CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2015-00516-00-2018

TRIBUTOS / TASAS / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se establecieron los montos de las diferentes tasas, para el aprovechamiento de los bosques naturales, públicos y privados y la forma de su liquidación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Improcedente al no advertirse sustentación que permita la comparación normativa para deducir la presunta violación Para resolver se considera que no están presentes los requisitos señalados en los articulo 229 y 231 del C.P.A.C.A. para que sea procedente el decreto de la suspensión provisional solicitada, toda vez que no se sustentó en la forma en que lo ordena la citada disposición, omisión ésta que hace imposible efectuar la comparación normativa para deducir de ella la presunta violación del ordenamiento jurídico que propone el demandante. La exigencia de sustentar en forma expresa y concreta la referida solicitud se explica por su propia naturaleza, dado que constituye una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos y al carácter ejecutorio de los mismos. Ha sido criterio reiterado de esta Corporación señalar que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida como lo hace el actor, sin explicar cuál es la razón normativa para que

se acceda a ello.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Primera, de 21 de octubre de 2013, Radicación 11001-03-24-000-2012-00317-00, C.P. Guillermo

Vargas Ayala.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 231

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 048 DE 1982 (15 de diciembre) INSTITUTO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DEL AMBIENTEINDERENA- – ARTÍCULO 5 (No suspendido) / ACUERDO 048 DE 1982 (15 de diciembre) INSTITUTO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DEL AMBIENTE -INDERENA- – ARTÍCULO 6 (No suspendido) / ACUERDO 048

DE 1982 (15 de diciembre) INSTITUTO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DEL AMBIENTE -INDERENA- – ARTÍCULO 7 (No suspendido) / ACUERDO 048 DE 1982 (15 de diciembre) INSTITUTO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DEL AMBIENTE -INDERENA- – ARTÍCULO 11 (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00516-00

Actor: JAIME ANDRÉS GIRÓN MEDINA Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Referencia: No es procedente decretar la suspensión provisional del acto administrativo que establece la forma de liquidación y fija los montos de las tasas para el aprovechamiento de bosques naturales, públicos y privados por falta de sustentación de la medida cautelar.

I. Atendiendo lo previsto en el proveído del 30 de julio de 2018, mediante el cual el Consejero Hernando Sánchez Sánchez remitió el presente proceso a este Despacho en cumplimiento de la medida de compensación ordenada por el Acuerdo 094 del 16 de mayo del año en curso proferido por la Sala Plena de esta Corporación, se AVOCA el conocimiento del presente asunto.

II. La solicitud de suspensión provisional 2.1. El ciudadano Jaime Andrés Girón Medina, en ejercicio del medio de control de nulidad, solicitó la suspensión provisional de los artículos 5, 6, 7 y 11 del Acuerdo No. 048 del 15 de diciembre de 1982, “por el cual se establece la forma de liquidación y se fijan los montos de las diferentes tasas, para el aprovechamiento de los bosques naturales, públicos y privados”, expedido por el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA- (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -MADS-), cuyo tenor es el siguiente: ”Artículo 5: De la renovabilidad del recurso forestal. Fijar en sesenta y cinco pesos ($65.oo) por metro cúbico de madera en bruto aprovechado, el monto de renovabilidad del recurso forestal que

pagarán al INDERENA tanto los titulares de concesiones, como los permisionarios del aprovechamiento forestal en bosques de dominio público. Parágrafo 1: La tasa a que se refiere el presente artículo es aplicable a los concesionarios o beneficiarios de permisos de aprovechamiento persistente que no adelanten los programas de reforestación en cumplimiento de los planes de ordenación forestal. Parágrafo 2: Los beneficiarios de permisos de aprovechamiento forestal persistentes otorgados por un término superior a cinco (5) años podrán desarrollar los planes de reforestación, con lo cual quedan eximidos del pago de derechos por este concepto. Artículo 6: De la tasa por servicios técnicos. Fíjase el monto de la tasa por concepto de los servicios técnicos de administración y supervisión forestal en los aprovechamientos forestales en bosques de dominio público y privado destinados al desarrollo de tales servicios, en la siguiente forma: Para los productores maderables, en cien pesos ($100.oo) por metro cúbico de madera en bruto. Artículo 7: De la investigación forestal. Fíjese en treinta pesos ($30.oo) por metro cúbico en bruto aprovechado, el valor de la tasa destinada a la investigación del recurso forestal que deberán pagar al INDERENA, los concesionarios y permisionarios de aprovechamientos forestales de bosques de dominio público (…) Artículo 11: Los precios básicos de liquidación de la participación nacional y las demás tasas que se determinan en el presente Acuerdo, serán reajustados anualmente por el INDERENA en un 25% de su valor”.

2.2. El demandante sostuvo que el acto administrativo demandado contradice los artículos 95, 363 y 338 de la Constitución Política, el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 9 del Decreto 632 de 1994. 2.3. Fundamentó la solicitud de suspensión provisional como se pasa a exponer: “6.2. Viabilidad de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado Solicito respetuosamente la suspensión provisional de los efectos de las disposiciones demandadas, por los siguientes motivos: Esta solicitud de la suspensión provisional de los artículos demandados del Acuerdo 048 de 1982 está fundamentada en la manifiesta vulneración de los artículos 95, 363 y 338 de la Constitución Política, del artículo 42 de la Ley 99 de 1993, y del artículo 9 del Decreto 632 de 1994. Tras efectuar una confrontación directa de los artículos 5, 6 y 7 del acto acusado con las normas invocadas, se observa que hay una infracción o contradicción manifiesta tal y como lo exige el artículo 231 del CPACA, pues es evidente que las tasas de aprovechamiento forestal determinadas por el INDERENA en las disposiciones demandadas no cumplen con el principio de legalidad de los tributos, y son desproporcionadas y confiscatorias. Así, en la medida en que es posible establecer a simple vista las violaciones mencionadas, es necesario que se decrete la medida cautelar solicitada con el propósito de garantizar el cumplimiento de la Constitución Política. En esto términos solicito respetuosamente la suspensión provisional de

los artículos 5, 6, 7 y 11 del Acuerdo 048 de 1982”1.

III. Traslado de la solicitud a las autoridades demandadas 3.1. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -MADSsolicitó no decretar la medida cautelar por cuanto no se demostraron los elementos suficientes para su procedencia, ni se acreditó la violación de normas superiores con la expedición de los actos administrativos cuya suspensión provisional se solicita.

Aseveró que con la petición de suspensión no se aportó ningún elemento probatorio ni se proveyó información, argumentos o justificación que permita concluir que en efecto sería más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. De igual forma, tampoco se demostró que se le estuviera causando un perjuicio irremediable que hiciera necesaria la adopción de la medida cautelar.

IV. Caso concreto 4.1. Ahora bien, esta Sección ha sostenido en cuanto a los requisitos para decretar la medida cautelar, lo siguiente: “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión

definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la 1 Folio 27 del Cuaderno de Medida Cautelar. indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera

del texto). Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados”. 4.2. De la solicitud de suspensión provisional y de la intervención de la entidad demandada, visibles en el cuaderno de medidas cautelares, se encuentra acreditado que mediante el Acuerdo No 048 de 1982, se estableció la forma de liquidación y se fijaron los montos de las tasas para el aprovechamiento de bosques naturales, públicos y privados. 4.3. Ahora bien, entra la Sala a determinar si es procedente decretar la suspensión provisional del acto administrativo demandado: Para resolver se considera que no están presentes los requisitos señalados en los articulo 229 y 231 del C.P.A.C.A. para que sea procedente el decreto de la suspensión provisional solicitada, toda vez que no se sustentó en la forma en que lo ordena la citada disposición, omisión ésta que hace imposible efectuar la comparación normativa para deducir de ella la presunta violación del ordenamiento jurídico que propone el demandante. La exigencia de sustentar en forma expresa y concreta la referida solicitud se explica por su propia naturaleza, dado que constituye una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos y al carácter ejecutorio de los mismos.

Ha sido criterio reiterado de esta Corporación señalar que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida como lo hace el actor, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello. Resulta altamente útil traer a colación el análisis que hizo el Despacho en auto del 21 de octubre de 2013 expedido en el proceso número 11001 0324 000 2012 00317 00, en el cual se abordó el tema en un asunto semejante: “En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido. Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229. En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por

violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparate, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente. Lo anterior no quiere decir que los argumentos para cada uno de los fines procesales mencionados puedan coincidir, es más, si lo deseado por la actora era que el concepto de violación expuesto en la demanda sirviera de fundamento de la solicitud de suspensión provisional así debió expresarlo, máxime si se tiene en cuenta que en el escrito de la demanda dedicó un capítulo aparte a la suspensión provisional dentro del cual inscribió un subtítulo denominado “FUNDAMENTO DE LA PETICIÓN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL”2, que fue al que se atuvo este Despacho para resolver la medida. En otras palabras, la actora en su demanda dedicó un capitulo para sustentar la medida cautelar, a esa sustentación se remitieron la entidad demandada y el Despacho para descorrer el traslado y resolver la medida, sin embargo, ahora, viendo que esa sustentación en varios de sus apartes fue insuficiente, pretende que se tengan como tales los

argumentos que utilizó para otros fines procesales. Finalmente sobre este punto, debe ponerse de relieve que la sustentación de la solicitud de suspensión provisional no constituye un exceso ritual, se trata de la observancia de una carga procesal en cabeza de la actora cuyo cumplimiento es el deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia3 y a su vez la carga que exige la ley para que, entre otras, se garantice el derecho de defensa de la entidad que expidió el acto. A propósito del derecho de defensa de la entidad demandada, no se puede perder de vista que la nueva codificación trajo consigo la obligación de correr traslado a la parte demandada de la solicitud de suspensión, en ese orden, la carga impuesta para que se sustente la medida también se encuentra dirigida a que la entidad que profirió el acto conozca a ciencia cierta las razones esgrimidas por el actor para poder ejercer eficientemente su derecho de defensa. En ese contexto, no puede tenerse como sustentación de la medida cautelar la sola afirmación de que el acto administrativo desconoce normas de rango superior. Por todo lo dicho, el Despacho confirmará la decisión recurrida toda vez que se ha podido constar que en esos precisos aspectos la actora omitió realizar la fundamentación de la medida cautelar según lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011.”. Visto lo anterior, habrá de negarse la medida cautelar solicitada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,

RESUELVE

2 Folio 94 cuaderno principal. 3 En ese sentido el artículo 103 inciso 4 de la Ley 1437 de 2011 dispone. “Artículo 103: (…) Quien acuda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este código.” NEGAR la suspensión provisional de los artículos 5, 6, 7 y 11 del Acuerdo No. 048 del 15 de diciembre de 1982, “por el cual se establece la forma de liquidación y se fijan los montos de las diferentes tasas, para el aprovechamiento de los bosques naturales, públicos y privados”, expedido por el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA- (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -MADS-), de acuerdo con lo enunciado en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y cúmplase,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado