CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2016-00562-00-2017

ACTO ADMINISTRATIVO – Naturaleza / ACTO ADMINISTRATIVO – Elementos / ACTO DE EJECUCIÓN – Por regla general no es enjuiciable / ACTO DE EJECUCIÓN – Eventos en que es enjuiciable / RECHAZO DE LA DEMANDA – Acto demandado no es pasible de control ante la jurisdicción [E]sta Corporación señaló que existe una excepción respecto a la impugnación del acto de ejecución, es decir, cuando la administración se aparta del verdadero alcance de la decisión proferida, allí nace a la vida jurídica un nuevo acto administrativo que sería controvertible ante la jurisdicción, sin embargo, para el caso concreto esta excepción no se configura, debido a que la orden administrativa ejecutada no traspasa el alcance de la decisión impartida mediante el memorando ZEUS Nº CI2015-009370 ya que su finalidad era “solicitar por intermedio de la Vicepresidencia de Inmuebles a la Vicepresidencia jurídica de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., expedir las resoluciones por medio de las cuales se ejerzan las funciones de policía administrativa, para hacer efectiva la entrega real y material, del bien referido”. Así las cosas, es claro que la parte resolutiva del acto administrativo contiene las respectivas órdenes en concordancia con lo solicitado en el memorando. Como quiera que el acto administrativo que se demanda por las razones expuestas anteriormente es un acto de ejecución, el Despacho procederá a rechazar la demanda en concordancia con lo dispuesto en el artículo 169 del CPACA.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto de acto administrativo, ver sentencia,

Consejo de Estado, Sección Primera, de 31 de marzo de 2011, Radicación 1100103-27-000-2003-00071-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso; sobre el concepto de acto de ejecución, ver sentencia, Sección Segunda, de 7 de abril de 2011, Radicación 25000-23-25-000-2010-00152-01, C.P. Alfonso Vargas Rincón.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00562-00

Actor: JAVIER RICARDO DELGADO RAMÍREZ Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S. – SAE S.A.S El ciudadano Javier Ricardo Delgado Ramírez, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA, presentó demanda ante esta Corporación en contra de la Resolución número 436 de 27 de octubre de 2015, “Por la cual se ejercen las funciones de policía administrativa para hacer efectiva la entrega real y material de unos inmuebles”, expedida por

la Gerente General de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. El acto administrativo acusado, en su parte resolutiva, dispone:

“ARTÍCULO PRIMERO: EJERCER las funciones de policía administrativa para hacer efectiva la entrega a favor de la Nación – Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado FRISCO – SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S., del bien inmueble Hacienda Potosí se encuentra ubicado en Jurisdicción del Municipio de Armero – Guayabal, Departamento del Tolima, con una extensión aproximada de 150 HAS – 3.729 M2 registrado bajo el Folio de matrícula inmobiliaria Nº 352-0009998 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armero Guayabal.

ARTÍCULO SEGUNDO: HACER efectiva la orden de entrega real y material del inmueble identificado en el artículo primero de esta resolución, el cual recibirá materialmente la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES

S.A.S. (…) ARTÍCULO SÉPTIMO: Advertir que contra la presente resolución por tratarse de un acto de ejecución, no proceden los recursos por la vía gubernativa”. El Despacho para efectos de decidir sobre la admisión de la demanda, considera necesario analizar: (i) la naturaleza del acto administrativo demandado y (ii) el contenido del acto administrativo demandado.

1. Naturaleza del acto administrativo demandado.

La jurisprudencia y la doctrina han definido, en reiteradas ocasiones, que el acto administrativo es la manifestación unilateral de la voluntad de la administración que crea, extingue o modifica un derecho o situación jurídica, y en ocasiones la administración omite la formulación tradicional enunciada y se expresa a través de

oficios, memorandos, circulares, conceptos, etcétera; formas que no se utilizan de manera frecuente para proferir actos administrativos, sin embargo, esta Corporación ha explicado que cuando dichos documentos expresan una manifestación unilateral de la voluntad de la administración con la aptitud de producir efectos jurídicos se está en presencia de un acto administrativo1. En consecuencia, el acto administrativo tiene unos elementos que permiten identificar su naturaleza, a saber: la autoridad que tiene competencia para emitirlo; la motivación, es decir, las razones fácticas y jurídicas que sirven de fundamento para su expedición; el contenido del acto que hace referencia al resultado final obtenido; el fin del acto administrativo, esto es, el objetivo perseguido y la forma que tiene que ver con las solemnidades dispuestas por la ley. También existen actos administrativos fictos o presuntos que tienen su origen en las peticiones de los administrados y en el silencio de la administración; los mismos pueden ser negativos o positivos. Así pues, todos estos actos son pasibles de los medios de control contemplados en la ley. Por otro lado, se encuentran los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, los que por carecer de las características mencionadas anteriormente se encuentran excluidos del control de legalidad, en tanto a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, ya que tienen como fin materializar o ejecutar lo ordenado en un determinado procedimiento. En ese entendido estos actos no contienen una manifestación que crea, modifica o extingue una situación jurídica, por el contrario, con ellos se atiende una decisión, como por ejemplo lo ordenado por una sentencia que la Administración debe cumplir.

Por lo anterior se tiene que, en principio los actos de ejecución no son demandables ante la jurisdicción, no obstante esta Corporación ha manifestado que eventualmente pueden ser enjuiciables siempre y cuando estos excedan, parcial o totalmente lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo ejecutado, y ello es procedente bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al haber creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente y, por ende, haberse generado un verdadero acto administrativo susceptible del control de legalidad. Sobre los actos de ejecución, el Consejo de Estado2 ha dicho:

1CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera

ponente: María Claudia Rojas Lasso Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-27-000-2003-00071-01 Actor: Cesar Camilo Cermeño Cristancho. Demandado: Banco de La República Referencia: Acción de Nulidad. 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION “A” Consejero Ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón Bogotá DC; abril siete (07) del año dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-25-000-2010-00152-01(1495-2010) Actor: Severo Acosta “(…) La resolución trascrita (…) que ordenó el reintegro del actor fue expedida para dar cumplimiento a una sentencia de tutela dictada por la Corte Constitucional, es decir, que en principio es un acto de

ejecución, tal como lo calificó el Tribunal, pues jurídicamente todo acto que se limite a ordenar el cumplimiento de una sentencia tiene tal connotación. No obstante lo anterior, esta corporación ha aceptado una excepción consistente en que si bien los actos administrativos de ejecución no son demandables, si la administración al proferirlo se aparta del verdadero alcance de la decisión o de las súplicas del actor, que para el caso sería aparte del reintegro, el pago de las sumas que por concepto de salarios y prestaciones dejó de percibir desde el retiro hasta su reintegro, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que el acto no es de simple ejecución como quiera que nace a la vida jurídica un nuevo acto administrativo que sería a todas luces controvertible ante la jurisdicción. Lo anterior conlleva a concluir que con la expedición del acto administrativo demandado se genera un hecho nuevo no decidido en la sentencia a la que se está dando cumplimiento, es decir, existe una situación jurídica nueva no discutida ni definida en el fallo. Entonces, como lo que motivó la nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, fue el no pronunciamiento sobre la referida pretensión que en últimas es el objeto del acto acusado, se observa que ello comprende un hecho nuevo que amerita control jurisdiccional (…).”. (Negrita fuera de texto original) En este orden de ideas, se entra a analizar el contenido del acto administrativo demandado, esto es, la Resolución número 436 de 27 de octubre de 2015 “Por la cual se ejercen las funciones de policía administrativa para hacer efectiva la entrega

real y material de unos inmuebles”, con la finalidad de establecer si se trata de un acto de ejecución, o si creó nuevas situaciones jurídicas, lo que lo convertiría en un acto administrativo pasible de control jurisdiccional. 1.1. Contenido del acto administrativo demandado. Mediante la Resolución número 0263 de febrero 24 de 2009, la Dirección Nacional de Estupefacientes designó al señor Edmundo Delgado Villamizar como depositario provisional del inmueble Hacienda Potosí, y en tal condición procedió a suscribir contrato de arrendamiento con el señor Carlos Alberto Delgadillo González, quien posteriormente realizó una cesión del contrato al señor Javier Ricardo Delgado Ramírez. A través de la Resolución número 0652 del 15 de mayo de 2009, adicionada por la Resolución número 1244 de 25 de septiembre de 2009, la Dirección Nacional Tarazona Demandado: La Nación – Ministerio del Interior y de Justicia. de Estupefacientes revocó la Resolución número 0263 de febrero 24 de 2009 y asignó como administradora del bien a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Posteriormente, por medio de la Resolución número 1957 del 31 de diciembre de 2010, la Dirección Nacional de Estupefacientes revocó la Resolución 1244 y nombró nuevamente como depositario provisional del inmueble a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., en tanto que, como lo explica la misma resolución mencionada, dicha sociedad nunca recibió física ni materialmente el inmueble (Fol. 33). Es de resaltar que la tradición del inmueble está registrada bajo el folio de

matrícula inmobiliaria No. 352 - 0009998 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armero Guayabal, producto del fallo de 25 de mayo de 1999, proferido por la Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia en favor del Estado – Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado. Por el cambio de depositario del bien, mediante diversos oficios, dirigidos al señor Javier Ricardo Delgado Ramírez, la Dirección Nacional de Estupefacientes le informaba que “la ocupación que ejerce sobre el predio no cuenta con soporte legal (consistente en un contrato de arrendamiento o cesión del mismo a su favor con el lleno de los requisitos de ley) lo cual lo convierte en un ocupante ilegal (…)”3, toda vez que la resolución mediante la cual se otorgó la tenencia del bien inmueble al señor Edmundo Delgado Villamizar había sido revocada para la fecha en que se suscribió la cesión del contrato. Mediante la Resolución número 0616 del 28 de octubre de 2014, el Ministerio de Justicia y del Derecho, resolvió: “Delegar en la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAS, representada por la Gerente General o quien haga sus veces, la función de policía de índole administrativa, contemplada en el numeral 14 del artículo 11 del Decreto Ley 2897 de 2011” por considerar que para efectos de llevar a cabo la función de administración del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado FRISCO, es necesario contar con la mencionada facultad legal, en materia de cumplimiento de decisiones judiciales proferida en procesos de extinción de dominio.

3 Folio 33. En ese entendido, por medio de memorando ZEUS Nº CI2015-009370 del 4 de junio de 2015, la Gerencia Regional Centro Oriente, solicitó por intermedio de la Vicepresidencia de inmuebles a la Vicepresidencia Jurídica de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. expedir las resoluciones a efectos de ejercer las funciones de policía administrativa, para hacer efectiva la entrega real y material del bien identificado. Es así como en cumplimiento de lo anterior fue expedida la resolución demandada. En efecto, es la orden relacionada con hacer efectiva la entrega real y material del bien identificado la que permite llegar a la conclusión que el acto administrativo es de ejecución, toda vez que tiene como objetivo cumplir las órdenes establecidas en las resoluciones y oficios emanados de la autoridad. Es de resaltar, que en providencia del 7 de abril de 20114, esta Corporación señaló que existe una excepción respecto a la impugnación del acto de ejecución, es decir, cuando la administración se aparta del verdadero alcance de la decisión proferida, allí nace a la vida jurídica un nuevo acto administrativo que sería controvertible ante la jurisdicción, sin embargo, para el caso concreto esta excepción no se configura, debido a que la orden administrativa ejecutada no traspasa el alcance de la decisión impartida mediante el memorando ZEUS Nº CI2015-009370 ya que su finalidad era “solicitar por intermedio de la Vicepresidencia de Inmuebles a la Vicepresidencia jurídica de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., expedir las resoluciones por

medio de las cuales se ejerzan las funciones de policía administrativa, para hacer efectiva la entrega real y material, del bien referido5”. Así las cosas, es claro que la parte resolutiva del acto administrativo contiene las respectivas órdenes en concordancia con lo solicitado en el memorando. Como quiera que el acto administrativo que se demanda por las razones expuestas anteriormente es un acto de ejecución, el Despacho procederá a rechazar la demanda en concordancia con lo dispuesto en el artículo 169 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION “A” Consejero Ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón Bogotá DC; abril siete (07) del año dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-25-000-2010-00152-01(1495-2010) Actor: Severo Acosta Tarazona Demandado: La Nación – Ministerio del Interior y de Justicia. 5 Resolución Número 436 de 27 de octubre de 2015. Folio 34 del expediente.

RESUELVE: PRIMERO. RECHÁZASE la demanda presentada por el ciudadano JAVIER RICARDO DELGADO RAMÍREZ, a través de apoderado judicial, en contra de la Resolución número 0436 del 27 de octubre de 2015 “Por medio de la cual se ejercen las funciones de policía administrativa para hacer efectiva la entrega real y material de unos inmuebles”, proferida por la Gerente General de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., conforme a las razones expuestas en la parte motiva de

esta providencia. SEGUNDO. ORDÉNASE la devolución de los anexos de la demanda a la parte actora.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado