CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2016-00270-00-2017

COMPETENCIA DEL CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA – Para dictar normas de carácter general para armonizar los sistemas de control fiscal de las entidades públicas del orden nacional y territorial / CONTROL FISCAL – Es el mecanismo idóneo para la inspección del manejo de los bienes y fondos públicos [D]e conformidad con lo dispuesto en el artículo 267, numeral 12 de la Constitución Política, el Contralor General de la República tiene dentro de sus funciones la de dictar las normas de carácter general para armonizar los sistemas de control fiscal de las entidades públicas. […] se tiene que la función pública de control fiscal se erige como el mecanismo idóneo para la inspección del manejo de los bienes y fondos públicos. […] Así, la expedición de actos administrativos de regulación o de reglamentación está orientada a establecer si las decisiones unilaterales expedidas por la autoridad administrativa o por el particular que ejerza función pública, se ajustan o no a las prescripciones constitucionales y legales. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se reglamenta la competencia para el control de la contratación de urgencia manifiesta / CONTROL FISCAL – Con motivo u ocasión de la declaratoria de urgencia manifiesta / URGENCIA MANIFIESTA – Contratos originados con ocasión de esta deben ser sometidos a control fiscal / COMPETENCIA DE LAS CONTRALORÍAS DELEGADAS SECTORIALES – Para ejercer el control fiscal de los contratos suscritos con ocasión de la urgencia manifiesta / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada al

no advertirse contradicción con las normas que se invocan violadas [S]egún lo preceptuado en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993, los contratos originados en la urgencia manifiesta al igual que el acto administrativo que la declaró, deben ser sometidos al control fiscal con el fin de que se haga un pronunciamiento sobre los hechos y circunstancias que determinaron la declaración. En consonancia con lo anterior, a términos de lo previsto en el artículo 51, numeral 21 del Decreto Ley 267 de 2000, le corresponde a las Contralorías Delegadas Sectoriales […] Así pues, dentro del marco de las funciones constitucional y legalmente asignadas, el control fiscal de los contratos suscritos con ocasión de la urgencia manifiesta, así como el acto administrativo que la declaró, corresponde hacerlo a las Contralorías Delegadas, con miras a establecer si los hechos y circunstancias que motivaron tales decisiones no van en desmedro del erario. Con fundamento en la reglamentación acerca de la competencia para el ejercicio del control fiscal de los contratos producto de la urgencia manifiesta y del acto administrativo que contiene tal declaratoria, fue proferida la Resolución nro. 05245 de 2001, en la que se determina que la competencia para ejercer la vigilancia fiscal recae en los Contralores Delegados para los diferentes sectores administrativos. De tal manera que el citado acto administrativo fue proferido con fundamento en la potestad reglamentaria atribuida al Contralor General de la República, y dentro del marco constitucional y legal que regula las funciones de este órgano de control fiscal, sin que sea dable concluir

que esa decisión implique un exceso de tal facultad, bajo el entendido de que solo reitera la competencia de los Contralores Delegados para el ejercicio del control fiscal respecto de los contratos y actos administrativos originados en la declaratoria de urgencia manifiesta. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se reglamenta la competencia para el control de la contratación de urgencia manifiesta / COMPETENCIA DE LAS CONTRALORÍAS DELEGADAS SECTORIALES – Para ejercer el control fiscal de los contratos suscritos con ocasión de la urgencia manifiesta / URGENCIA MANIFIESTA – Acto que se produce con motivo y ocasión de esta solamente es susceptible de recurso de reposición / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada al no advertirse contradicción con las normas que se invocan violadas [D]e conformidad con lo previsto en el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, contra el acto que declare la improcedencia de la urgencia manifiesta, solo es procedente el recurso de reposición, medio de impugnación que deberá presentarse ante el respectivo Contralor Delegado, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del acto administrativo. […] De una interpretación armónica de la norma […] se desprende que la determinación de la procedencia del recurso de reposición como único mecanismo para impugnar la decisión que declare la improcedencia de la urgencia manifiesta por parte del respectivo Contralor Delegado, guarda estrecha consonancia con lo preceptuado en el artículo 77 antes transcrito, en la medida en que los actos administrativos que tengan origen en la actividad contractual solo son susceptibles de controvertirlos en sede

administrativa a través del recurso de reposición. De esta manera, comoquiera que el acto que declara improcedente la urgencia manifiesta se deriva directamente de la actividad contractual, es perfectamente válido concluir que los inconformismos que se planteen frente a esta decisión se concreten mediante el uso del recurso de reposición, para que sea el mismo Contralor Delegado quien tenga la competencia de revisar el contenido de aquella decisión para modificarla, revocarla o mantenerla. […] la existencia de un mecanismo legal frente a la improcedencia de la declaratoria de urgencia manifiesta, materializa el derecho al debido proceso y de defensa, en tanto permite la contradicción de la decisión que afecta los intereses del recurrente, y de cuyo resultado se abre paso al acceso a la administración de justicia. Por consiguiente, para la Sala Unitaria, un primer examen de la legalidad del acto acusado permite inferir que no se reúnen los requisitos señalados por la Ley y la Jurisprudencia para el decreto de la medida cautelar solicitada, en tanto no se observa contradicción de aquellos frente a las normas que se invocan violadas. PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA – No es absoluto La definición del recurso de reposición como el único instrumento de defensa para cuestionar la negativa de la urgencia manifiesta no constituye, en modo alguno, una violación del derecho al debido proceso, en tanto es la propia legislación que regula la materia, dentro del marco de la autonomía legislativa, la que prevé ese medio para cuestionar en sede administrativa las decisiones que se originen o sean expedidas con ocasión de la actividad contractual. Debe recordarse que el principio de la doble instancia tanto en materia judicial como administrativa, no es

absoluto. Pueden existir excepciones consagradas expresamente, siempre y cuando sean razonables y proporcionales, y no vulneren el derecho al debido proceso. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - La valoración inicial o preliminar que se efectúa al resolverla no constituye prejuzgamiento / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 268 – NUMERAL 12 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 43 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 77 / DECRETO 267 DE 200 – ARTÍCULO 51 – NUMERAL 21

NOTA DE RELATORÍA: Ver autos Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y Secciones Primera y Tercera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 2014-03799, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-201300503-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; ver sentencias Corte Constitucional, C384 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-153 de 1995, M.P. Antonio

Barrera Carbonell; y C-017 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 05245 DE 2001 (14 de noviembre)

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULO 2 (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00270-00

Actor: LUCILA VANESSA PALACIOS MEDINA Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Referencia: Medio de control de Nulidad El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del artículo 2° de la Resolución nro. 05245 de 14 de noviembre de 2001, expedida por la Contraloría General de la República.

I-. ANTECEDENTES La demanda. La ciudadana Lucila Vanessa Palacios Medina, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del artículo 2° de la Resolución nro. 05245 de 14 de septiembre de 2001, “Por la cual se reglamenta la competencia para el control de la contratación de urgencia manifiesta”. El texto del artículo demandado, es el siguiente: “Artículo 2°. Contra las decisiones que declaren la improcedencia de la urgencia manifiesta, solo procede el recurso de reposición, de

conformidad con la estipulación prevista en el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, el cual será interpuesto ante el respectivo Contralor Delegado, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del correspondiente acto administrativo”. II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La parte actora solicita la suspensión provisional de los efectos del artículo 2° de la resolución acusada, bajo los siguientes argumentos:

1. En primer lugar, se vulneran los artículos 114, 119, 150 numerales 1° y 2°, 267 y 268 de la Constitución Política; 4°, 6° y 16 de la Ley 42 de 19931; 73 de la Ley 80 de 19932, 3° numeral 1°, 74, 75, 76, 77, 78 y 79 de la Ley 1437 de 20113, y 1°, 5° numeral 4°, 34 y 51 numeral 23 del Decreto Ley 267 de 20004, por una extralimitación en el ejercicio de las funciones de la Contraloría General de la República. 1 “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”. 2 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública” 3 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 4 “Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”.

La determinación de los recursos que serían procedentes contra las decisiones

adoptadas en el curso del control fiscal de la declaratoria de urgencia manifiesta, es una facultad atribuida en forma exclusiva y excluyente al legislador. El Contralor General de la República ejerce las funciones señaladas en la Constitución Política, las cuales están enderezadas a llevar el control fiscal respecto de los recursos de la Nación. En ese sentido, la facultad de regulación normativa está limitada a los asuntos específicos del ámbito de su competencia – vigilancia y control fiscal-, razón por la que no puede fijar reglas ni determinar los recursos de la vía gubernativa en los procedimientos administrativos de control de la contratación por urgencia manifiesta. El legislador, en el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, no fijó los recursos procedentes contra las decisiones producto de la revisión fiscal de urgencia manifiesta. Solo se limitó a expresar que el órgano de control fiscal cuenta con dos (2) meses para pronunciarse sobre los hechos y circunstancias que motivaron la declaratoria de urgencia manifiesta, para lo cual, si es el del caso, solicitará el inicio de las investigaciones a que hubiere lugar, por el uso indebido de esa circunstancia especial de la contratación pública.

2. También se vulnera el derecho al debido proceso, porque frente a la decisión de declaratoria de urgencia manifiesta solo sería procedente el recurso de reposición ante el respectivo Contralor Delegado, lo que de suyo impide la doble instancia, en la medida en que no cabe la interposición del recurso de apelación para que sea resuelto por el superior jerárquico, es decir, por el Contralor General de la República.

III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

El Contralor General de la República mediante escrito allegado dentro de la oportunidad legal (fls. cdno. medida cautelar), se opuso al decreto de la suspensión provisional de la norma demandada, en síntesis, por las siguientes razones:

1. La norma demandada desarrolla la atribución que la Constitución Política y la ley otorgaron al ente de control como garante del erario, en los artículos 267 y 268, y en el 43 de la Ley 80 de 1993, respectivamente.

El Contralor General de la República tiene dentro de sus funciones, la de dictar las normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial, y las demás que señale la ley. Así mismo, según lo previsto en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993, el control fiscal de la contratación de urgencia, además de lo señalado en esa norma, se entenderá sin perjuicio de otros mecanismos de control que señale el reglamento para garantizar la adecuada y correcta utilización de la contratación de urgencia. En esos términos, la Contraloría General de la República ejerce una potestad reglamentaria, entendida esta como la capacidad de producir normas administrativas de carácter general. Esta potestad, si bien la tiene asignada el Presidente de la República en virtud de lo dispuesto en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, lo cierto es que por vía de excepción existe un sistema de reglamentación especial respecto de ciertas materias y para determinados órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Es el caso del Consejo Superior de la Judicatura, de la Junta

Directiva del Banco de la República, del Consejo Nacional Electoral y de la Contraloría General de la República. La potestad reglamentaria, otorgada a cada uno de los órganos señalados, debe ser ejercida dentro del ámbito propio de sus funciones. De esta manera, la Contraloría General de la República debe hacer un control posterior y selectivo encaminado a la realización de una vigilancia de la gestión fiscal del Estado, que incluye el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.

2. En razón a que el control fiscal que realiza la Contraloría General de la República a la contratación de urgencia, es expedito, se requiere, por lo tanto, de mecanismos igualmente céleres para efectos de resolver la impugnación frente a la decisión de declaratoria de urgencia manifiesta, sin que ello constituya vulneración alguna del derecho al debido proceso de quien impugna.

IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso5. El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a 5 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional.

quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.6 De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.7 En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla» (Resaltado fuera del texto). 6 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en

la que se aseveró: “…se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” 7 Artículo 230 del CPACA. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 201403799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: « […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]»8 (Negrillas fuera del texto). También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le

es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad». 9(Negrillas no son del texto). 8 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “[…] Se ha sostenido en anteriores ocasiones: […]. Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el

adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ Así pues, conforme a la Jurisprudencia de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora y, (iii) la ponderación de intereses. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA10 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a

la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del C.P.A.C.A. da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” 10 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de

este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».11 Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas12. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de 11 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

12 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799), en la cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece

y reclama la tutela judicial efectiva.” (Resaltado es del texto). marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: « […] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]» (Resaltado fuera del texto). Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto».13

13 Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (Expediente nro. 2013 00503.

Consejero ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: “Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del CPACA expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ [ ]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido.

La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los f