CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2016-00213-00-2017

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio de la cual se prohíbe el ingreso de una persona al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Improcedencia respecto de acto que perdió vigencia / PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Cuando pierde su vigencia / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Improcedencia respecto de acto que ya no produce efectos / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada por carencia de objeto por sustracción de materia [M]ediante la Resolución 181 de 6 de abril de 2015, “Por medio de la cual se prohíbe el ingreso a una visitante”, expedida por el Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín […] le impuso como sanción a la señora ZEIDA ERAZO la prohibición de ingresar al Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Medellín y demás establecimientos del país, por el término de doce (12) meses. […] se tiene que al haberse notificado personalmente la Resolución 343 de 6 de julio de 2015, el 10 de julio de 2015, y con la cual quedó agotada la vía administrativa, la sanción comenzó a regir el 11 de julio de 2015 y estuvo vigente hasta por doce meses, esto es, hasta el 11 de julio de 2016. Por lo tanto, conforme a lo anterior se encuentra que el acto acusado tuvo vocación de

producir efectos hasta el 11 de julio de 2016, fecha en la cual se cumplió la sanción impuesta, lo que impide un pronunciamiento del Juez respecto de la suspensión provisional de los efectos de un acto que ha perdido obligatoriedad, en la medida en que ya no se encuentra vigente.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia de la medida cautelar de suspensión provisional respecto del acto administrativo que ya no produce efectos, ver autos, Consejo de Estado, Sección Primera, de 21 de julio de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2015-00106-00; y, de 17 de julio de 2014,

Radicación 76001-23-31-000-2012-00496-01, C.P. María Elizabeth García González.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 231

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00213-00

Actor: ZEIDA ERAZO Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIOINPEC Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones nros. 181 de 6 de abril

de 2015, “Por medio de la cual se prohíbe el ingreso a una visitante”, y 343 de 6 de julio de 2016, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición, expedidas por el Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín. I-. ANTECEDENTES La ciudadana ZEIDA ERAZO, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de las Resoluciones nros. 181 de 6 de abril de 2015, “Por medio de la cual se prohíbe el ingreso a una visitante”, y de la Resolución 343 de 06 de julio de 2016, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición, expedidas por el Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín, mediante las cuales se le impuso a la demandante una sanción que impide que visite a sus hijos por doce meses en dicho establecimiento carcelario. Solicita se le restablezca el derecho que le asiste de visitar a sus hijos que están recluidos en la Cárcel Nacional de Bellavista. II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El apoderado de la actora solicita decretar la medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos acusados, con fundamento en lo siguiente: Afirmó que el 5 de abril de 2015, la señora Zeida Erazo pretendía visitar a sus dos

hijos internos en la Cárcel de Bellavista, y en vista de que muchos internos portaban celular y que la actora no conocía la prohibición de ingresar dichos equipos, procedió a ingresar uno. Señaló que, un teléfono celular es un objeto lícito, su porte, transporte no está prohibido legalmente, por lo tanto tratar de ingresarlo a un centro carcelario no es un delito, ni una contravención, ni una falta disciplinaria para el tercero, como es el caso de la demandante. Indicó que, a través del acto administrativo de 6 de abril de 2015 con el nro. 181, emitido por el Director de la Cárcel de Bellavista, se impuso una sanción por 12 meses durante los cuales a la demandante se le impide el ingreso para visitar a sus dos hijos. Adujo que, la anterior resolución fue recurrida y confirmada el 6 de julio de 2015 con la Resolución 343. Por otra parte, señaló que, las facultades que da el artículo 112 y siguiente de la Ley 65 de 1993 al Director de la cárcel, de establecer un reglamento interno, es para regular las relaciones entre los internos, y entre los internos, las directivas y los guardianes, no para los visitantes. Así mismo, refirió que una sanción debe ser necesaria, idónea y proporcional; y en el presente caso impedir que la demandante vea a sus dos hijos por 12 meses, no es necesaria, ya que si lo que se pretende con la medida es que se intente de nuevo ingresar celulares, se puede lograr con mecanismos electrónicos que detecten celulares o con llamadas de atención o con sanciones menos severas. Agregó que, la sanción no es idónea ni proporcional, ya que el daño que se causa

con la privación a una madre de ver a sus hijos y viceversa, es incalculable y no tiene en cuenta la afectación de la parte humana. III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (folios 11-22) se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, por carecer de los requisitos legales y de sustentación para su procedencia. Adujo que, la demandante el 5 de abril de 2015, al momento en que pretendía visitar a sus dos hijos, intentó ingresar a las instalaciones del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín, un teléfono celular, la batería y su respectivo cargador, situación que fue detectada por la Guardia Penitenciaria y Carcelaria, quienes levantaron la correspondiente acta de comiso de elementos prohibidos, donde consta que los elementos en mención los llevaba la visitante ubicados en su parte intima y fueron entregados voluntariamente. Indicó que, como consecuencia de lo anterior se inició y tramitó la investigación disciplinaria, la cual culminó con la expedición de la Resolución nro. 181 de 6 de abril de 2015, por la cual se impone como sanción a la señora Zeida Erazo, prohibición de ingreso al Establecimiento en mención en calidad de visitante por el término de un (1) año. Así mismo, sostuvo que mediante la Resolución 343 de 6 de julio de 2015, se tomó la determinación de confirmar la sanción impuesta a la visitante, acogiendo de esta manera la normatividad del Código Penitenciario y Carcelario Ley 65 de 1993 (artículos 112 y siguientes), el Reglamento de Régimen Interno contenido en

el Acuerdo 0011 de 1995 (artículo 36) y el Reglamento de Régimen Interno adoptado en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín (Resolución 377 de 26 de abril de 2005, artículos 75, 85 y 87). Por otra parte, señaló que, de la revisión de la demanda se evidencia en forma diáfana la carencia de argumentación en la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional, por lo que la petición está llamada a despacharse en forma desfavorable. IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”. Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas

superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto).

Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados. El caso concreto

Revisado el expediente se encuentra que mediante la Resolución 181 de 6 de abril de 2015, “Por medio de la cual se prohíbe el ingreso a una visitante”, expedida por el Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín, resolvió lo siguiente: “[…] RESUELVE ARTÍCULO PRIMERO: Prohibir el ingreso a la señora visitante ERAZO ZEIDA identificada con C.C. 43.553.706 expedida en Medellín Antioquia, por el término de DOCE (12) MESES, para que ingrese al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín, a efectuar visitas a internos y a los demás Establecimientos Penitenciarios del país, con fundamento en la parte motiva del presente proveído.

ARTÍCULO SEGUNDO: notifíquese personalmente o por edicto el contenido de la presente Resolución, a la visitante antes mencionada, de la cual se le entregará una copia.

ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente procede el recurso de reposición, el cual se deberá interponer por la visitante sancionada debidamente sustentado ante la Dirección del Establecimiento dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de la notificación […]”.

El anterior acto administrativo tiene constancia de notificación personal el 9 de abril de 2015. La actora interpuso recurso de reposición el 13 de abril de 2015, en contra de la Resolución 181 de 8 de abril de ese año. Posteriormente, mediante Resolución 343 de 6 de julio de 2015, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”, expedida por el Director del

Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín, se dispuso: “[…] RESUELVE ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR la parte resolutiva de la Resolución N° 181 del 06 de abril de 2015, con la cual se sancionó a la señora ERAZO ZEIDA, con la prohibición de ingresar al Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Medellín y demás establecimientos del país, por el término de doce (12) meses.

ARTÍCULO SEGUNDO: NOTIFÍQUESE personalmente o por edicto el contenido de la presente Resolución, a la señora ERAZO ZEIDA de la cual se le entregara un original de la misma.

ARTÍCULO TERCERO: NOTIFICAR a la señora ERAZO ZEIDA que contra la presente resolución no procede ningún recurso, quedando agotada la vía administrativa” La anterior resolución fue notificada personalmente a la actora el 10 de julio de

2015. Ahora bien, destaca la Sala Unitaria que mediante la Resolución 181 de 6 de abril de 2015 (notificada personalmente el 9 de abril de 2015), confirmada por la Resolución 343 de 6 de julio de 2015 (notificada personalmente el 10 de julio de 2015), el Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín, le impuso como sanción a la señora ZEIDA ERAZO la prohibición de ingresar al Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Medellín y demás establecimientos del país, por el término de doce (12) meses. Así las cosas, se tiene que al haberse notificado personalmente la Resolución 343

de 6 de julio de 2015, el 10 de julio de 2015, y con la cual quedó agotada la vía administrativa, la sanción comenzó a regir el 11 de julio de 2015 y estuvo vigente hasta por doce meses, esto es, hasta el 11 de julio de 2016. Por lo tanto, conforme a lo anterior se encuentra que el acto acusado tuvo vocación de producir efectos hasta el 11 de julio de 2016, fecha en la cual se cumplió la sanción impuesta, lo que impide un pronunciamiento del Juez respecto de la suspensión provisional de los efectos de un acto que ha perdido obligatoriedad, en la medida en que ya no se encuentra vigente. Sobre el particular, el artículo 91 del CPACA prevé: «Artículo 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan vigencia.» (Resaltado fuera de texto original).

Es del caso destacar que la característica primordial de la medida cautelar

consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso. De ahí que al perder vigencia tales efectos, la medida se torne improcedente. Esto es lo que la Jurisprudencia ha denominado carencia de objeto por sustracción de materia. Al respecto, en proveído de 17 de julio de 20141, y reiterada en providencia de 21 de julio de 20172, la Sección indicó: «[…] la Jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto [3]. Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configurándose una carencia de objeto, por sustracción de materia […]» (Se resalta fuera de texto).4 1 Expediente nro. 2012-00496-01, Consejera ponente: María Elizabeth García González. 2 Expediente nro. 2015-00106-00, Consejera ponente: María Elizabeth García González. 3[?] Ver, entre otras, providencia de 2 de febrero de 2005, Expediente nro. 2004-00034, Consejera ponente: doctora María Elena Giraldo Gómez. 4 Posición reiterada en las providencias de 13 de abril de 2015 (Expediente nro. 2014-00497-00) y 20 de abril de 2017 (Expediente nro. 2015-00524-00) de la suscrita consejera. Lo anterior no es óbice para que esta Jurisdicción efectúe el estudio de la

legalidad de las resoluciones demandadas en la sentencia que dirima la controversia, en razón de los efectos que pudo producir durante su vigencia. En este orden de ideas, se impone para la Sala Unitaria denegar la medida cautelar solicitada, por sustracción de materia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E Primero: DENIÉGASE la medida cautelar solicitada por la demandante.

Segundo: Tiénese a la doctora ANA CECILIA MELO MOLINA como apoderada del Instituto Nacional Penitenciario y CarcelarioINPEC, de conformidad con el poder y demás documentos visibles a folios 23 y siguientes del cuaderno de la medida cautelar.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Consejera