CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2016-00021-00-2018

RECURSO DE REPOSICIÓN - Contra decisión que negó solicitud de suspensión provisional / FALTA MOTIVACIÓN DEL ACTO – No ocurre porque cuando fue expedido la norma que le sirvió de sustento existía / CORTE CONSTITUCIONAL - Efectos de las decisiones / SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD – Efectos hacia el futuro Por medio del recurso de reposición, los actores sostienen que el acto acusado incurrió en una falsa motivación, dado que no había fundamento legal para expedir la resolución demandada al haber sido declarado inconstitucional por la Corte Constitucional. El Despacho advierte que prima facie dicha afirmación no es acertada, en tanto que de un estudio preliminar del acto acusado se observa que el mismo fue expedido el 16 de diciembre de 2014, que preceptuaba: “Aquellos sujetos de los cuales se le han ampliado el cobro de la tasa a la cual hace referencia el presente artículo, pagarán por tal concepto una tasa por la parte proporcional que les corresponda según sus ingresos brutos, en los costos anuales de funcionamiento y la inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual no podrá ser superior al 0,1% de los ingresos brutos de los vigilados.” La sentencia que declaró la inconstitucionalidad del mentado inciso es la C-218 de 22 de abril de 2015, es decir, es posterior al momento de la expedición del acto acusado. Luego, en el momento en que se profirió el acto sí existía el fundamento legal invocado por el demandante. Es importante anotar que como regla general las sentencias de control de constitucionalidad tienen efectos

hacia el futuro, excepcionalmente tienen efectos diferidos o hacia el pasado. […] En el caso concreto, una vez revisada la parte resolutiva de la sentencia C-218 de 22 de abril de 2015, por medio de la cual se declaró inconstitucional el segundo inciso del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, se observa que la misma no dispuso que sus efectos fueran retroactivos. En consecuencia, se entendería que la mentada declaratoria de inconstitucionalidad es hacia el futuro. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto del Ministerio de Transporte que fija la tarifa que por concepto de tasa de vigilancia deben pagar los sujetos de vigilancia, inspección y control para la vigencia fiscal 2014 / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Con fundamento en sentencia de inexequibilidad de la norma que sirve de susto al acto demandado / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Improcedencia por pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo Los recurrentes alegan que la pérdida de fuerza de ejecutoria de un acto administrativo no es impedimento para que se estudie su legalidad […]. [E]l Despacho ya tuvo la oportunidad de advertir en el auto recurrido […] es que un asunto es la pérdida de fuerza de ejecutoria de un acto administrativo y otro, la declaratoria de nulidad del mismo. En consecuencia, no puede suspenderse un acto administrativo con fundamento en que éste ha perdido fuerza de ejecutoria, pues tal situación no constituye un presupuesto para el examen de legalidad del

acto, dado que es posible que al momento de su expedición haya contado con los fundamentos válidos para su creación, sólo que con posterioridad la norma que le sirvió de base fue derogada o declarada inexequible. […] En concordancia con la jurisprudencia anterior, el Despacho reitera la postura del auto recurrido, en el entendido que es procedente (sic) decretar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo con fundamento en que ha perdido su fuerza de ejecutoria. […] [E]l Despacho destaca que si bien es cierto los demandantes citaron la presunta vulneración de dichos artículos (13, 95-9, 338 y 363) en la solicitud de suspensión provisional, también lo es que no sustentaron su afirmación ni ahora ni en su escrito inicial, luego incumplieron con la carga que les asiste de argumentar, en qué medida el acto acusado vulnera los citados artículos constitucionales.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Corte Constitucional, de 7 de septiembre

de 2016, Radicación C-486, M.P. María Victoria Calle.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 45

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0004188 DE 2014 (16 de diciembre)

MINISTERIO DE TRANSPORTE (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00021-00

Actor: CAROLINA BOBILLIER CEBALLOS Y ÁLVARO ANDRÉS DÍAS

PALACIOS Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: Recurso de reposición – confirma El Despacho decide el recurso de reposición oportunamente interpuesto por Álvaro Andrés Díaz Palacios y Carolina Bobillier Ceballos, contra el auto de 18 de julio de 2016, mediante el cual se dispuso negar la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución nro. 0004188 del 16 de diciembre de 2014, “por la cual se fija la tarifa que por concepto de tasa de vigilancia deben pagar los sujetos de vigilancia, inspección y control para la vigencia fiscal 2014 y se dictan otras disposiciones”, proferida por el Ministerio de

Transporte.

I. ANTECEDENTES El 27 de noviembre de 2015, los ciudadanos Álvaro Andrés Díaz Palacios y Carolina Bobillier Ceballos, en nombre propio, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad en contra de la Nación – Ministerio de Transporte, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 0004188 del 16 de diciembre de 2014, “por la cual se fija la tarifa que por concepto de tasa de vigilancia deben pagar a la Superintendencia de Puertos y Transportes la totalidad de los sujetos de vigilancia”.

Los accionantes presentaron con la demanda, en escrito separado, una solicitud de suspensión provisional de los efectos de la citada resolución, cuya parte resolutiva establece lo siguiente: “ARTÍCULO 1.- Fijar la tarifa que por concepto de Tasa de Vigilancia

deben pagar a la Superintendencia de Puertos y Transporte los vigilados de que trata la Ley 1ª de 1991 (sociedades portuarias, operadores portuarios, embarcaderos, titulares de autorizaciones obtenidas con anteriorirdad a la Ley 1ª de 1991 y demás autorizados) para la vigencia fiscal 2014, en el 0,345% de los ingresos brutos correspondiente al periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2013, de cada vigilado. ARTÍCULO 2. – Fijar la tarifa que por concepto de Tasa de Vigilancia deben pagar a la Superintendencia de Puertos y Transporte la totalidad de los vigilados a los que se les amplió el cobro de la tasa de vigilancia mediante el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, para la vigencia fiscal 2014, en el 0,094% de los ingresos brutos correspondientes al período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2013, de cada vigilado. ARTÍCULO 3.- Corresponde al Superintendente de Puertos y Transporte de conformidad con las Leyes 1ª de 1991 y el 1450 de 2011, definir y aplicar el procedimiento para la liquidación, la forma de pago y el cobro de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia, para la vigencia fiscal 2014 en los términos y parámetros establecidos en la presente resolución. ARTÍCULO 4.- Si la Superintendencia de Puertos y Transporte tuviere un mayor valor apropiado por recaudo de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia de 2014, éste deberá ser reembolsado a los

contribuyentes como un abono a las contribuciones de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia del año 2015, de manera proporcional a los ingresos brutos base de la liquidación de la presente tarifa por concepto de tasa de vigilancia. El Ministerio de Transporte, para el control de tutela que ejerce sobre la Superintendencia de Puertos y Transporte podrá solicitar la información de dichos reembolsos. ARTÍCULO 5.- Publíquese la presente resolución en el Diario Oficial y en la página WEB del Ministerio de Transporte y remítase copia a la Superintendencia de Puertos y Transporte. ARTÍCULO 6.- La presente resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y deroga la Resolución 0004008 del 15 de diciembre de 2014.” Se adujo en síntesis que el acto acusado vulneraba el artículo 243 de la Constitución Política, toda vez que reprodujo el contenido material de una norma declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-218 de

2015. Esa norma es el segundo inciso del artículo 89 de la Ley 1450 de 20111, que preceptuaba: “Aquellos sujetos de los cuales se le han ampliado el cobro de la tasa a la cual hace referencia el presente artículo, pagarán por tal concepto una tasa por la parte proporcional que les corresponda según sus ingresos brutos, en los costos anuales de funcionamiento y la inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual no podrá ser superior al 0,1% de los ingresos brutos de los vigilados.” Dicha disposición normativa constituía uno de los fundamentos para la expedición

del acto acusado. Es importante anotar que la sentencia C-218 de 22 de abril de 2015, fue posterior a la expedición del acto acusado, pues este se profirió el 16 de diciembre de 2014.

II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto del 18 de julio de 2016, el Despacho sustanciador decidió negar la medida cautelar solicitada con base en los siguientes argumentos: Estimó que la declaratoria de inconstitucionalidad configura uno de los eventos de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, establecido en el artículo 91 del CPACA, que en todo caso, constituye un evento diferente a las causales de nulidad del acto administrativo.

Así, el hecho de que el fundamento jurídico del acto administrativo desaparezca como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad no conlleva necesariamente una causal de nulidad con base en la cual sea posible suspender los efectos de la Resolución acusada. En todo caso, si en gracia de discusión se admitiera la procedencia de la solicitud de suspensión provisional, advirtió que la medida cautelar resultaría inane, toda vez que la tarifa de la tasa de vigilancia fue establecida en la Resolución 1 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” demandada para la vigencia fiscal del año 2014, es decir, en la actualidad no se encuentra produciendo efectos.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Contra la precitada decisión, los accionantes interpusieron recurso de reposición,

cuyos argumentos se sintetizan así:

Estimaron que si bien se configura una de las causales de pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo que se demanda, esto no excluye la posibilidad de que dicho acto sea suspendido por ser contrario a la Constitución y la Ley. Explicaron que de acuerdo con el artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional procede simplemente por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado y, a diferencia de lo fundamentado en el auto recurrido, la solicitud de suspensión provisional no se basó exclusivamente en la reproducción del contenido material de una norma declarada inexequible, sino que también se indicó que la resolución era violatoria de los artículos 13, 95-9, 338 y 363 de la Constitución Política, lo cual hace necesario que los efectos de dicha resolución deban ser suspendidos para evitar un perjuicio a todos aquellos nuevos vigilados que se encuentran obligados a realizar el pago de la tasa de vigilancia de la Superintendencia de Puertos y Transporte, correspondiente al año gravable 2014. Aseveraron que al decaer el acto administrativo hay una falsa motivación, porque no hay fundamento legal para expedir la resolución demandada. Aseguraron que la resolución demandada estableció la tarifa de la tasa de vigilancia para el año 2014, desconociendo los elementos esenciales de la misma establecidos por la Constitución y la ley, y fijó unas fórmulas para la determinación de esta que carecen de justificación técnica y legal. Indicaron que la resolución demandada no solo fijó una tasa que no cumple con los objetivos perseguidos para este tipo de tributos (la recuperación de los costos

incurridos por la Superintendencia para la prestación de los servicios a sus vigilados), sino que en virtud de la sentencia de inconstitucionalidad C-218 de 2015, la misma queda sin sus elementos esenciales necesarios para su existencia y cobro en los términos del artículo 338 de la Constitución Nacional. Manifestaron que no es cierto que decretar la medida cautelar resultaría inane por haber surtido sus efectos para la vigencia fiscal del año 2014, dado que en la actualidad sí está produciendo efectos, pues los nuevos vigilados se encuentran obligados a pagar la tasa de vigilancia correspondiente al año gravable 2014, existen controversias respecto a su aplicación; y quienes en este momento no hayan pagado la totalidad de la tasa para la vigencia 2014, podrían ser sujetos de procesos de liquidación oficial de revisión por parte de la Superintendencia de Puertos y Transporte.

IV. TRASLADO Durante el término legal de traslado no hubo manifestación alguna de la contraparte.

V. CONSIDERACIONES El Despacho procede a resolver el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 18 de julio de 2016, que negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución nro. 0004188 del 16 de diciembre de 2014, “por la cual se fija la tarifa que por concepto de tasa de vigilancia deben pagar los sujetos de vigilancia, inspección y control para la vigencia fiscal 2014 y se dictan otras disposiciones”, proferida por el Ministerio de Transporte. 5.1. Problema jurídico Examinados los argumentos planteados por los accionantes en su recurso de

reposición, el Despacho resolverá el siguiente problema jurídico: ¿es procedente la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo que habría perdido fuerza de ejecutoria como consecuencia de la expedición de una sentencia que declara inconstitucional la norma que le servía de base, providencia proferida después de la expedición del acto acusado? 5.2. Caso concreto 5.2.1. Por medio del recurso de reposición, los actores sostienen que el acto acusado incurrió en una falsa motivación, dado que no había fundamento legal para expedir la resolución demandada al haber sido declarado inconstitucional por la Corte Constitucional. El Despacho advierte que prima facie dicha afirmación no es acertada, en tanto que de un estudio preliminar del acto acusado se observa que el mismo fue expedido el 16 de diciembre de 2014, que preceptuaba: “Aquellos sujetos de los cuales se le han ampliado el cobro de la tasa a la cual hace referencia el presente artículo, pagarán por tal concepto una tasa por la parte proporcional que les corresponda según sus ingresos brutos, en los costos anuales de funcionamiento y la inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual no podrá ser superior al 0,1% de los ingresos brutos de los vigilados.” La sentencia que declaró la inconstitucionalidad del mentado inciso es la C-218 de 22 de abril de 2015, es decir, es posterior al momento de la expedición del acto acusado. Luego, en el momento en que se profirió el acto sí existía el fundamento legal invocado por el

demandante. Es importante anotar que como regla general las sentencias de control de constitucionalidad tienen efectos hacia el futuro, excepcionalmente tienen efectos diferidos o hacia el pasado. En este sentido, el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, “Ley Estatutaria de Administración de justicia”, dispone: “REGLAS SOBRE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN DESARROLLO DEL CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario.” (Se destaca) Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia C-486 de 7 de septiembre de 20162, expuso: “La decisión acerca de los efectos de los fallos, en lo que atañe a su aplicación en el tiempo, tiene por regla general la de los efectos posteriores a su adopción, con el fin de garantizar seguridad jurídica a los asociados. Sin embargo, excepcionalmente, la Corporación adopta decisiones con efectos diferidos (es decir, que comienzan a regir en un momento futuro determinado) o retroactivas, es decir, que rigen con anterioridad a su promulgación. Esta última 2 M.P. María Victoria Calle Correa opción ha sido utilizada, entre otros escenarios, cuando se afectan los derechos laborales, las prestaciones sociales o el derecho a la seguridad social de las personas, sin que exista un motivo constitucionalmente válido para ello.” (Se destaca)

En el caso concreto, una vez revisada la parte resolutiva de la sentencia C-218 de 22 de abril de 2015, por medio de la cual se declaró inconstitucional el segundo inciso del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, se observa que la misma no dispuso que sus efectos fueran retroactivos. En consecuencia, se entendería que la mentada declaratoria de inconstitucionalidad es hacia el futuro. 5.2.2. Los recurrentes alegan que la pérdida de fuerza de ejecutoria de un acto administrativo no es impedimento para que se estudie su legalidad, pues no se puede confundir la validez de una norma con su vigencia. Para sustentar su tesis, afirman que en sentencia de 17 de mayo de 20103, la Sección Cuarta del Consejo de Estado estimó: “Conforme con el artículo 66 ibídem, los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero, pierden su fuerza ejecutoria, entre otros eventos, cuando pierden vigencia, sin embargo, se trata de un fenómeno jurídico distinto de la declaratoria de nulidad que en caso de darse, “para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de éste que es el objeto de la acción de nulidad. Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación”4. Sobre el particular, el Despacho advierte que la jurisprudencia que cita el

demandante reitera lo que el Despacho ya tuvo la oportunidad de advertir en el auto recurrido, y es que un asunto es la pérdida de fuerza de ejecutoria de un acto administrativo y otro, la declaratoria de nulidad del mismo. En consecuencia, no puede suspenderse un acto administrativo con fundamento en que éste ha perdido fuerza de ejecutoria, pues tal situación no constituye un presupuesto para el examen de legalidad del acto, dado que es posible que al momento de su expedición haya contado con los fundamentos válidos para su creación, sólo que con posterioridad la norma que le sirvió de base fue derogada o declarada 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Rad: 52001-23-31000-2003-00719-01, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 4 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de febrero de 1998, Exp.4490. C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. inexequible. Así lo ha entendido la jurisprudencia de manera uniforme, reiterada y pacífica, veamos: “La solicitud de suspensión provisional será denegada, pues la misma parte actora afirma que el fundamento de derecho del acto parcialmente demandado fue declarado inexequible mediante sentencia C - 557 de mayo 16 de 2.000 de la Corte Constitucional. Lo anterior implica que, para este momento, se ha configurado uno de los fenómenos que el artículo 66 del C.C.A. señala como de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, razón por la cual, habrá que,

en un estudio de fondo, determinar los efectos que dicha sentencia de inexequibilidad tenga sobre el acto parcialmente demandado para establecer en qué grado resulta afectado” En concordancia con la jurisprudencia anterior, el Despacho reitera la postura del auto recurrido, en el entendido que es procedente decretar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo con fundamento en que ha perdido su fuerza de ejecutoria. 5.2.3. Adicionalmente, los demandantes sostienen en su recurso que la solicitud de suspensión provisional no se fundó exclusivamente en que el acto perdió su fuerza ejecutoria, sino también en que se vulneraron los artículos 13, 95-9, 338 y 363 de la Constitución Política, por lo que piden un pronunciamiento al respecto. Sobre el particular, el Despacho destaca que si bien es cierto los demandantes citaron la presunta vulneración de dichos artículos en la solicitud de suspensión provisional, también lo es que no sustentaron su afirmación ni ahora ni en su escrito inicial, luego incumplieron con la carga que les asiste de argumentar, en qué medida el acto acusado vulnera los citados artículos constitucionales, lo cual impide al Juez determinar cuál es el lindero al que debe acudir para resolver una petición en tal sentido. 5.2.4. Los actores controvierten el argumento del auto recurrido según el cual decretar la medida cautelar resultaría inane ya que la resolución acusada no se encuentra produciendo efectos, pues a su juicio, sí lo está haciendo, dado que actualmente los vigilados se encuentran obligados a pagar la tasa de vigilancia

correspondiente al año gravable 2014. Frente a este argumento el Despacho reitera lo expuesto en los numerales 5.2.1. y 5.2.2., en el sentido de indicar que el sólo decaimiento del acto administrativo no supone necesariamente que afecte la validez del mismo, máxime si, como ya se anotó en el caso bajo examen, la sentencia de inexequibilidad se produjo con posterioridad a la expedición del acto que se censura. Por lo anterior, el Despacho confirmará el auto de 18 de julio de 2016, por medio del cual se negó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFIRMAR el auto del dieciocho (18) de julio de dos mil dieciséis (2016), mediante el cual se decidió negar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución nro. 4786 del 8 de septiembre de 2015 “por la cual se fija la tarifa que por concepto de tasa de vigilancia deben pagar los sujetos de vigilancia, inspección y control para la vigencia fiscal 2014”, proferida por el Ministerio de Transporte. Notifíquese y cúmplase,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado