CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2016-00437-00-2017

ACUERDO PARA BRINDAR SEGURIDAD Y ESTABILIDAD JURÍDICA AL

ACUERDO FINAL; PARA ASEGURAR SU INTRODUCCIÓN AL

ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO Y PARA DAR GARANTÍAS DE

CUMPLIMIENTO DE DICHO ACUERDO FINAL, TANTO CONFORME AL DERECHO INTERNO COLOMBIANO COMO CONFORME AL DERECHO INTERNACIONAL - Las situaciones planteadas en el acto demandado ya fueron consolidadas en el acuerdo final, por lo que integra una proposición jurídica, única e inescindible con el citado acuerdo / COMPETENCIA CORTE CONSTITUCIONAL - Para efectuar el control sobre el Acuerdo para brindar seguridad y estabilidad jurídica al Acuerdo Final; para asegurar su introducción al ordenamiento jurídico colombiano y para dar garantías de cumplimiento de dicho Acuerdo Final, tanto conforme al derecho interno colombiano como conforme al derecho internacional / FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Frente a demanda contra el Acuerdo para brindar seguridad y estabilidad jurídica al Acuerdo Final; para asegurar su introducción al ordenamiento jurídico colombiano y para dar garantías de cumplimiento de dicho Acuerdo Final, tanto conforme al derecho interno colombiano como conforme al derecho internacional [A]dvierte el Despacho que las situaciones planteadas en dicho Acuerdo ya fueron consolidadas en el “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, firmado el 24 de noviembre de 2016 por el Presidente de la República y las FARC-EP., pues en los Considerandos expresamente se indica que recoge “todos y cada uno de los

acuerdos alcanzados en desarrollo de la agenda del Acuerdo General suscrita en La Habana en agosto de 2012” […] Tal circunstancia, esto es, la incorporación de los numerales aquí demandados en el Acuerdo Final, conlleva a que la competencia para conocer de la nulidad del Acuerdo aquí cuestionado radique en la Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 241, numeral 1, de la Constitución Política, pues como lo señaló esta Sección, en Sala Unitaria, en proveído de 1o. de marzo del año en curso (Expediente núm. 2016-00637-00, Consejero ponente doctor Roberto Augusto Serrato Valdés), que ahora se prohíja, el Acuerdo Final es un Acuerdo Especial que ingresó al ordenamiento jurídico interno en los términos del artículo 3° común a los Convenios de Ginebra y al artículo 4° del Acto Legislativo 01 de 2016; y que las partes coinciden en señalar que una vez el Acuerdo final haya sido firmado y entrado en vigor, ingresará en “estricto sentido al bloque de constitucionalidad” para ser tenido en cuenta durante el período de implementación de aquél.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia para efectuar control sobre instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, ver Consejo de Estado, Sección Primera, de 1 de marzo de 2017, Radicación

11001-03-24-000-2016-00637-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 – NUMERAL 1

/ LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 – NUMERAL 5 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 – NUMERAL 14 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 / ACUERDO 58 DE 1999 – ARTÍCULO 13 – NUMERAL 8

NORMA DEMANDADA: ACUERDO PARA BRINDAR SEGURIDAD Y

ESTABILIDAD JURÍDICA AL ACUERDO FINAL; PARA ASEGURAR SU

INTRODUCCIÓN AL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO Y PARA DAR

GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO DE DICHO ACUERDO FINAL, TANTO CONFORME AL DERECHO INTERNO COLOMBIANO COMO CONFORME AL DERECHO INTERNACIONAL – NUMERALES V Y VI (12 de mayo de 2016) GOBIERNO NACIONAL – FARC EP (Remitido por competencia a la Corte Constitucional)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00437-00

Actor: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Demandado: GOBIERNO NACIONAL – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA El doctor ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO, en su condición de PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN, de acuerdo con las facultades

constitucionales y legales consagradas en el último inciso del artículo 277 de la Constitución Política; el parágrafo del artículo 7° del Decreto 262 de 2000 y con base en lo previsto en los artículos 104, numeral 5, 137, inciso 1° y 303 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda ante esta Corporación, en ejercicio del medio de control de nulidad, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional de los efectos de los numerales V1 y VI2 del Acto Político contenido en el denominado “Acuerdo para brindar seguridad y estabilidad jurídica al Acuerdo Final; para asegurar su introducción al ordenamiento 1 “V.- El Gobierno Nacional y las FARC EP, acuerdan que el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera firmado como Acuerdo Especial en los términos del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949, se depositará, inmediatamente tras su firma, ante el Consejo Federal Suizo en Berna o ante el organismo que lo sustituya en el futuro como depositario de las Convenciones de Ginebra”. 2 “VI.- Igualmente, el Gobierno Nacional y las FARC EP acuerdan que una vez aprobado el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se efectuará una declaración presidencial con forma de declaración unilateral del Estado colombiano ante el Secretario General de las Naciones Unidas, citando la resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas del 25 de enero de 2016, pidiendo al Secretario General que se dé la bienvenida al Acuerdo Final y lo relacione con la Resolución 2261 del Consejo de Seguridad del 25 de enero, generando un documento oficial del Consejo de Seguridad,

y anexando a dicha Resolución 2261 el texto completo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.” jurídico colombiano y para dar garantías de cumplimiento de dicho Acuerdo Final, tanto conforme al derecho interno colombiano como conforme al derecho internacional” cuyo texto fue dado a conocer a la opinión pública mediante el Comunicado Conjunto núm. 69 de 12 de mayo de 2016 -folio 3expedido desde La Habana – Cuba por las delegaciones tanto del Gobierno de Colombia como de las FARC-EP por incurrir, según sus términos, en los vicios de falta de competencia e infracción de normas superiores. Mediante proveído de 5 de septiembre de 2016, el Despacho admitió la demanda por considerar que el Acuerdo demandado, parcialmente, tenía las características propias de un acto político o de gobierno, por lo que el control jurisdiccional de los numerales referidos era de competencia de la Sección Primera de esta Corporación en única instancia tal, de conformidad con lo establecido en los artículos 104, numeral 5 y 149, numeral 14 del C.P.A.C.A. y en el artículo 13, numeral 8, del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 55 de 20033. 3 “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los

particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)

5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno. (…)” (Negrillas por fuera de texto). “Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia.

El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…)

14. De todos los demás de carácter Contencioso Administrativo para los cuales no exista regla especial de competencia. (…)” (Negrillas por fuera de texto).

“Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:

Sección Primera: (…) 8-. Todos los demás, para los cuales no exista regla especial de competencia. (…)” (Negrillas por fuera de texto).

Para tal efecto, se argumentó, entre otros, lo siguiente: “… concluye el Despacho que el Acuerdo Final comporta en sí mismo entonces, una decisión eminentemente política proveniente del Presidente de la República en ejercicio de sus funciones y competencias constitucionales y en su condición de Jefe de Gobierno, depositario de la unidad de la Nación en virtud de la legitimidad democrática de su elección, mediante el cual se busca desarrollar y materializar el derecho -deber a la paz, a fin de lograr eficacia material en un escenario concreto de conflicto armado interno.

En ese mismo entorno conceptual, se observa que el “Acuerdo para brindar seguridad y estabilidad jurídica al Acuerdo Final (…)” que ahora es objeto de censura parcial por parte del demandante del presente medio de control de nulidad, en tanto que sus numerales V y VI sub judice también encarnan la determinación política del Gobierno Nacional, motivado por los resultados de la negociación en la Mesa de Diálogos con las FARC-EP, de depositar su ascendiente Acuerdo Final como Acuerdo Especial4 ante el Consejo Federal Suizo ubicado en Berna y de realizar una declaración unilateral ante el Secretario General de las Naciones Unidas invocando la Resolución 2261 de 25 de enero de 2016, tiene las características propias de un acto político o de gobierno, que si bien atienden a situaciones aún no consolidadas a la fecha de la presentación de la demanda de nulidad que nos convoca ni a la presente providencia admisoria, lo cierto es que el Gobierno Nacional por esa vía comprometió su voluntad y capacidad administrativa y, por ende, la del Estado colombiano, en aras de depositar el Acuerdo Final ante el Consejo Federal Suizo en Berna y luego efectuar una declaración presidencial ante el Secretario General de las Naciones Unidas, lo cual dejaría de ocurrir única y exclusivamente por factores ajenos a su intención y empeño gubernamentales. …”. (Negrillas fuera de texto) Con auto de la misma fecha se denegó la medida cautelar solicitada, al no encontrar vulneración de normas superiores. Ahora, al entrar a fijar fecha para llevar a cabo la audiencia de que trata el artículo 180 del C.P.A.C.A., advierte el Despacho que las situaciones planteadas en dicho

Acuerdo ya fueron consolidadas en el “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ 4 Que, como lo indicamos antes, ya es un Acuerdo Especial en el ordenamiento interno bajo los términos del artículo 4º del Acto Legislativo núm. 01 de 2016 que introdujo un nuevo artículo transitorio a la Constitución Política, y eventualmente lo sea también por disposición de la ley ordinaria aprobatoria del Acuerdo Especial que deberá tramitarse a iniciativa del Gobierno Nacional ante el Congreso de la República, así como el nuevo Acto Legislativo que se pactó tramitar para incorporar el texto del Acuerdo Especial “íntegramente a la Constitución Política” mediante un artículo transitorio. ESTABLE Y DURADERA”, firmado el 24 de noviembre de 2016 por el Presidente de la República y las FARC-EP., pues en los Considerandos expresamente se indica que recoge “todos y cada uno de los acuerdos alcanzados en desarrollo de la agenda del Acuerdo General suscrita en La Habana en agosto de 2012”. En efecto, a páginas 4 y 5 del citado Acuerdo Final, se lee, entre otros, lo siguiente: “… El presente Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera se suscribe por el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP), como Acuerdo Especial en los términos del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949, para efectos de su vigencia internacional. El Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de ColombiaEjército del Pueblo (FARC-EP), firman siete originales

incluidos sus anexos, uno para cada una de las partes, uno para cada uno de los países garantes y uno para cada uno de los países acompañantes. El séptimo ejemplar original se depositará inmediatamente tras su firma, ante el Consejo Federal Suizo en Berna o ante el organismo que lo sustituya en el futuro como depositario de las Convenciones de Ginebra…”. (Negrillas y subrayado fuera de texto). Tal circunstancia, esto es, la incorporación de los numerales aquí demandados en el Acuerdo Final, conlleva a que la competencia para conocer de la nulidad del Acuerdo aquí cuestionado radique en la Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 241, numeral 1, de la Constitución Política, pues como lo señaló esta Sección, en Sala Unitaria, en proveído de 1o. de marzo del año en curso (Expediente núm. 2016-00637-00, Consejero ponente doctor Roberto Augusto Serrato Valdés), que ahora se prohíja, el Acuerdo Final es un Acuerdo Especial que ingresó al ordenamiento jurídico interno en los términos del artículo 3° común a los Convenios de Ginebra y al artículo 4° del Acto Legislativo 01 de 2016; y que las partes coinciden en señalar que una vez el Acuerdo final haya sido firmado y entrado en vigor, ingresará en “estricto sentido al bloque de constitucionalidad” para ser tenido en cuenta durante el período de implementación de aquél. Asimismo, se dijo: “Desde esta perspectiva, se tiene que el “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” tiene una fuerza normativa superior, dado que al inscribirse

en los llamados Acuerdos Especiales, categoría que hace parte del Derecho Internacional Humanitario, ingresó de manera automática al ordenamiento jurídico constitucional en virtud de la imperatividad que caracteriza las normas de ius cogens, por lo que puede afirmarse que su contenido resulta directamente vinculante al no estar supeditado o condicionado a disposición alguna, y su validez y eficacia no depende de su incorporación al derecho interno. En la misma línea argumentativa, no debe olvidarse que el artículo 3º común a los Convenios de Ginebra preceptúa que, en un conflicto armado, las partes pueden suscribir Acuerdos Especiales para fortalecer las reglas humanitarias, las cuales, en los términos de la Corte Constitucional5, “responden a una pretensión política perfectamente razonable, puesto que su vigencia práctica y efectiva del derecho internacional humanitario depende, en gran medida, de que exista una voluntad y un compromiso real de las partes en respetarlo”. Aunado a lo anterior, esa categoría especial del Acuerdo Final deviene además, del contenido de los artículos 226, 937 y 948 de la Constitución Política, tal y como se plasmó en el texto definitivo suscrito por las partes. En este sentido, el mencionado Acuerdo se convierte en un conjunto de disposiciones con jerarquía supralegal y de aplicación inmediata. Ello cobra mayor fuerza cuando se advierte que el Acuerdo Final, en los términos del Acto Legislativo 01 de 2016, ingresó “en estricto sentido al bloque de constitucionalidad”9, comoquiera que se cumplieron los supuestos que al efecto previó el artículo 4º ibídem…”:

Que, además, “resulta de transcendencia que en esta materia se garantice la unidad de criterio de valoración en el control de los diferentes instrumentos 5 Corte Constitucional. Sentencia C – 225 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. 6 Artículo 22. La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento. 7 Artículo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. 8 Artículo 94. La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos 9 Ver entre otras las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C -177/2001 y C-084/2016. jurídicos producto de la negociación del Gobierno Nacional con las FARC-EP, dado que por su naturaleza debe ser apreciada como un todo inescindible…”. Por tal razón, habrá de remitirse el expediente a dicha Corporación por competencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: DECLÁRASE INCOMPETENTE para conocer del medio de control de nulidad promovido por la Procuraduría General de la Nación.

En consecuencia, remítase el expediente por competencia a la Corte Constitucional, con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, ANÓTESE LA SALIDA Y CÚMPLASE,

MARIA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Consejera