsunción de la norma declarada exequible por la Corte Constitucional. En este orden de ideas, para la Sala Unitaria, un primer examen de la legalidad del acto acusado permite inferir que no se reúnen los requisitos señalados por la Ley y la Jurisprudencia para el decreto de la medida cautelar solicitada, por lo cual la denegará, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las diferencias entre la medida cautelar de

suspensión provisional en el Código Contencioso Administrativo y la Ley 1437 de 2011, ver auto Consejo de Estado, Sección Primera, de 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2013-00503-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; sobre la expansión del radio de acción del control judicial de forma paralela al ensanchamiento de las actuaciones de la administración, ver sentencia, de 27 de noviembre de 2014, Radicación 05001-23-33-000-2012-00533-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; sobre el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo, ver auto Sección Tercera, de 13 de mayo de 2015, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sobre el régimen aplicable para la expedición de la tarjeta profesional para los administradores ambientales, ver auto, de 16 de enero de 2016, Radicación 11001-03-28-000-2016-00083-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro; sobre la regla general para el cómputo de la experiencia profesional en el sector público, ver concepto, de 17 de julio de 2008, Radicación 11001-03-06-0002008-00048-00(1910), C.P. Gustavo Aponte Santos; sobre el concepto de las medidas cautelares, ver sentencia Corte Constitucional, C-379 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE

2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 64 DE 1978 – ARTÍCULO 9 / LEY 842 DE 2003 – ARTÍCULO 12 / LEY 842 DE 2003 – ARTÍCULO 26 LITERAL I / DECRETO 1785

DE 2014 – ARTÍCULO 14 / DECRETO 1785 DE 2014 – ARTÍCULO 25

NORMA DEMANDADA: CONCEPTO NAL-CE 2013-05276 DE 2013 (17 de

septiembre) CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA -COPNIA-

(No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00502-00

Actor: ANA MARÍA REYES VILLAVECES Y MARIO NOEL CRÍALES ARDILA Demandado: CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA -COPNIA Referencia: Medio de control de nulidad El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del Concepto NAL-CE 2013-05276 de 17 de septiembre de 2013, expedido por el CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE

INGENIERÍA -COPNIA-.

I-. ANTECEDENTES La demanda. Los ciudadanos ANA MARÍA REYES VILLAVECES y MARIO NOEL CRÍALES ARDILA, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137

del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, presentan demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, del Concepto NAL-CE 2013-05276 de 17 de septiembre de 2013, por medio del cual el CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA -COPNIAresuelve una consulta elevada por la Universidad Nacional de Colombia. II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Los actores solicitan la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, en razón a que el COPNIA desbordó sus facultades legales, impuso cargas desproporcionadas a quienes ejercen la ingeniería y profesiones afines y desconoció los derechos a la igualdad y al trabajo. Explicaron que, el COPNIA es una entidad pública que tiene la función de inspeccionar, vigilar y controlar el ejercicio profesional de las personas naturales o jurídicas que ejercen la ingeniería o alguna de sus profesiones auxiliares y, por tanto, los conceptos y consultas que emite dicho organismo sobre aspectos relacionados con el ejercicio de tales profesiones constituyen una manifestación de voluntad de la Administración tendiente a producir efectos jurídicos. Que, al emitir el Concepto acusado, el COPNIA produjo efectos jurídicos, en la medida en que extinguió derechos para los administrados, al fijar la regla general de aplicación del criterio para determinar el cómputo de la experiencia profesional para la ingeniería y carreras afines. Que el COPNIA, como máxima autoridad del campo de la ingeniería y profesiones afines, estableció en el acto demandado que la experiencia profesional para el

ejercicio de la ingeniería se empieza a computar «a partir de la fecha de expedición de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional», según lo preceptuado en el artículo 12 de la Ley 842 de 9 de octubre de 20031, norma que fue tácitamente derogada por el artículo 229 del Decreto 019 de 10 de enero de 20122, que dispone que la experiencia profesional se contabiliza a partir de la terminación y aprobación del pénsum académico. Que, en esa medida, no puede aplicarse el artículo 12 de la Ley 842, por haber sido derogado tácitamente, a voces de lo dispuesto en el artículo 71 del Código Civil -CC-, según el cual hay derogación tácita de la norma «cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior». 1“Por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. Que al aplicarse la Ley considerada por la entidad demandada se imponen cargas excesivas y desproporcionadas a los profesionales de la ingeniería y profesiones afines, limitando su derecho al trabajo y al acceso a las entidades públicas, por medio de concursos que exigen el requisito de la experiencia, por lo que se violan los principios constitucionales de seguridad jurídica, igualdad, legalidad y buena fe.

III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El COPNIA, en escrito visible a folio 27 del cuaderno de la medida cautelar, señala que el Concepto demandado no es un acto administrativo y que fue expedido en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 28 del CPACA, el cual establece que «Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». Advierte que, el Concepto NAL-CE 2013-05276 de 17 de septiembre de 2013 se limita a señalar lo que preceptúa la Ley 842 en relación con el ejercicio legal de la profesión de ingeniero en Colombia, esto es, que la experiencia profesional se cuenta a partir de la fecha de expedición de la matrícula profesional, por lo que no puede afirmarse que el Concepto cree, modifique o extinga una situación jurídica particular. Asegura que, no es cierto que el artículo 12 de la Ley 842 no esté vigente, por haber sido derogado tácitamente por el Decreto 019 de 2012, toda vez que aquel corresponde a una norma especial en la materia, que no puede ser derogada por el Decreto en mención. Explica que, la Ley 812 regula el ejercicio de la ingeniería tanto en el sector público como en el privado, mientras que el 019 de 2012 se aplica para la «Administración Pública», como se infiere del capítulo XIX que contiene el artículo 229 en discusión y que se titula: «TRÁMITES, PROCEDIMIENTOS Y

REGULACIONES DEL SECTOR ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA».

Puntualiza que, el COPNIA ha reiterado en varios de sus conceptos que en el caso de las ingenierías y profesiones afines la experiencia profesional se computa de dos formas: (i) para el ingreso a la función pública, en la forma en que lo dispone el artículo 229 del Decreto 019 de 2012, es decir, después de la terminación y aprobación del pensum académico; y (ii) para el ejercicio profesional en el sector privado (incluso para la contratación pública) en la forma prevista en el artículo 12 de la Ley 842, esto es, a partir de la expedición de la matrícula o el certificado de inscripción profesional. IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso3. El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la 3 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional. administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.4 De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si

buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.5 En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla» (Resaltado fuera del texto). 4 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “…se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al

decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” 5 Artículo 230 del CPACA. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 201403799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: « […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]»6 (Negrillas fuera del texto). También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente

para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad». 7(Negrillas no son del texto). 6 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. 7 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas

de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ Así pues, conforme a la Jurisprudencia de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA8 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco

competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del C.P.A.C.A. da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” 8 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción

según la Ley (parágrafo). constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».9 Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas10. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: 9 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 10 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con

el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799), en la cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva.” (Resaltado es del texto). « […] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado

valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]» (Resaltado fuera del texto). Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto».11 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en 11 Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (Expediente nro. 2013 00503. Consejero ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: “Con el ánimo de superar los temores y las

reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del CPACA expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ [ ]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o ‘prejuzgamiento’ de la causa [ ]. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe

preceder a la sentencia”.(Negrillas fuera del texto). la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que

concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediabl