CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2016-00309-00-2019

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre juzgados de diferente distrito judicial. Bogotá y Bucaramanga / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para resolver conflictos de competencia / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Determinación por el domicilio del demandante y el de los demandados En el presente asunto, según dan cuenta los antecedentes reseñados, la Empresa Social del Estado demandante, en uso de esa facultad prevista en el artículo 156 del CPACA, eligió como lugar para presentar su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el Circuito de Bogotá. La demandante, según consta en la demanda, tiene domicilio en el municipio de Soacha (Cundinamarca). Y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo primero del Acuerdo PSAA06-3321 del 9 de febrero de 2006, “Por el cual se crean los Circuitos Judiciales Administrativos en el Territorio Nacional”, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el Circuito Judicial Administrativo de Bogotá, con cabecera en el Distrito de Bogotá, comprende territorialmente algunos municipios del Departamento de Cundinamarca, entre estos, el Municipio de Soacha. Ahora bien, las entidades públicas demandadas en el proceso, Ministerio de Salud y Protección Social (hoy Ministerio de Salud) y Superintendencia Nacional de Salud, son entidades del orden nacional y tienen domicilio en la cuidad de Bogotá D.C. En este orden de ideas, en aplicación a lo dispuesto en la segunda regla del numeral 2º del artículo 156 del CPACA, y teniendo en cuenta que tanto el domicilio de la demandante y el lugar de la sede principal de las demandadas hacen parte

de la comprensión territorial del Circuito Judicial Administrativo de Bogotá D.C., y que la decisión de la parte actora fue radicar la demanda en esta sede judicial, es claro para esta Corporación que el Juzgados Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá es el competente para su conocimiento y trámite.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, de 31 de octubre de 2018, Radicación 11001-02-03-000-2018-0291400(AC4658-2018), C.P. Luis Armando Tolosa Villabona.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 158

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D. C. catorce (14) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00309-00

Actor: E.S.E. HOSPITAL MARIO GAITAN YANGUAS DE SOACHA

Demandado: LA NACION – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL,

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, FERNANDO HERNANDEZ

VELEZ, EN CALIDAD DE AGENTE LIQUIDADOR DE SOLSALUD S.A. EPS

HOY LIQUIDADA Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA Atendiendo lo previsto en el auto del 30 de julio de 2018, mediante el cual el

Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez remitió el presente proceso a este Despacho en cumplimiento de la medida de compensación aprobada en el Acuerdo 094 de 16 de mayo del año 2018, proferido por la Sala Plena de esta Corporación, se AVOCA el conocimiento del asunto. El Despacho procede a resolver el conflicto de competencia suscitado entre los Juzgados Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga.

I-. ANTECEDENTES

1.1.- Acción E.S.E. HOSPITAL MARIO GAITAN YANGUAS DE SOACHA, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, para que se emitieran las siguientes declaraciones: “PRIMERA: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se declare la nulidad parcial de los siguientes actos, proferidos por el doctor FERNANDO HERNANDEZ VELEZ, identificado con la cédula No. 4.612.426 de Popayán, Agente Liquidador del Programa de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPS’S de la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPSS SA HOY LIQUIDADA, NIT. No. 804.001.273-5, según Resolución de Designación No. 975 del 14 de mayo de 2013 y Acta de posesión No. SDME 013 de 16 de mayo de

2013, a saber:  Resolución No.003393 del 30 de mayo de 2014.  Resolución PC No.006075 del 13 de agosto de 2014 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICION INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCION 003393 de 30 de mayo de 2014” SEGUNDA: Declarar que mi poderdante ESE HOSPITAL MARIO GAITAN YANGUSA DE SOACHA, tiene derecho a que se le reconozca la acreencia presentada en la debida oportunidad la cual cumplió con los requisitos exigidos en la reclamación, esto es, acreencia que corresponde a los servicios de salud debidamente prestados por la Entidad demandante en el Municipio de Soacha Cundinamarca, a los afiliados de la entidad liquidada.

TERCERA: Que se declare que los servicios de salud prestados por mi poderdante fueron como producto del mandato Constitucional en relación a los derechos fundamentales a la salud y a la vida en conexidad con lo establecido en el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes y cuya prestación se causó inclusive durante todo el periodo de la medida cautelar preventiva hasta la intervención Forzosa

Administrativa.

CUARTA: Que se declare que el valor real a reconocer por los servicios de salud prestados por parte de mi poderdante a los usuarios de la EPS SOLSALUD SA, HOY LIQUIDADA, asciende a la suma de

CIENTO OCHENTA Y CINCO MILLONES DIECISIETE MIL

QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MONEDA CORRIENTE ($185.017.544,12.).

QUINTA: Que las entidades aquí demandadas, LA NACION –

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL,

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, y el Doctor FERNANDO HERNANDEZ VELEZ, identificado con la cédula No. 4.612.426 de Popayán, en calidad de Agente Liquidador del Programa de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPS’S de la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS’S SA HOY LIQUIDADA, NIT. No. 804.001.273-5, según Resolución de Designación No.795 de 14 de mayo de 2013 y Acta de posesión No. SDME 013 de 16 de mayo de 2013, reconozcan a título de indemnización por concepto de daño antijurídico causado a la entidad Demandante, el cual se clasifica en: daño material a la persona jurídica, reitero, frente al daño antijurídico causado por las entidades Demandadas por incurrir en gastos administrativos, detrimento patrimonial, abuso de la posición dominante, negligencia de la administración respecto de su deber de vigilancia y control, sobre el desarrollo de las actividades propias de SOLSALUD EPS SA, HOY

LIQUIDADA.”1

El apoderado de la actora dirigió la demanda al Juez Administrativo del Circuito de Bogotá (Reparto) y determinó la competencia en los siguientes términos: “Es competencia de los Jueces Administrativos en primera instancia por la naturaleza de la acción, el domicilio de la parte demandada, por razón del territorio por el domicilio principal del demandado y del demandante, y por la cuantía que se

deriva de aquélla, la cual excede (sic) de trescientos salarios mínimos (300) salarios mínimos legales mensuales, todo lo anterior atendiendo lo establecido en 1 Folio 55 del expediente. el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. La cuantía la estimó en la suma de ciento ochenta y cinco millones diecisiete mil quinientos cuarenta y cuatro pesos con doce centavos ($185.017.544,12)2. 1.2.- Juzgado Primero Administrativo de Oralidad de Bogotá El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, despacho judicial que, mediante auto de 7 de diciembre de 20153, declaró que carecía de competencia para conocer del proceso porque no se cumplían los presupuestos establecidos en el numeral 2º del artículo 156 del CPACA y ordenó remitirlo a los Juzgados Administrativos de Bucaramanga, Santander. Al respecto afirmó que no tienen competencia para conocer de este asunto, pues, (i) aunque la demanda se dirige contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, los actos administrativos impugnados fueron proferidos en la ciudad de Bucaramanga por parte del Agente Especial Liquidador de Solsalud EPS S.A. en Liquidación, y (ii) el domicilio de la demandante se encuentra en la ciudad de Soacha. Agregó que dentro del proceso no se encuentra acreditado que las entidades demandadas tengan oficinas en la ciudad de Soacha (Cundinamarca), y que ello no se pudo constatar en el portal web de aquellas.

1.3. Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga Remitido el asunto, le fue repartido al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Bucaramanga, despacho que, mediante Auto Interlocutorio No.152 de 10 de marzo de 20164, declaró a su vez su falta de competencia y propuso el conflicto negativo de competencia territorial, por considerar que ésta corresponde al circuito de Bogotá. 2 La cuantía estimada en la demanda por la parte actora ($185.017.544,12) es inferior a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes, toda vez que para el año 2015, en que se presentó la demanda, el salario mínimo legal mensual vigente era la suma de $644.350, según el Decreto 2731 de 30 de diciembre de 2014. 3 Folios 90 y 91 del expediente. 4 Folios 96 a 98 del expediente. Señaló que tratándose de la competencia por razón del territorio en los juicios iniciados con motivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 2 del artículo 156 del CPACA contiene dos reglas de competencia potestativas: la primera, el lugar donde se expidió el acto, y la segunda, el domicilio del demandante, siempre y cuando la demandada tenga oficinas en dicho lugar. Indicó que como el acto acusado en efecto fue expedido en Bucaramanga, los Juzgados Administrativos de esta ciudad serían los competentes para conocer del asunto, en aplicación de la primera de las reglas mencionadas, por lo que coincide con lo expresado por el Juzgado de Bogotá.

Precisó que, no obstante, no comparte lo afirmado por este último frente a la segunda regla de competencia, por lo siguiente: “[…] estima este Operador que cuando la norma exige que para aplicar la segunda posibilidad del art. 156 N°2, deben coincidir el domicilio del demandante y del demandado, hace alusión desde luego, a la competencia o comprensión territorial legal, esto es, a la estatuida en el caso específico para los Juzgados Administrativos en el Acuerdo PSAA06-3321 del 2006 “Por el cual se crean los Circuitos Judiciales Administrativos en el Territorio Nacional”, mas no a la coincidencia exacta de un municipio determinado, pues ello resultaría demasiado restrictivo y extraño al sentido lógico y natural de la norma, ya que según esa interpretación prácticamente nunca tendría aplicabilidad dicha regla de competencia. En efecto, la norma aludida no se refiere a que deban tener domicilio y oficina en la misma ciudad o municipio, como lo cree el Juzgado de Bogotá, sino en el mismo lugar, concepto mucho más amplio y omnicomprensivo, que lógicamente puede abarcar varios municipios, como sucede con las comprensiones de los circuitos judiciales. Así […], el circuito judicial administrativo de Bogotá comprende varios municipios, entre ellos, Soacha, por ende, para que se configure la regla de competencia de que hemos venido hablando basta que tanto demandante como demandado tengan domicilio y oficina, respectivamente, en uno de estos lugares, tal como acontece en el de marras”. (Negrillas del texto original) Concluyó que como en el presente asunto podrían operar las dos reglas de

competencia del artículo 156 numeral 2 del CPACA, se debe asumir que la intención de la parte actora al presentar la demanda ante los Jueces Administrativos de Bogotá, era elegir como juez competente al del domicilio del demandante y no al del lugar de expedición del acto, más aun teniendo en cuenta que dos de los tres demandados tienen su domicilio en Bogotá. 1.4.- Traslado Recibido el expediente en esta Corporación, por auto de 30 de junio de 2016 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos. Intervino el apoderado de la ESE demandante para solicitar que el conflicto negativo de competencia sea resuelto, designando como juez competente a los Jueces Administrativos de Bogotá, porque “[…] el negocio jurídico subyacente que dio origen a que la ESE HOSPITAL MARIO GAITAN YANGUAS DE SOACHA presentara reclamación dentro de la masa liquidatoria de SOLSALUD hoy liquidada, fueron prestados (sic) en el Municipio de Soacha Cundinamarca, por lo que la competencia territorial para atender el presente asunto, es de los jueces administrativos de la ciudad de Bogotá, aunado a que el domicilio principal de los

demandados SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y MINISTERIO DE

SALUD Y PROTECCION SOCIAL, es la ciudad de Bogotá. D.C.”5. II-. CONSIDERACIONES 2.1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 del CPACA., los conflictos de competencia suscitados entre los tribunales y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán resueltos por el Consejo de Estado. Veamos:

“Artículo 158. Conflictos de Competencia. Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, conforme al siguiente procedimiento: Cuando una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro Tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el Ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el 5 Folios 106 y 108 del expediente. término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto se resolverá en un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente. Contra este auto no procede ningún recurso. Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto.” (Subrayado ajeno al texto original). 2.2.- Hechos E.S.E. HOSPITAL MARIO GAITAN YANGUAS DE SOACHA, instauró demanda

a través de apoderado judicial en ejercicio de la acción prevista en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA, con el fin de obtener la nulidad parcial de las Resoluciones números 003393 del 30 de mayo de 20146 y 006075 del 13 de agosto de 20147 expedidas por el Agente Especial Liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo EPS y el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPSS de la sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A. En Liquidación. A título de restablecimiento del derecho la demandante solicitó, en resumen, (i) que se declare que la accionante tiene derecho a que se le reconozca la acreencia presentada en debida oportunidad con el cumplimiento de los requisitos para ello y que los servicios de salud se prestaron conforme al mandato constitucional previsto en el artículo 48 de la Carta y dicha prestación se causó hasta la intervención forzosa administrativa de Solsalud EPS S.A.; (ii) que el valor real a reconocer por los servicios de salud prestados por la accionante es la suma de $185.017.544,12), y (iii) que se reconozca en su favor una indemnización por concepto de daño antijurídico. La demanda la dirigió al Juez Administrativo Circuito de Bogotá (reparto) para su conocimiento en primera instancia, teniendo en cuenta la naturaleza de la acción (nulidad y restablecimiento del derecho), el domicilio principal de la parte demandante y demandada, y la cuantía, que estimó en la suma de ciento ochenta 6 “Por la cual se determina, califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa

liquidatoria de la sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. En Liquidación.” 7 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No.003393.” y cinco millones diecisiete mil quinientos cuarenta y cuatro pesos con doce centavos ($185.017.544,12). El Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, a quien le fue repartida la demanda, declaró, por auto de 7 de diciembre de 2015, que carecía de competencia para conocer del proceso, en consideración a que los actos objeto de impugnación fueron proferidos en la ciudad de Bucaramanga y porque el domicilio del demandante es la ciudad de Soacha y en éste los demandados no tienen oficina; por consiguiente, ordenó remitir el proceso a los Juzgados Administrativos de Bucaramanga. A su vez, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Bucaramanga, quien recibió por reparto el expediente, por auto de 10 de marzo de 2016, declaró la falta de competencia por factor territorial. Precisó que cuando el numeral 2º del artículo 156 del CPACA se refiere a la coincidencia entre el domicilio del demandante y el demandado, debe entenderse que tal regla hace relación a la competencia o comprensión territorial legal pero no a la coincidencia exacta de un municipio. Al respecto, dijo que “[…] la norma aludida no se refiere a que deban tener domicilio y oficina en la misma ciudad o municipio […], sino en el mismo lugar, concepto mucho más amplio y omnicomprensivo, que lógicamente puede abarcar varios municipios, como sucede con las comprensiones de los circuitos judiciales”.

En ese orden, señaló que el Circuito de Bogotá comprende tanto el Distrito de Bogotá como el municipio de Soacha, y que se debe asumir que la intención de la parte actora al presentar la demanda ante los Jueces Administrativos de Bogotá era elegir como juez competente al del domicilio del demandante y no al del lugar de expedición del acto, más aun teniendo en cuenta que dos de los tres demandados tienen su domicilio en Bogotá. 2.3.- Fundamentos jurídicos Según se tiene reconocido, la competencia, respecto de cada juez o tribunal, es la medida en que puede ejercerse la jurisdicción en determinado negocio. Las reglas para determinar la competencia en materia contenciosa administrativa se encuentran consagradas en el Título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA. Para distribuir la competencia entre los diferentes juzgados y tribunales administrativos del país y el Consejo de Estado, se atiende a diferentes factores, clasificados como objetivo, subjetivo, funcional y territorial. El factor territorial se define “[…] como el resultado de la división del país hecha por la ley en circunscripciones judiciales, de manera que dentro de los límites de su respectiva demarcación territorial pueda un órgano ejercer la jurisdicción en relación con un específico asunto.”8 En el presente asunto la discusión gira en torno al factor territorial, el cual se encuentra regulado en el artículo 156 del CPACA, en los siguientes términos: “Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: (…)

2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se

expidió el acto, o por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. (…).” (Subraya fuera de texto) Esta norma estableció una regla de competencia a prevención en razón al factor territorial, al disponer que los demandantes podrían escoger entre dos lugares para presentar la demanda, a saber, en el lugar donde se expidió el acto, o en el lugar en el que tenga domicilio el demandante, en tanto que en este mismo lugar tenga oficina la entidad demandada. En relación con este último aparte advierte el Despacho que la norma, antes que exigir la identidad entre dos lugares geográficos, lo que impone es que dentro de la comprensión territorial del respectivo juzgado administrativo se encuentren tanto el domicilio del demandante como la sede u oficina de la entidad demandada. En efecto, un entendimiento distinto de la norma supondría la operancia de ésta únicamente en los eventos en que en el domicilio del demandante existiera un juzgado administrativo y en ese mismo lugar la entidad demandada tuviera sede u oficina, lo que sería restrictivo del derecho de acceso efectivo a la administración de justicia. En el presente asunto, según dan cuenta los antecedentes reseñados, la Empresa Social del Estado demandante, en uso de esa facultad prevista en el 8 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Auto AC4658-2018 del 31 de octubre de 2018, radicación 11001-02-03-000-2018-02914-00. Magistrado Sustanciador Luis Armando Tolosa Villabona. artículo 156 del CPACA, eligió como lugar para presentar su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el Circuito de Bogotá.

La demandante, según consta en la demanda, tiene domicilio en el municipio de Soacha (Cundinamarca). Y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo primero del Acuerdo PSAA06-3321 del 9 de febrero de 2006, “Por el cual se crean los Circuitos Judiciales Administrativos en el Territorio Nacional”, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el Circuito Judicial Administrativo de Bogotá, con cabecera en el Distrito de Bogotá, comprende territorialmente algunos municipios del Departamento de Cundinamarca, entre estos, el Municipio de Soacha. Ahora bien, las entidades públicas demandadas en el proceso, Ministerio de Salud y Protección Social (hoy Ministerio de Salud) y Superintendencia Nacional de Salud, son entidades del orden nacional y tienen domicilio en la cuidad de Bogotá D.C. En este orden de ideas, en aplicación a lo dispuesto en la segunda regla del numeral 2º del artículo 156 del CPACA, y teniendo en cuenta que tanto el domicilio de la demandante y el lugar de la sede principal de las demandadas hacen parte de la comprensión territorial del Circuito Judicial Administrativo de Bogotá D.C., y que la decisión de la parte actora fue radicar la demanda en esta sede judicial, es claro para esta Corporación que el Juzgados Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá es el competente para su conocimiento y trámite. 2.4.- Conclusión En el anterior contexto, se dirime el presente conflicto negativo de competencia en el sentido de declarar que el juez competente es el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia en el sentido de declarar que el juez competente es el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá.

SEGUNDO: REMITIR este expediente al citado Juzgado para que avoque su conocimiento y provea sobre su trámite.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Bucaramanga.

Notifíquese y cúmplase.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado