CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2016-00574-00-2018

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA - Entre juzgados de diferente distrito judicial. Ibagué y Bogotá / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para resolver conflictos de competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado resolver los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos Tribunales Administrativos, entre los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos. Dicha norma dispuso que los conflictos deben ser resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad. COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO - Reglas / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO - Determinación en casos de imposición de sanciones: lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la

sanción / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[D]e conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, el competente para conocer de la demanda sobre la que trata el conflicto negativo de competencia es el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, en tanto fue en esa ciudad en donde se materializó la omisión que dio origen a la expedición de los actos administrativos que se demandan en el presente asunto, los cuales sancionan el incumplimiento de la sociedad actora de la obligación consistente en constituir las pólizas de seguros que garanticen el transporte y

entrega de los objetos postales, así como los daños y perjuicios que puedan ocasionarse en el desarrollo la prestación del servicio de mensajería especializada, servicio éste habilitado por el Ministerio de las TICS a la empresa Servicios Empresariales S.A.S., mediante Resolución No. 2625 de 4 de octubre de 2007.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y Sección Primera, de 17 de marzo de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2008-00354-00, C.P. María Claudia Rojas Lasso; 23 de octubre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2016-00583-00, C.P. Oswaldo

Giraldo López.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 158

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00574-00

Actor: SERVICIOS EMPRESARIALES S.A.S

Demandado: MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS

COMUNICACIONES Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA El Despacho procede a resolver el conflicto de competencia suscitado entre los

Juzgados Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué y Segundo Administrativo

del Circuito de Bogotá. I-. ANTECEDENTES I.1-. La sociedad SERVICIOS EMPRESARIALES S.A.S., a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Ibagué, tendiente a que, mediante sentencia, se emitieran las siguientes declaraciones: “[…]

1. Declarar la nulidad del Acto Administrativo contenido en la RESOLUCIÓN 001354 del 24 de junio de 2014 proferido por LA

DIRECCIÓN DE VIGILANCIA Y CONTROL DEL MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES mediante la cual se resolvió sancionar a la sociedad SERVICIOS EMPRESARIALES S.A.S. con multa de CIENTO CINCUENTA SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES VIGENTES (150 S.M.L.V.) al año 2014 de 2014 (sic).

2. Declarar la nulidad del Acto Administrativo contenido en la RESOLUCIÓN 00101 del 28 de enero junio (sic) de 2015 proferido por LA

DIRECCIÓN DE VIGILANCIA Y CONTROL DEL MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES mediante la cual se resolvió el RECURSO DE REPOSICIÓN interpuesto por la SOCIEDAD SERVICIOS EMPRESARIALES S.A.S. contra la Resolución 001354 del 24 de junio de 2014 que sancionó a la sociedad

SERVICIOS EMPRESARIALES S.A.S. con multa de CIENTO

CINCUENTA SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES VIGENTES (150

S.M.L.V.) al año 2014 de 2014 (sic). Y confirmó la misma.

3. Declarar la nulidad del Acto Administrativo contenido en la RESOLUCIÓN 001728 del 10 de agosto de 2015 proferido por LA

DIRECCIÓN DE VIGILANCIA Y CONTROL DEL MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES mediante la cual se resolvió el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la SOCIEDAD SERVICIOS EMPRESARIALES S.A.S. contra la resolución 001354 del 24 de junio de 2014 que sancionó a la sociedad SERVICIOS EMPRESARIALES S.A.S. con multa de CIENTO

CINCUENTA SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES VIGENTES (150

S.M.L.V.) al año 2014 de 2014 (sic). Siendo confirmada la misma.

4. Como consecuencia de lo anterior Declarar que la SOCIEDAD SERVICIOS EMPRESARIALES S.A.S. tiene derecho a que se le respete su (sic) EL DEBIDO PROCESO mediante la aplicación al PRINCIPIO DE LA FAVORABILIDAD DE LA LEY EN MATERIA SANCIONATORIA ya que los ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS negaron la aplicación de dicho principio constitucional sin tener en cuenta la INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, al aplicarse dos normas en los actos administrativos demandados una vigente y la otra derogada.

5. Subsidiario a lo anterior, ordenar a la entidad demandada se de

aplicación al derecho que tiene mi mandante al beneficio PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA. Dando aplicación a la ley 1369 de 2009 vigente para la época del fallo proferido en las resoluciones demandadas.

6. Se condene en costas a la entidad demandada.

[…]”. I.2-. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, despacho judicial que mediante auto de 25 de abril de 20161, declaró que carecía de competencia para conocer del proceso y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá D.C.; señalando, para el efecto que “[…] este despacho advierte que a folio 62 a 66 del expediente se aporta un Acta de Visita efectuada por la Dirección de Vigilancia y Control en donde indican textualmente: (…) según el certificado de Cámara y Comercio se hizo traslado de domicilio a la ciudad de Bogotá (…) […] dichas resoluciones fueron expedidas por la entidad accionada cuya sede es la ciudad de Bogotá, por lo que este Despacho determina que no es el competente para conocer sobre este asunto y se enviará el presente expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá (Reparto) […]”. I.3-. Dicha providencia fue recurrida por el apoderado judicial de la sociedad demandante, quien manifestó que la competencia para conocer del asunto recae en los juzgados administrativos de Ibagué, en tanto a través de los actos administrativos demandados se sancionó a la sociedad que representa y agregó

que, conforme a los dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA “…la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio lugar a la sanción. […] los hechos y actuaciones que originaron la imposición 1 Folios 67-68 de la sanción contenida en los actos impugnados se desarrollaron en la ciudad de Ibagué […]”. Tal recurso fue resuelto por el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué, mediante auto de 16 de mayo de 20162, confirmando la providencia recurrida, la cual ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de Bogota (reparto). I.4-. El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C.3, mediante auto de 9 de agosto de 2016, resolvió promover el conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación a efecto de que dirimiera el conflicto, argumentando para el efecto que “[…] el asunto planteado parte de una sanción pecuniaria impuesta a la parte actora, por el presunto incumplimiento de la obligación de constituir las pólizas de seguro que garantizan la admisión, transporte y entrega de los objetos postales, así como los daños o perjuicios a que puedan tener derecho los usuarios del servicio […] los actos acusados fueron proferidos al llevarse a cabo la visita realizada por la Dirección de Vigilancia y Control en las instalaciones de la entidad accionante, en la Carrera 5 No. 39-76 Oficina 501-502 de la ciudad de Ibagué […] la demandante también discrepó con el aludido juzgado, pues interpuso recurso de reposición contra el

auto que remitió el asunto a esta sede compartiendo los argumentos aquí esbozados sobre la falta de competencia desde el punto de vista territorial para conocer de la demanda de la referencia […]”. I.5-. Este Despacho, conforme a lo dispuesto en el artículo 158 del CPACA, mediante auto de 7 de agosto de 20174, corrió traslado a las partes, para que, si lo consideraban necesario, presentaran sus alegatos, traslado frente al cual manifestaron lo siguiente: I.5.1-. El apoderado judicial de la sociedad demandante manifestó que “[…] El numeral octavo del Art. 156 del C.P.A., y de lo C.A., establece que la competencia se determinara por el lugar donde se realizó el acto o hecho que dio lugar a la sanción. Como se puede determinar con el acta que se aportó al proceso solicitada por su digno despacho, los hechos y actuaciones que originaron la imposición de la sanción contenida en los actos impugnados, se desarrollaron en la ciudad de Ibagué razón por la cual se confirma que la COMPETENCIA por 2 Folios 75-77 3 Folios 85-88 4 Folio 93 razón del territorio radica en el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué […]”5. I.5.2-. Por su parte, la apoderada judicial de la entidad demandada, indicó que “[…] Teniendo en cuenta que el numeral segundo del artículo 156, de la Ley 1437 de 2011, condiciona la determinación del lugar a dos circunstancias: una por el lugar donde se expidió el acto, y otra por el domicilio del demandante, siempre y cuando, la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. Para el efecto se

precisa que el Ministerio TIC, no cuenta con oficina en el lugar de domicilio de la demandante, que para el caso es la ciudad de Ibagué […] si nos atenemos a que en tratándose de la imposición de una multa como lo dispone el numeral 8º del artículo 156, la competencia se determina donde se realizó el acto o hecho que dio origen a la sanción, debemos observar que la investigación administrativa se adelantó en la ciudad de Bogotá, por lo que para nuestro sentir la jurisdicción competente sería igualmente la Sección Primera de los Juzgados Administrativos de Bogota [...]”. II-. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado resolver los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos Tribunales Administrativos, entre los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos. Dicha norma dispuso que los conflictos deben ser resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad. En el caso concreto los Juzgados Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué y Segundo Administrativo de Circuito de Bogotá, respectivamente, consideran que no son competentes para conocer del presente asunto. 5 Folios 99-100 Para resolver la controversia es necesario analizar los actos administrativos acusados, esto es: La Resolución No. 0001354 de 24 de junio de 2014 “POR RESUELVE (sic) UNA

INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA Y SE LA CUAL (SIC) SE IMPONE UNA SANCIÓN A SERVICIOS EMPRESARIALES S.A.”, suscrita por la Directora de Vigilancia y Control del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en cuya parte resolutiva se ordenó: “[…] ARTÍCULO PRIMERO: Sancionar con multa de ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la empresa SERVICIOS

EMPRESARIALES S.A. […].

ARTÍCULO SEGUNDO: La empresa SERVICIOS EMPRESARIALES S.A., [...] deberá consignar a favor del Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones el valor de la multa impuesta […].

ARTÍCULO TERCERO: Informar a la Subdirección Financiera del Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para el correspondiente cobro de la multa impuesta.

ARTÍCULO CUARTO: Notificar personalmente de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la presente resolución […] adjuntando copia del mismo, e informando que contra ella proceden los recursos de reposición y apelación […].

ARTÍCULO QUINTO: La presente Resolución rige a partir de su ejecutoria.

[…]”. Por su parte, la Resolución 000101 de 28 de enero de 2015 “Por la cual se resuelve el Recurso de Reposición interpuesto por SERVICIOS EMPRESARIALES S.A., contra la Resolución 001354 del 24 de junio de 2014”, suscrita por la misma funcionaria, al resolver el recurso de reposición interpuesto, confirmó en todas sus partes la Resolución 001354 de 24 de junio de 2014.

De otro lado, la Resolución No. 001728 de 10 de agosto de 2015 “Por la cual se RESUELVE un RECURSO DE APELACIÓN contra la Resolución No. 001354 del 24 de Junio de 2014”, suscrita por la Viceministra General del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, igualmente, confirmó en todas sus partes la Resolución 001354 de 24 de junio de 2014. El Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué expresó que las resoluciones demandadas “…fueron expedidas por la entidad accionada cuya sede es la ciudad de Bogotá, por lo que este Despacho determina que no es el competente para conocer sobre este asunto y se enviará el presente expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá (Reparto)…”. Contrario a lo anterior, el Juez Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, consideró que la competencia se determina con lo dispuesto en el numeral 8° del artículo 156 ibídem, por cuanto, concluyó que “…los actos acusados fueron proferidos al llevarse a cabo la visita realizada por la Dirección de Vigilancia y Control en las instalaciones de la entidad accionante, en la Carrera 5 No. 39-76 Oficina 501-502 de la ciudad de Ibagué…”. Ahora bien, nos encontramos frente a una demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró la sociedad Servicios Empresariales S.A.S., tendiente a que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 001354 de 24 de junio de 2014, 000101 de 28 de enero de 2015 y 001728 de

10 de agosto del mismo año, por medio de las cuales el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la sancionó por no dar cumplimiento a los dispuesto en “…el artículo 17 del Decreto 229 de 1995, en su numeral primero, literal e), precisa claramente que la póliza de seguros o garantía bancaria debe constituirse no sólo por el término de la concesión otorgada, sino también un año más luego de finalizada, razón por la que la empresa SERVICIOS EMPRESARIALES S.A., debía mantener vigente la póliza hasta el 7 de de noviembre de 2013, encontrando que sólo mantuvo vigente dicha póliza hasta el 2 de septiembre de 2012 […] se demuestra que la empresa SERVICIOS EMPRESARIALES S.A., no contó con el respaldo de póliza o garantía, desde antes de la finalización de la licencia ni durante el año adicional contado a partir de su finalización, por tanto, incumplió la obligación en esos términos exigible y de ahí que se pueda concluir que se comprobó la irregularidad a la que se refiere la infracción imputada […] en consecuencia, lo procedente es imponer la sanción que enderecho corresponda …”. Cabe resaltar que el artículo 156 del CPACA, establece las reglas de competencia por razón del territorio; norma del siguiente tenor: “[…] Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas:

1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto.

2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde

se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. […]

8. En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción.

[…]”. Por todo lo anterior y como quiera que la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tiene como fin alcanzar la nulidad de actos administrativos por medio de los cuales se impuso una sanción, la norma de competencia aplicable en el presente asunto es el precitado numeral 8º del artículo 156 del CPACA. En el mismo sentido, y respecto a la competencia territorial para conocer de las demandas impetradas en contra de actos administrativos que imponen sanciones, la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia de la Magistrada María Claudia Rojas Lasso6, señaló la existencia de un criterio de especialidad en los siguientes términos: “[…] El conflicto en estudio gira en torno al alcance del artículo 134 D del C. C. A., en cuanto regula la competencia por razón del territorio para conocer de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretende la nulidad de actos de autoridades nacionales que imponen sanciones. En efecto, mientras que el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Barranquilla considera que dicha competencia se determina por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando que la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar, como lo dispone el literal b) del numeral 2 ibídem; el Juez Quinto

Administrativo del Circuito de Barranquilla (sic) estima que dicha competencia se determina atendiendo el lugar donde ocurrieron los hechos que dieron lugar a la sanción, como lo establece el numeral h) del numeral 2 ibídem. (…) Como se advierte, el numeral primero de la norma transcrita establece una competencia general por razón del territorio en 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente: Maria Claudia Rojas Lasso, 17 de marzo de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2008-00354-00(C), Actor: Eurolatina Shipping & Chartering Limitada, Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales consideración al lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado, y el numeral segundo, literal b) ibidem, por su parte, establece una competencia a prevención por razón del territorio para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los asuntos del orden nacional, en tanto señala que se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demanda tenga oficina en dicho lugar. De modo que el competente para conocer de los asuntos señalados será el juez del lugar donde se expide el acto o el del domicilio del demandante que primero aprehenda el proceso. No obstante, el literal h) ibídem establece una competencia territorial especial en los asuntos del orden nacional, para los casos de imposición de sanciones, que se determina por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción. Esta disposición se debe aplicar de manera

preferente sobre las que regulan de modo general la asignación de competencia territorial y es la que sin duda debe aplicarse para decidir el conflicto negativo de competencia en estudio, porque la demanda al que está referido fue incoada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y está orientada a obtener la nulidad de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden nacional que impone una sanción. […]”. Cabe precisar, que aunque la sentencia citada fue proferida en vigencia del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), también es cierto que el contenido normativo de la disposición de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA), en materia de competencia territorial, es casi idéntico. En ratificación de lo anterior, el doctor Oswaldo Giraldo López7, Magistrado de la Sección Primera de esta Corporación, en pronunciamiento de 2 de octubre de 2017, indicó: “[…] el factor que determina la competencia territorial es el lugar donde ocurrieron los hechos o actos que dieron origen a la sanción y no el lugar de expedición del acto administrativo sancionatorio. En ese orden de análisis, el juzgado competente para conocer del presente proceso es el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Florencia – Caquetá, puesto que acorde con las pruebas arrimadas (fls. 3, 54 a 56 y 65 a 68) el lugar de decomiso de la mercancía fue el Departamento del Caquetá. 7 Consejo de Estado, Sección Primera, 2 de octubre de 2017, Expediente número. 11001 0324 000 2015 00448 00, Actor:

Distribuidora Surtilima S.A.S., Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.

Ver además: Auto de 23 de octubre de 2017, expediente 2016-00583-00, M.P. Dr. Oswaldo Giraldo López; Auto de 21 de octubre de 2010, expediente 2010-00193-00, M.P. Dr. Rafael Enrique Ostau De Lafont Pianeta; Auto de 4 de febrero de

2010, expediente 2003-010234-01, M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. En efecto, de conformidad con el Acta de incautación de fecha 24 de septiembre de 2012 (fls. 65 a 68) y el Acta de aprehensión No. 28/00032 de fecha 10 de octubre de 2012 (fls. 54 a 56), la mercancía incautada se encontraba en el Departamento del Caquetá (Florencia). […]” (negriilas originales). Por ende y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, el competente para conocer de la demanda sobre la que trata el conflicto negativo de competencia es el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, en tanto fue en esa ciudad en donde se materializó la omisión que dio origen a la expedición de los actos administrativos que se demandan en el presente asunto, los cuales sancionan el incumplimiento de la sociedad actora de la obligación consistente en constituir las pólizas de seguros que garanticen el transporte y entrega de los objetos postales, así como los daños y perjuicios que puedan ocasionarse en el desarrollo la prestación del servicio de mensajería especializada, servicio éste habilitado por el Ministerio de las TICS a la empresa

Servicios Empresariales S.A.S., mediante Resolución No. 2625 de 4 de octubre de 2007. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO: DECLARAR que el competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por la sociedad Servicios Empresariales S.A.S., en contra del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, es el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué.

SEGUNDO: COMUNÍQUESE esta decisión a los juzgados que suscitaron el conflicto de competencia decidido.

TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría REMÍTASE el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado