CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2016-00498-00-2017

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto de los actos por medio de los cuales se establece un requisito para ser distribuidor mayorista de combustibles derivados del petróleo / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA – Para expedir reglamentos / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA – Deber de planear, controlar y vigilar la distribución de los combustibles derivados del petróleo / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA – Para determinar los requisitos para ejercer la actividad de distribuidor mayorista de combustibles derivados del petróleo / DISTRIBUIDOR MAYORISTA DE COMBUSTIBLES DERIVADOS DEL PETRÓLEO – Requisito de acreditación de suministro de combustibles líquidos derivados del petróleo superior a 2.600.000 galones por mes / TRANSORTE Y DISTRIBUCIÓN DE PETRÓLEO Y SUS DERIVADOS – Servicio público / SUSPENSION PROVISIONAL – Negada al no advertirse vulneración de las normas superiores invocadas [E]l Ministerio de Minas y Energía dentro de las funciones y facultades legales atribuidas en la normativa antes reseñada, tiene el deber de planear, controlar y vigilar la distribución de los combustibles derivados del petróleo para cuyo efecto, debe diseñar y definir las políticas tendientes a que ese servicio público se cumpla dentro de las condiciones de seguridad que exige la Ley. Así pues, dentro del marco de las funciones legalmente asignadas, el Ministerio de Minas y Energía reglamentó la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, y determinó los requisitos que se deben cumplir por parte de quienes

pretendan ejercer la actividad de distribuidor mayorista. Dentro de los requisitos que se deben acreditar está el referente a que la planta de abastecimiento haya celebrado contratos para el suministro de combustibles líquidos derivados del petróleo por volúmenes superiores a los 2.600.000 galones al mes. A partir de la determinación de esa exigencia, se infiere con meridiana claridad que la observancia o acreditación de suministro de combustible en ese volumen está dirigida a quienes cuenten con la infraestructura técnica, entre otros aspectos, para poder ser considerado como distribuidor mayorista de combustible. Bajo esa premisa, no es atendible la afirmación del actor, en el sentido de señalar que las normas demandadas restringen la libertad económica y la iniciativa privada por imponer barreras de entrada al mercado de cualquier empresario que no haya suscrito contratos para el suministro de combustible con el volumen de 2.600.000 galones por mes, en el entendido de que la reglamentación tiene unos destinatarios claramente determinados, esto es, los agentes que quieran ostentar la condición de distribuidores mayoristas de combustible , quienes, por obvias razones, deberán contar con una capacidad de operación superior de abastecimiento. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto de los actos por medio de los cuales se establece una exención en el manejo de volúmenes superiores a 2.600.000 galones de combustible por mes para territorios fronterizos / TERRITORIOS FRONTERIZOS – Justificación de la exención del requisito de manejo de volúmenes superiores a 2.600.000

galones de combustible por mes / DERECHO A LA IGUALDAD - Contenido [L]a exención del manejo de volúmenes de combustible otorgada a unos municipios del país y departamentos fronterizos tiene como justificación la ubicación geográfica y la limitada demanda de combustible, circunstancias estas de las que se deduce que la imposición de los volúmenes previstos en la norma sí constituiría una clara vulneración al derecho a la igualdad, en la medida en que la carga no sería proporcional ni razonable por las especificas condiciones geográficas y del mercado en esas zonas del país. Por consiguiente, para la Sala Unitaria, un primer examen de la legalidad de los actos acusados permite inferir que no se reúnen los requisitos señalados por la Ley y la Jurisprudencia para el decreto de la medida cautelar solicitada, en tanto no se observa contradicción de aquellos frente a las normas que se invocan violadas. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - La valoración inicial o preliminar que se efectúa al resolverla no constituye prejuzgamiento / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231

NOTA DE RELATORÍA: Ver autos Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y Secciones Primera y Tercera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 2014-03799, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 13 de mayo de

2015, Radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-201300503-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 4299 DE 2005 (25 de noviembre) GOBIERNO NACIONAL - ARTÍCULO 14 (No suspendido) / DECRETO 1333 DE 2007 (19 de abril) GOBIERNO NACIONAL - ARTÍCULO 10 (No suspendido) / DECRETO 1333 DE 2007 (19 de abril) GOBIERNO NACIONAL - ARTÍCULO 11

(No suspendido) / DECRETO 1333 DE 2007 (19 de abril) GOBIERNO NACIONAL - ARTÍCULO 12 (No suspendido) / DECRETO 1333 DE 2007 (19 de abril) GOBIERNO NACIONAL - ARTÍCULO 13 (No suspendido) / DECRETO 1717 DE 2008 (21 de mayo) GOBIERNO NACIONAL - ARTÍCULO 10 (No suspendido) / DECRETO 1717 DE 2008 (21 de mayo) GOBIERNO NACIONAL - ARTÍCULO 11 (No suspendido) / DECRETO 1073 DE 2015 (26 de mayo) GOBIERNO NACIONAL - ARTÍCULO 2.2.1.1.2.2.3.83 (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00498-00

Actor: PEDRO ALEJANDRO CARRANZA CEPEDA Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: Medio de control de Nulidad El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del artículo 14 del Decreto 4299 de 25 de noviembre de 2005 “Por el cual se reglamenta el artículo 61 de la Ley 812 de 20031 y se establecen otras disposiciones”; de los artículos 10°, 11, 12 y 13 del Decreto 1333 de 19 de abril de 2007 “Por el cual se modifica el Decreto 4299 de 2005 y se establecen otras disposiciones”; de los artículos 10° y 11 del Decreto 1717 de 21 de mayo de 2008, “Por el cual se modifica el Decreto 4299 de 2005 y se establecen otras disposiciones”, y del artículo 2.2.1.1.2.2.3.83 del Decreto 1073 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía”, expedidos por el Gobierno Nacional.

I-. ANTECEDENTES La demanda El señor Pedro Alejandro Carranza Cepeda, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de las normas indicadas anteriormente.

II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

La parte actora solicita la suspensión provisional de los efectos de algunos artículos de los decretos acusados, bajo los siguientes argumentos:

1. Con la expedición de las normas demandadas se viola en forma directa el artículo 333 de la Constitución Política, en el entendido de que la reglamentación 1 Ley 812 de 26 de junio de 2003, “Plan Nacional de Desarrollo”. contenida en estas decisiones desincentiva el desarrollo empresarial por el hecho de exigir como requisito la distribución mensual de 2.600.000 galones de combustible, sin tener en cuenta que este volumen solo puede ser cubierto por grandes mayoristas que ya están establecidas en el mercado.

El artículo 26 del Decreto 4299 de 2015 y el artículo 2.2.1.1.2.2.3.95 del Decreto 1073 de 2015, prevén que el empresario tiene la obligación de mantener el 30% del volumen de ventas en reserva efectiva, es decir, que ese porcentaje de combustible no se puede vender, lo que se traduce en que no puedan ingresar nuevos actores en el mercado, pues, en realidad lo que se persigue es mantener los monopolios existentes. Por lo tanto, la norma es materialmente imposible de cumplir, en tanto exige un alto volumen de venta combustible, para lo cual se requiere que la planta esté en funcionamiento y tenga una distribución mayorista, requisito este que no puede acreditar ningún nuevo empresario.

2. Existe una clara transgresión del derecho a la igualdad de todos los distribuidores mayoristas del país, en consideración a que el parágrafo primero del artículo 14 del Decreto 4299 de 2005, establece que los municipios de San Andrés

(Archipiélago de San Andrés), Florencia (Caquetá), San José del Guaviare (Guaviare), Buenaventura (Valle del Cauca) y Turbo (Antioquia), al igual que las plantas que se construyan en departamentos fronterizos, por su condición geográfica y/o limitada demanda de combustibles, están exentos de manejar el volumen de 2.600.000 galones al mes. La exención, además de constituir una medida anti técnica, impone una carga injustificada al resto de plantas que operan en los demás municipios del país.

3. La capacidad reglamentaria del Presidente de la República fue ampliamente desbordada con la expedición de los decretos acusados, en la medida en que en estos se introdujo un régimen sancionatorio, con lo que se desconoce que ya existe una norma sancionatoria contenida en la Ley 26 de 19892, y que resulta más favorable a lo definido en el Decreto 1073 de 2015.

III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante escritos allegados dentro de la oportunidad legal (folios 15 a 18, 27 a 32 y 48 a 55, respectivamente, cuaderno de la medida cautelar), se opusieron al decreto de la suspensión provisional de los efectos de las normas demandadas, en síntesis, por las siguientes razones: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Señala, en primer lugar, que los decretos demandados no fueron expedidos por el

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, sino por el Gobierno Nacional – Ministerio de Minas y Energía, que tiene la responsabilidad de administrar los recursos naturales no renovables para asegurar su mejor y mayor utilización, al igual que la orientación en el uso y regulación de los mismos para garantizar su abastecimiento, además de velar por la protección de los recursos del medio ambiente. 2 “Por medio de la cual se adiciona la Ley 39 de 1987 y se dictan otras disposiciones sobre la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo”. Por ello, no se evidencia ninguna actuación u omisión por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que hubiere generado los perjuicios reclamados por el actor. Ministerio de Minas y Energía

Sostuvo lo siguiente:

1. La suspensión provisional de los efectos de los actos acusados resulta improcedente e inconveniente, en razón a que no se cumplen los requisitos previstos para tal fin, en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, en la medida en que el actor no acreditó la violación de las normas que se estiman transgredidas.

De conformidad con lo consagrado en los artículos 1° y 2° del Decreto 636 de 19743, corresponde al Ministerio de Minas y Energía proponer y adelantar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, manufactura, beneficio, transformación, distribución y producción de minerales e hidrocarburos, así como la política sobre generación, transmisión, interconexión, distribución y establecimiento de normas técnicas en materia de electricidad y, en general, sobre todas las actividades técnicas, económicas, jurídicas, industriales y comerciales

relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables y de la totalidad de las fuentes energéticas del país. Así mismo, según lo previsto en el artículo 2° del Decreto 381 de 20124, el Ministerio de Minas y Energía tiene dentro de sus funciones expedir los reglamentos del sector para la exploración, explotación, transporte, refinación, distribución, procesamiento, 3 “Por el cual se revisa la organización administrativa del Ministerio de Minas y Petróleos”. 4 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Minas y Energía”. beneficio, comercialización y exportación de recursos naturales no renovables y biocombustibles. De igual forma, el artículo 1° del Decreto 1617 de 20135, establece que el Ministerio de Minas y Energía tiene como función adelantar las gestiones necesarias para dar continuidad al abastecimiento de hidrocarburos y combustibles, incluyendo gas natural, combustibles derivados y biocombustibles. En el Decreto 1056 de 1953, Código de Petróleos, se señala que el transporte y distribución de petróleo y sus derivados, constituyen un servicio público, de manera que quienes pretendan ejercer esta actividad deben someterse a la reglamentación que el Gobierno Nacional establezca para ello. Con fundamento en la normativa citada, se expidió el Decreto 4299 de 2005, con el propósito de reglamentar el artículo 61 de la Ley 812 de 20036, disposición esta que define quiénes son los agentes en la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, con excepción del gas licuado del petróleo.

2. No se vulnera el principio a la libre competencia, si se tiene en cuenta, que la

actividad de distribución de combustible no es de carácter privado y no está sometida únicamente a las fuerzas del mercado, lo que implica que existan unos límites a los derechos a la iniciativa privada y a la libre competencia. Según lo indicado por la Corte Constitucional en la sentencia C-512 de 1997, la distribución de combustible líquido derivado del petróleo requiere de una regulación en la que se contemple un conocimiento especializado y técnico, dados los altos riesgos que lleva consigo el manejo de este tipo de combustibles. 5 “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 381 del 16 de febrero de 2012”. 6 "Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario". La inconformidad planteada por el actor estriba en que se le exigen al agente distribuidor del combustible unas cifras de galones de operación mínimas requeridas. Esta exigencia se impone a aquellos agentes que se enmarquen dentro de la actividad de distribución mayorista, de modo que si no se satisface este requerimiento, es claro que no se puede entender que el comerciante esté dentro de esa clasificación. Las cifras mínimas de abastecimiento que se requieren no impiden que puedan ingresar al mercado nuevos agentes, quienes deberán cumplir con los requisitos señalados en la norma demandada.

3. No se vulnera el derecho a la igualdad por el hecho de la exención a unos municipios de cumplir con la carga de abastecimiento en volúmenes superiores a 2.600.000 galones de combustible, por cuanto ella obedece a la ubicación geográfica

que, a su vez, genera una limitada demanda de combustible en el área de influencia que atienden. La exención se determinó con fundamento en la dinámica del mercado (oferta y demanda), razón esta que permitió concluir que sería desproporcionado exigirle a los distribuidores mayoristas ubicados en los municipios señalados en la norma, así como a los establecidos o que se creen en departamentos fronterizos, un volumen en esa cantidad, circunstancia esta que no constituye un trato discriminatorio o desigual, pues, es necesario tener en cuenta que la distribución de combustible no es igual en un territorio distante donde hay poca población.

4. Las normas acusadas no imponen requisitos de imposible cumplimiento, pues están dirigidas a los agentes que quieran ser distribuidores mayoristas, quienes deberán contar con una capacidad de operación superior para poder obtener la autorización por parte del Ministerio de Minas y Energía.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Adujo que la solicitud de medida provisional de suspensión provisional de los actos acusados deviene improcedente, pues el actor no acreditó la presunta vulneración de las disposiciones que considera quebrantadas, según lo previsto en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso7. El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA)

presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.8 7 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional. 8 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “…se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.9 En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de

discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla» (Resaltado fuera de texto). Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 201403799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: « […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de 9 Artículo 230 del CPACA. verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho.

[…]»10 (Negrillas fuera del texto). También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad». 11(Negrillas no son del texto). Así pues, conforme a la Jurisprudencia de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los 10 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores

ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble

el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del C.P.A.C.A. da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora y, (iii) la ponderación de intereses. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA12 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».13

Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad 12 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 13 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consiste en referirse

expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas14. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: « […] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]» (Resaltado fuera del texto). 14 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con

el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799), en la cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva.” (Resaltado es del texto). Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada

por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto».15 Requisitos de procedencia de la suspensión d